全球治理的中國角色：復雜但清晰

【摘要】中國與全球治理之間的關系需要回顧歷史，需要面對現實，更需要設計未來。中國是全球治理的參加者，而且是全球治理的全面參加者，這是一個仍然在繼續的長期歷史進程；在這一過程中，中國越來越成為現存（舊的）全球治理體系的改革者，而且是主要的全球治理改革者。在全球治理的變革過程中，作為全球治理體系中的新興大國，中國成為協調與老牌大國（包括美國和歐洲）的主要力量，在諸如G20這樣的現成全球治理框架中，中國擔當全球治理中的主要協調者。由于中國對全球治理的依賴將加深，而全球治理的供給則不足，中國需要發揮國際領導作用，擔當21世紀的全球治理主要設計者。中國與全球治理之間的關系是最為復雜的，但卻是可以說（定義、 分析、規劃）清晰的。

【關鍵詞】中國 全球治理改革 國際制度 大國協調 G20

【中圖分類號】F114.3 【文獻標識碼】A

關于中國與全球治理之間的關系，是一個高難度但又具有根本意義的重要問題。目前國內外對這個問題有各種說法。本文認為，中國與全球治理之間的關系可以通過對1945年以來中國在全球治理機構的歷史、現在中國與全球治理機構之間的關系、中國在全球治理的領導機構（諸如聯合國安理會和G20等）中的作用，以及中國對未來全球治理的貢獻（作用）等四個方面來定義和說明。中國與全球治理之間的關系確實非常復雜，卻是可以說清楚的。

中國仍然在繼續努力參加現存的國際制度（國際機構或者國際組織）。自20世紀70年代末，中國就開始申請和參加這些組織了。這些組織是第二次世界大戰勝利后的國際產物。從形式上看，中國似乎已經參加了所有的這類組織，但從內容看，中國距離全面成為這類組織的成員，尤其是在這里機構中占據和發揮與中國的國家地位（世界大國）一致的作用還有相當的距離。也就是說，中國與現存國際制度（國際機構）之間的關系仍然存在著尚未解決的問題。如何解決這些問題？中國是在進行著一個雙重的進程：繼續申請加入那些尚未加入和融合的內容和項目，如IMF數據標準和SDR；要求改革現存的國際制度，成為現存國際制度的改革者（改革現存國際制度的力量的一部分）。這一政策的繼續是中國與美國在國際制度問題上不發生大的沖突的理由之一。至少從20世紀70年代末開始，美國對華政策的一個中心內容是把中國納入美國主導的全球（國際）治理機構。中國參加現存的全球性國際機構，是這些機構在21世紀的包容性和合法性（正當性）的主要來源之一。

改革現有的全球治理成為中國與全球治理之間關系的第二個主要內容。如何改革全球治理？中國提出的一個辦法是建立一些新的機構，如亞投行（AIIB），來促進全球治理的改革。表面上看，亞投行作為新建機構屬于另起爐灶，但成立亞投行不是挑戰、替代、顛覆世界銀行和亞洲開發銀行（ADB），而是對世界銀行和亞開行的補充，具體來說，亞投行與世界銀行、亞開行等機構是互補關系。亞投行的成立實際上為世界銀行等國際金融組織的改革提供了一種新的方法。事實證明，改革全球治理得到了國際社會的廣泛支持，美國在歐洲和亞洲的大批盟友加入亞投行，表明了改革現存的全球治理是大多數國家的（國際）共識。①

協調舊的全球治理力量和新的全球治理力量的框架已經產生，這就是G20。中國是G20的創始國，更是G20目前存在的主要理由——世界經濟老牌大國和新興大國的協調。G20在2008年上升為成員國領導人參加的多邊峰會，中國則在2015年成為G20領導機構“三駕馬車”的成員（與澳大利亞和土耳其一道），而在2016年則將成為G20輪值主席國。G20達成了協議，要求改革現存的IMF等全球性機構。但是，G20中一些國家（尤其是美國），則在改革IMF等現存機構，讓G20成為“國際經濟合作的主要平臺”（即不是原來的G7，而是G20來管理全球經濟）等問題上存在嚴重分歧。中國在2016年杭州峰會上，如果能讓G20在推動對現存全球治理的改革上發揮中心作用，以及讓G20成為管理全球經濟的主要平臺，則將成為不可或缺的國際領袖。

中國提出（提議）建立真正的新的國際制度（國際機構）是下一步的事情。除非中國與世界之間關系的目前勢頭發生大的逆轉，中國為一個更加全球化的世界體系設計新的全球治理體系將不可避免。亞投行還不能算是真正的新的國際機構（國際制度）。中國如果在現有國際制度中全面融入且促進這些機構改革到位了，協調了新舊國際勢力之間的關系，推動現有國際制度適應21世紀的世界現實，接下來才能帶頭建立真正的全球治理新機構。即使改革成功，現有國際機構也無法滿足全球治理的需要，世界需要新的機構。這些新機構不是對現有機構的補充，而是與現有機構并存，甚至可能最終取代現有機構。如果中國設計的全球治理體系被世界認可和接受，真正的全球治理時代將開始。

有人認為，全球治理的趨勢是多元化（pluralization），且把中國發起成立亞投行等看做是中國試圖多元化全球治理。②美國前國務卿基辛格的《世界秩序》一書中的觀點，以及他關于中國發起的亞投行和現存的國際金融機構（IMF等）之間“并存”的看法，其實更代表了一些西方人的深層擔憂。③但這樣的擔憂其實是多余的或者錯誤的。如上所述，由于中國繼續加入而不是停止加入現存的全球治理，同時，中國為了現存的全球治理的存續而擔任主要改革者與協調者之一，全球治理其實并不存在多元化的勢頭。

以中國與IMF的關系為例。

第一，1944和1945年，中國是IMF的創始國，這如同中國是聯合國的創始國一樣。但因為中國的國內政治（即中華人民共和國在1949年取代中華民國）原因，中華人民共和國直到1980年才加入IMF。

第二，中國在IMF中擁有執行董事，現任執行董事是原中國人民銀行金融研究所所長金中夏博士。

第三，中國參與了G20集團要求IMF的2010年改革方案。這個改革方案提出的時候中國就已成為世界第二大經濟體，但卻仍然屈居IMF第三大股東國，即屈居日本之后。這表明，舊的國際治理體制不可能讓中國擁有應該擁有的地位。截至寫作本文時，由于眾所周知的美國因素，IMF的這一改革尚未實現。中國國家主席習近平參加了2014年11月于澳大利亞布里斯班舉行的G20峰會并同意了該峰會的《公報》：“我們承諾維護一個強健、以份額為基礎、資源充足的國際貨幣基金組織。我們重申將繼續落實圣彼得堡峰會承諾，并因此對2010年國際貨幣基金組織份額和治理結構改革、第15次份額總檢查以及新份額共識的持續拖延深感失望。落實2010年IMF改革方案仍然是我們最首要的任務。我們敦促美國批準上述改革方案。如今年底前未實現，我們將要求國際貨幣基金組織在現有工作基礎上研擬下一步的政策選項。”④

第四，2014年G20布里斯班峰會上，中國國家主席習近平宣布，繼2002年中國加入IMF的數據公布通用標準（GDDS）之后，“中國將采納IMF數據公布特殊標準（SDDS）”。這一采納標志著中國的經濟數據透明度提高、國際可比性上升。習近平宣布這一決定后，IMF總裁克里斯蒂娜·拉加德女士在布里斯班發表了“歡迎”聲明：“我對中國接受SDDS的意向表示歡迎，這將極大地促進及時和全面的經濟與金融數據的提供。中國致力于改善統計數據的發布，我對此表示贊賞，并注意到近年來取得的進展。中國計劃從數據公布通用系統（GDDS）提升到SDDS，是這一進程中的下一個重要步驟?！雹?015年6月，中國的宏觀數據公布標準正式調整為數據公布特殊標準（SDDS）。⑥

第五，自2009年以來，盡管中國沒有正式申請加入IMF設立于1969年的“特備提款權”（SDRs），但是，關于中國加入SDRs，以便使人民幣成為與美元、歐元等作為國際儲備貨幣并駕齊驅的國家貨幣的國內外討論非常熱烈。一般認為中國政府希望人民幣被納入SDRs。

從形式上講，中國已經加入了全部現存的國際（經濟、金融）組織（國際制度），但從內容上看，如同上面提到的人民幣尚未加入SDRs（當然世界上許多國家的貨幣沒有加入SDRs，但世界上叫做“大國”的，尤其是“第二大經濟體”，沒有加入SDRs的，除了中國，沒有第二個），以及中國剛開始按照IMF的標準“治理”國內經濟統計數字，都說明中國在實質上還沒有完全進入現存的全球治理體系。

從20世紀70年代末期以來的將近40年，中國外交政策的一個重要內容是加入（20世紀80和90年代一度甚至用“接軌”、“融入”，而目前則用“對接”）現存的國際制度體系。如上所述，中國仍然在繼續這一政策。

中國是現存全球治理體系的主要改革者之一

從2009年年G20匹茲堡會議以來，經過了2010年G20首爾會議，中國開始以現存全球治理的改革者的形象出現在國際體系（世界經濟）中。

以剛剛過去的G20布里斯班峰會為例。如上所敘，中國同意和支持《G20布里斯班公報》的內容。筆者在這里想強調的是，這份多邊《公報》的最重要部分其實不是2014年G20澳大利亞輪值主席下的“增長”主題，也不是其澳大利亞精心推動的另一個主題“（全球）基礎設施投資”，而是“加強全球制度”。也就是說，中國與其他國家一道，主張加強而非削弱現存的全球制度?，F存的全球制度是現行的世界秩序的化身或者代表。

然而，與其他國家一樣，中國主張的加強全球治理不是指維持不改革的舊的全球治理（以國際組織為化身），而是要求改革全球治理。從2010年到現在，中國改革全球治理可以分為兩個內容，或者兩個階段：

第一，謀求在國際體系內改革全球治理。中國參與了改革IMF的行動，但中國很快發現改革舊的全球治理并不是那么容易的，即使全球經濟治理改革得到大多數國際體系的成員的認可、同意和支持，如果控制全球治理（國際組織）的霸權國家，尤其是美國不同意、抵制和充滿疑慮、上綱上線（即擔心中國在全球治理中的作用上升會影響美國對包括中國在內的世界經濟的控制或者主導），全球治理改革難以達到預期目標。

這里不是說美國就是全球治理改革的阻力，而是說，美國不會簡單同意或者支持多邊機構，如G20的全球治理改革意見。盡管美國參加了這些多邊機構（如G20），但美國的國內政治進程決定了，美國參加的多邊進程往往會被否定。奧巴馬政府繼續小布什政府而參加G20進程，同意了G20的IMF改革主張，但是，奧巴馬政府在2014年的布里斯班峰會上也因美國國會封殺IMF改革計劃而惱火。奧巴馬總統沒有讓G20布里斯班峰會取消其《公報》中的“落實2010年IMF改革方案仍然是我們最首要的任務。我們敦促美國批準上述改革方案”，而是同意了這樣的多邊聲明。

第二，當發現改革現存的全球治理困難重重，如同其他國家，中國也選擇了另一種改革路徑，姑且將這一做法稱為“在國際體系之外改革全球治理”。

亞投行的出現加強了中國作為全球治理主要改革者國家的地位。亞投行的概念之所以獲得成功，是因為中國充當了沖到前面的全球治理改革者的角色。加入亞投行的歐盟諸國（歐盟大多數國家加入亞投行）等美國的盟國不顧美國的反對與中國站到一起，主要是因為這些歐盟國家都支持全球治理的改革。加入亞投行在某種程度上變成了對全球治理改革的“投票”。加入亞投行的都是主張改革全球治理的，而反對亞投行的則是不主張全球治理改革的。美國因反對亞投行而成了反對全球治理改革的力量。由于改革全球治理會提升中國在全球治理中的作用，甚至使中國在全球治理中的作用超過日本，且影響日本在一些全球治理機構的控制地位，如同美國，日本從自身狹隘的國家利益出發，反對亞投行，也不參加亞投行。

亞投行是改革全球治理的一個方法，但卻引起、暴露了改革全球治理的復雜的國際政治。關于全球治理及其改革的政治如此復雜，中國由此也得到了深刻的教訓。中國原以為只要不主張控制、主導、霸權而是主張“多贏”“共贏”，就不會有那么復雜的國際政治阻力。美日反對中國發起的亞投行和歐盟大多數國家加入亞投行說明，關于全球治理的世界政治仍然是復雜的，即多贏和共贏僅僅是世界政治的一個方面、一種可能，并不是全部方面和全部可能，“零和”仍然是普遍存在，不管承認不承認、喜歡不喜歡。

展望未來，已經走上全球治理改革者道路的中國，并沒有退路。重新接受美日對全球治理的控制，不謀求對IMF的改革，停辦亞投行或者不搞新發展銀行（即金磚銀行），也未必就能討得美日的歡心，卻使一個更加需要全球治理的中國在國際體系更加舉步維艱。同時，中國假如在全球治理改革上退縮，又會得罪那些期望中國在全球治理改革中發揮更大作用的國際改革勢力（如歐盟國家）。唯有繼續扮演改革者的角色，同時在舊和新的國際組織內處理好復雜的全球治理改革的政治，方能爭取全球治理改革的實質進展。

從財政、金融的角度，G20如果涉及太多的所謂“非經濟”的東西，很明顯是不必要的負擔。在回答由G20衍生出的B20、T20、L20等各類組織所能扮演什么樣的作用的提問時，國際貨幣基金組織（IMF）副總裁朱民表示，所有各類這樣的機構都反映了一個需求，即把各方面的想法和方法都綜合進來去解決問題，因為G20現在對維持全球的經濟穩定來講異常重要。中國財政部長樓繼偉則補充道，G20一開始只是財長和央行行長的會，由財長會向領導人峰會報告，然后在峰會上做出決定。但是現在有了各種各樣的衍生品，“我數了一下，一共有一百多個”。這上百個會議都要向財長會議做匯報，然后由向峰會做匯報。“我想到這個事情，頭都大了。中國有句話是集思廣益，各方面都有很多很好的意見，我們應該吸收各方面的意見，但如果最后都出口到財政部長這里，然后向峰會、向領導人報告，我們覺得恐怕很難操作”，“很多機構都是越做越大，然后做加法容易，做減法很難。輪到我們當輪值主席了，很發愁”。⑦

然而，若從整個國家的外交和全球趨勢來看，G20代表了主要的新舊國際政治勢力的一個組合。這個組合是一度被國際政治、歷史和國際戰略學者吵得熱烈的“國際權力轉移”的解決方案。老牌的國際政治力量，如美國、歐盟和西方七國集團（G7）代表的所謂“既得力量”（established powers）和中國、巴西、印度等代表的“新興力量”（emerging powers）通過一個框架即G20并存。這是難得的走向新的全球治理和新的世界秩序的有利機會。G20是兩次金融危機（1999年G20的成立是為了回應所謂“亞洲金融危機”，而2008年G20上升為政治領袖的峰會則是為了回應美國為中心的“全球金融危機”）的產物。我們要感謝金融危機，為未來的全球治理和世界秩序提供了一個理想的框架（即G20）。

這類框架之所以理想，不是因為別的，而是因為它是21世紀的大國協調（concert of powers）。筆者在2011～2014年是德國法蘭克福和平研究院承擔的國際合作研究項目《21世紀的大國協調——增進大國之間的多邊主義》的主要研究員之一，與來自德國、法國、英國、美國、俄羅斯、印度等著名研究機構的學界同仁一道，就21世紀的大國協調進行了為期3年的系統研究。我們的結論是，在21世紀“國際權力轉移”和“多極化”的趨勢下，更加相互聯系的全球化世界迫切需要大國協調，而不是相反。但是，目前的大國協調，從聯合國安理會（P5s）到G7，并不能滿足21世紀的世界政治現實。而G20和“P5s加上德國“（解決伊朗核問題的框架）等則是相對來說比較理想的面向未來的大國協調。⑧

19世紀初到20世紀初的歐洲協調（即歐洲范圍的大國協調）被視為是當代全球治理的歷史起源。⑨同理，21世紀的大國協調也是21世紀全球治理的基礎。正是從這個角度，上述《21世紀的大國協調》國際學者組向全球各國推薦大國協調作為走向全球治理的途徑。

筆者在2015年于德國應用科技大學大學發表的一篇英文論文中指出，中國應該率先促進亞太地區大國協調局面的形成，并進一步以G20為框架促進全球的大國協調。⑩

2015年中國加入“三駕馬車”，與澳大利亞和土耳其一起成為G20的輪值“領導”國家之一，即負責G20宏觀政策的協調與合作進程。這是因為中國將在土耳其之后，擔任2016年G20杭州峰會主席國。擔任G20等輪值主席國就是擔任國際領導，中國如何履行好這一國際領導責任？

對目前的全球治理轉型來說，最關鍵的不是別的，而是把G20當做為21世紀的大國協調的方式之一。大國協調是全球治理的集體領導。從這個意義上，中國輪值G20事關全球治理的未來，是中國影響全球治理進程的最重要機會。機不可失，時不再來。

中國要為下一代全球治理格局的形成做出重要貢獻

全球治理的進化與其他生命一樣是分“代”的。首先是全球治理的起源，比如上面提到的19世紀產生而一戰前崩潰的歐洲協調（European Concerts）是全球治理在歐洲的最早實踐起源；1945左右，為避免世界重蹈世界大戰而設計的第二次世界大戰后國際安排，從聯合國到國際金融機構（布雷頓森林體系）；冷戰（20世紀40年代末到80年代末）使這些二戰后的國際治理（即全球治理的前身）無法發揮作用，聯合國安理會和布雷頓森林體系不是全球性、統一性的和包容性的，因為世界劃分為美國和蘇聯兩大集團、兩大陣營；冷戰結束后，全球治理的呼聲出現，開始探討聯合國改革方案，國際金融制度（國際金融組織）的改革也提上議程，但無論是聯合國還是國際金融機構的改革，實質進展不大；在21世紀，一個越來越全球化的世界面對許多全球問題更加需要全球治理，但誰來提供全球治理？

自從布雷頓森林體系的固定匯率體系在20世紀70年代初“崩潰”以來，世界各地的人們在探討、設計“后布雷頓森林體系”（post Bretton Woods System），提出了一系列新的國際貨幣體系、國際（全球）金融治理（安排）的構想、計劃、倡議。

本文認為，中國發起的亞投行等新型的國際金融組織還不屬于“后布雷頓森林體系”的范疇。中國在許多場合不斷告訴世界，亞投行等機構的設立不是另起爐灶。這是中國在外交上“韜光養晦”的繼續：不管是金磚合作（BRICS）還是亞投行（AIIB）都僅是對現有國際金融機構的“補充”，金磚合作與亞投行等與現存國際金融組織之間的關系是“互補”的，而不是平行和相互取代的。

這樣的說明，在政治上和外交上是正確的，也是中國的本意，但是，難道中國就徹底排除了“另起爐灶”即催生下一代全球治理的可能？

中國必須要超越目前的全球治理，不必在全球治理上“韜光養晦”，而有必要在發起亞投行等國際金融組織之后，再進一步，鼓勵一些重要的學者及其所在的學術機構大膽探索下一代的全球治理的理論與實踐。如果目前的全球治理改革失敗，全球陷入嚴重缺少全球治理而出現大混亂，甚至無序的狀態（目前不少非常重要的美歐學者對此十分擔心），則中國不妨公開提出我們的全球治理方案，為一個更加有序、包容、民主、公正的世界秩序做出我們的貢獻。

本文提出了中國在全球治理中的四個主要角色：參加者、改革者、協調者和設計者。發現和定義這些角色是為了進一步明晰中國與全球治理之間的復雜關系。

中國高速增長之所以可能，與中國加入并“強化”現存的全球治理有關。這一點應該毫無疑問。正因為如此，許多人認為，中國過去30多年從現存的全球治理中“受益”，盡管這些主張者并沒有進行嚴格的學術研究：即仔細認真地探討中國過去的增長與全球治理之間的關系。然而，從邏輯上講，如果認為現存全球治理已經變成中國下一步增長或者由于增長導致的發展的阻力，那么，中國就需要尋求全球治理的變革。

現存的全球治理，從WTO到IMF，之所以需要改革，是因為其越來越“不爭氣”，對世界秩序的貢獻越來越弱，這些機構的內部治理存在的問題越來越多，且要求他們做的改革和他們正在進行的改革進展有限，甚至沒有進展。

經歷至少三代人的演變，發起這些全球治理結構并一度做出主要貢獻的美國和歐洲（歐盟）與這些機構之間的關系變得越來越復雜。一方面，西方仍然需要通過控制這些機構顯示西方在全球治理中的中心性（centrality）或者領導地位，所以竭力維持對這些機構的控制，即維持現狀；另一方面，正是美國而不是別國的作為對這些全球機構的失效、低效率、不作為、改革無進展、僵局等負有主要責任。不僅如此，美國（在某種意義上，歐洲也是）正在成為這些全球機構的掘墓人，即美國在放棄或者拋棄當年發起、創立和維持的國際組織和國際規則，另起爐灶之圖謀和行動很多。比如，除了利用WTO，美國不顧不管WTO的死活，而是進行TPP和TTIP的談判；美國拖欠聯合國的會費到現在也沒有補交的希望，至于美國繞開聯合國安理會的國際干涉，更是多得可列一個長單子；而最近5年，則是美國國會不同意IMF改革方案，即使奧巴馬政府希望美國國會有所作為。

在這種情況下，非?，F實、迫切又長遠的問題是：現存全球治理，具體來說，現存全球機構向何處去？我們到底要什么樣的全球治理？舊的全球治理能夠經過改革而獲得新生嗎？或者，舊的全球治理因疾而終之后有無新的全球治理取而代之？新的全球治理是多元化還是相反？這是事關世界秩序的根本問題，需要我們深入討論。

注釋

David Daokui Li， "The AIIB as China's Pilot Attempt to Reform the Global Economic Governance"， Foreign Affairs Journal， Summer 2015， pp. 28-31.

新加坡南洋理工大學將在2016年2月舉行題為“Pluralizing global governance？ China， BRICS and Global Governance”的國際學術研討會。

龐中英：《讀懂了基辛格，就讀懂了世界？》，《環球時報》，2015年8月17日。

見《G20布里斯班峰會公報》，2014年11月16日。

http：//www.imf.org/external/chinese/np/sec/pr/2014/pr14520c.pdf.

http：//finance.caixin.com/2015-07-18/100830275.html.

http：//economy.caixin.com/2015-03-29/100795866.html.

http：//www.hsfk.de/fileadmin/downloads/PolicyPaper_ATwentyFirstCenturyConcertofPowers.pdf.

Jennifer Mitzen， Power in Concert： The Nineteenth-century Origins of Global Governance， University of Chicago Press， 2013.

http：//www.hs-fulda.de/fileadmin/Fachbereich_SK/Professoren/Herberg-Rothe/Implications_of_World_War_I_for_the_Current_Conflicts_in_Asia.pdf.

責 編/鄭韶武

Abstract： To define the relationship between China and global governance， people need to review the history， face the reality， and more importantly， design the future. China participates in global governance and participates comprehensively， which is an ongoing long-term historical process； in this process， China increasingly becomes a reformer of the existing （old） global governance system， and is the main global governance reformer. In the changing process of global governance， as the emerging power in the global governance system， China plays a major role in coordinating with the old powers （including the United States and Europe）. In the existing global governance frameworks such as the G20， China acts as the main coordinator. Because China will be more dependent on global governance and global governance is in short supply， China needs to play a leading role in international affairs and become the main designer of the 21st century global governance. The relationship between China and global governance is the most complex one， but it can be said that its definition， analysis， and planning is clear.

Keywords： China， global governance reform， international system， great-power coordination， G20