反腐敗的“制度大爆炸”

葉竹盛

假如有這么一個國家，那里有定期的民主選舉，有強勢的議會，有自由的媒體，有獨立的司法機構，有維護憲法權威的憲法法院，還有獨立的專門反腐機構，那么這個國家一定是清廉的嗎？

又假如有第二個國家，它的國有企業(yè)很發(fā)達，政府提供大量的公共服務，各種規(guī)制很繁雜，稅收很高，官僚機構在執(zhí)法中有很大的自由裁量空間，那么這個國家一定會滑向腐敗嗎？

在很多學者看來，第一個國家的這些制度正是反腐的利器，沒有這些制度就無法控制腐敗；而在第二個國家，由于政府掌握的資源很多，國家權力很大，尋租空間也相應很大，很容易滋生腐敗。

現實中還真有這么兩個國家。第一個是印尼，1998年金融危機之后，威權統治倒臺，邁向民主化和法治化，但至今被認為是亞洲最腐敗的國家之一。第二個是瑞典，這個著名的高福利國家，政府掌握著大量資源，卻同時也是世界上最清廉的國家之一。

現實與理論的悖逆折射出了反腐敗與制度建設的復雜性。歷史上，一些深陷腐敗泥潭的國家，最終走出了腐敗的困境，建立了法治制度，馴服了權力，這是現代西方發(fā)達國家走過的歷程。但是在現代，只有極少數國家和地區(qū)成功逃脫了腐敗泥潭，按照“透明國際”全球清廉指數排行榜的數據，非西方社會中，只有新加坡、日本和中國香港的清廉程度可以比肩西方社會，亞洲排行第四、第五的中國臺灣和韓國，清廉指數都只是剛過及格線。對于其他大量國家和地區(qū)來說，要么無法開展有效的反腐敗，要么反腐敗雖然慘烈，卻依然無法走出腐敗嚴重的泥潭，難以建立長效的法治制度。

如何經由反腐敗走向法治，而不是陷入越反越腐的怪圈，雖然目前無法從理論和現實中找到普遍適用的藥方，但從其他已經走過或是正在走過這段歷程的國家的經驗中，或許可以獲取一些有益的啟示。

就在數月前，韓國通過了一個號稱“史上最嚴”的反腐法案—《關于禁止接受不正當請托和財物的法律制定案》。法案規(guī)定，公職人員和一部分私立單位的人員，例如私立學校的教職工和記者編輯，收受財物單次超過約5000元人民幣或是一年內累計超過約1.5萬元人民幣的，均構成犯罪，處3年以下有期徒刑或約15萬元人民幣的罰款。

該法案由于觸及了韓國社會普遍的人情往來和政府內外的大量人群，引起了廣泛的爭議，但還是在民眾以及韓國首位女總統樸槿惠的支持下，順利通過。

這部法律是韓國半個多世紀以來從未中斷的強力反腐的延續(xù)，也是韓國試圖從清廉的及格線邁向最清廉國家的一次努力。樸槿惠的父親樸正熙正是半個世紀前啟動韓國反腐風暴的政治強人。從樸正熙到樸槿惠時代的韓國，各種反腐手段輪番上陣，使韓國成為了一個罕見的“反腐實驗室”。

樸正熙時代的反腐具有鮮明的權力烙印。1961年，樸正熙靠軍事政變奪取政權，上臺之初，他便宣布了兩條施政綱領，一是發(fā)展經濟，二是掃除腐敗。他的新政權成立不過數周，便以腐敗的名義逮捕和解雇了5萬多名政府官員、軍官和行政人員。這種運動式反腐很難說不存在“誤傷”問題，在動機上也很難說不是樸正熙出于鞏固權力而采取的權宜之計，但這種鐵腕作風也一時起到了震懾作用。此后，韓國經濟開始騰飛，走進了經濟發(fā)展的黃金時代。

但是好景不長，伴隨著經濟快速增長，官員腐敗又開始蔓延。樸正熙時代并不是沒有專門的反腐機構，中央設立了監(jiān)察院，地方設置了監(jiān)察室，覆蓋了全部政府部門。但是樸正熙的威權統治壓抑了社會的政治活力，監(jiān)察制度無法獲得民眾力量的支持，雖然也有一定的反腐成績，但依然無法遏制腐敗的蔓延。

直到70年代中期，樸正熙再次祭出運動式反腐的鐵拳，開展“庶政刷新”運動，以《總理指令》的方式，決定要整肅12類官員，其中包括擁有豪華住宅者、包養(yǎng)情婦者、懶惰和沒有時間觀念者等等。這一輪反腐風暴中，同樣有多達5萬多名公職人員遭受懲處。

樸正熙的鐵腕反腐雖然一時大快人心，但卻受制于他的執(zhí)政邏輯中內在的矛盾，無法形成長效的反腐機制，反而為腐敗的卷土重來預埋了制度基因。首先便是不正常的政商關系。樸正熙的威權統治必須依賴大量的政治經費，商人是政治獻金的主要來源，樸正熙政府只能以政治許諾作為回報。其次是反腐敗缺少透明性。這種權力反腐的一個特征便是，主導反腐的并不是獨立、透明的司法機關，而是政治或行政權力機構，在反誰不反誰、怎么反的問題上，存在大量黑箱操作的空間。這種情況下，韓國的反腐便很容易受到政治或政策因素的影響，縱容了一批貪腐官員。

1979年，樸正熙遇刺身亡。他雖然沒有根本解決腐敗問題，卻是公認的清廉正直的統治者，他所累積的威望，也是樸槿惠能夠當選總統的一大因素。樸正熙死后，全斗煥和盧泰愚相繼接任總統，兩人遠沒有樸正熙的威望，更需要獲得政治同盟的支持才能維護統治，因此難免涉及利益輸送，無法像樸正熙一樣，能夠相對超脫于政治利益之上，因此兩人雙雙深陷腐敗漩渦，韓國的腐敗程度超過樸正熙政變前的時代。

開啟韓國法治反腐的是首位沒有軍方背景的民選總統金泳三。金泳三上臺后，和樸正熙一樣，也采取了鐵腕的反腐政策，解除了多位舊官僚和軍隊將領的職務，但是他卻同時建立了釜底抽薪似的反腐制度。最重要的兩項是財產公開制度和金融實名制度，將官員的財產暴露在陽光底下。這兩項制度在軍政時代也萌生過，但卻停留在紙面上，沒有強力推行，根源便在于軍政府困于自身的執(zhí)政邏輯，即使有反腐的真誠，也無法承擔反腐失控，損害政治同盟利益的后果。

金泳三作為首位文職民選總統，并沒有這樣的后顧之憂。他身先士卒，率先公開自己和直系親屬的全部財產，爾后推動國會立法，要求高級公務員全部公開財產。法案通過后，金泳三的兩個部長和漢城市長就因為無法解釋財產來源而下臺，他的執(zhí)政黨中也有多位議員因為不明來源的巨額財產而被迫辭職。到1994年6月底，受到懲處的大小官員達3635人，其中642人被免職，192人暫時停職，其余的或降職、降薪，或被司法機關逮捕，其中包括兩位國會議長。金泳三自己的次子也因為貪腐遭受調查。民選的合法性使金泳三經受住了重重政治震蕩，堅持到了總統任期結束。金泳三的法治重拳最大的收獲是，軍政府時期兩位總統的巨額財產都暴露出來，全斗煥和盧泰愚被最終定罪。如果說金泳三的反腐重點在于高級官員，他的繼任者金大中則將反腐制度的重點放在了中下層官員身上，進一步擴大了官員財產公開的范圍。

一些學者認為，讓腐敗的政府進行反腐敗，無異于讓一個掉入泥潭的人拔著自己的頭發(fā)把自己拽出泥潭。樸正熙雖然自身是清廉的，但他的政府卻充斥著腐敗，他的兩個繼任者更是和腐敗同流合污，事后追查貪腐金額雙雙超億美元。金泳三和金大中也是清廉節(jié)儉的總統，但是他們的政府同樣受到腐敗的嚴重困擾，他們的親信甚至兒子都卷入了腐敗。那么為什么這樣的政府能夠一意推行反腐，直至根本遏制腐敗的勢頭呢？這是反腐理論上一個難解之謎。實際上，在很多學者看來，韓國的反腐之路絕非常態(tài)，而是特例，在世界范圍內是罕見的。印尼就是一個反面例子，1998年印尼雖然走上了民主化和法治化道路，但反腐上至今沒有起色，依然是亞洲最腐敗的國家之一。

研究制度經濟學的學者觀察到一個詭異的腐敗現象—腐敗具有“粘性”，也就是說，腐敗一旦發(fā)展到特定程度，便會形成均衡，難以再打破。在這種境況中，即使每個人都認為應該停止腐敗，也都從道德上譴責腐敗，但就是沒有人愿意首先停止腐敗行為。諾貝爾經濟學獎獲得者米達爾曾研究過亞洲國家“街頭官僚”腐敗的現象，他分析說，之所以沒人愿意首先停止腐敗，是因為他們認為“既然大家都腐敗，那我為什么不能腐敗”？當每個人都認為自己清廉與否無法改變腐敗大局之時，每個人便都成為了腐敗的共謀者。這是中下層官僚的邏輯，對于高層官員乃至領導人來說，為什么也少有徹底推行反腐政策的人？經濟學家的解釋是，領導人通常是腐敗制度的最大獲益者，而反腐卻存在潛在的政治風險。

假如不能解決反腐敗的動機問題，那么即使像印尼一樣初步建立了民主和法治制度的國家，也難逃腐敗的泥沼。這就產生了一個極為吊詭的現象，被認為是反腐法寶的民主和法治，在特定情況下，反而有可能助長腐敗。例如有研究轉型國家反腐敗的學者提出，一些國家的貪腐官員利用法治的程序正義原則，逃脫法律的追責。也有學者觀察到，一些新近民主化的國家，腐敗程度甚至超過威權國家，主要原因在于，民主機制僅僅被當作政黨奪取政權的游戲規(guī)則，而不是制衡權力的機制。這種吊詭現象的根源在于，制度具有路徑依賴的特性。同樣一套制度，在腐敗的環(huán)境中，可能會自我調適成為腐敗的土壤，而在廉潔的環(huán)境中，則自我調適成為反腐敗的保障。

這種邏輯使那些將反腐希望寄托在制度建設上的人們遭受了挫折，因為腐敗的困境之中，要么無法達成建立有效反腐制度的共識，要么即使建立了相關制度，也會流于表面，或是走向異化。全斗煥和盧泰愚時代的韓國就是一個例子，財產公開制度和金融實名制度雖然已經萌生，但卻絲毫沒有效果。因此許多學者開始追問，是什么力量使一個腐敗的政府成為反腐敗的主導者，并且能夠成功走出腐敗困境？

哥德堡大學政治學者羅斯坦提出了一個反腐敗的“大爆炸理論”，他認為出于腐敗的“粘性”，漸進式的制度變革沒辦法將一個國家拉出腐敗的泥潭。韓國半個世紀的反腐歷程，在前30年便陷入越反越腐的怪圈。羅斯坦提出，只有經過一次密集的制度大變革，改變人們對腐敗的根本預期，才可能使全民腐敗走向全民廉潔。這個轉折被他稱為“謝林式的觸發(fā)點”。“謝林點”是經濟學家謝林提出的一個博弈論概念。簡單而言，不同的人不約而同做出的共同選擇，就是一個“謝林點”。前述腐敗的“粘性”理論，也是“謝林點”博弈的結果，一個人推定其他人也腐敗之時，便會心安理得選擇一起腐敗。羅斯坦的反腐敗“大爆炸理論”提出，只有當反腐敗的激烈程度足以將腐敗的“謝林點”扭轉為廉潔的“謝林點”之時，反腐敗才不至于半途而廢。

羅斯坦認為，歷史上瑞典和現代的新加坡、香港，正是經由這樣的“制度大爆炸”才擺脫了腐敗的粘性，實現了廉潔政府。實際上，我們可以看到，韓國在結束軍政府之后也進入了制度大爆炸的階段，新近通過的“史上最嚴”反腐法案也是這個大爆炸的余震。但是對于為什么會發(fā)生制度大爆炸，羅斯坦并沒有很好的答案，他只是猜測說，只有當一個國家面臨巨大的外部威脅，或是遭遇重大經濟或技術沖擊之時，才可能發(fā)生根本性的制度變革。韓國、新加坡開啟法治反腐之初，都或多或少面臨著內外危機，但這三者的另一個更為鮮明的共同特點是，都有一個強力推動反腐的領導者，他們的政治意志直接觸發(fā)了反腐大爆炸。不過，只看到這一點并不能將他們和樸正熙區(qū)分開來，這兩位領導人顯然也是強力反腐的推動者，卻沒有建立長效的反腐制度。

深層的邏輯在于，這些國家和地區(qū)的反腐制度在變革的初期便具有獨立于領導人政治意志的屬性，一旦開啟，便像核裂變一樣，會觸發(fā)更多制度的變革，形成制度大爆炸。還是以韓國為例，金泳三的財產公開制度一經施行，官員的巨額財產超出民眾的想象，便引發(fā)了震蕩，一個理所當然的后續(xù)制度便是對官員財產來源進行調查，成立了“不義之財特別調查小組”，查實了眾多官員的貪腐事實。直到反腐浪潮波及眾多親信乃至兒子，金泳三即使有后悔之意，也已經無法停止制度陣地進一步擴大了。因此雖然反腐變革是依靠領導人的政治意志開啟的，但是制度的進展卻具有自身的生命力，在一定程度上獨立于領導人意志。

李光耀在新加坡所建立的反腐制度，也具有類似的性質。新加坡的反腐破局制度是獨立的反貪污調查局的設立，局長由總理直接任命，只對總理負責，但日常辦案具有高度的獨立性，即使是總理也不能干預。李光耀在自傳中透露了一件令他相當難受的案件。國家發(fā)展部部長鄭章遠是他的老朋友，也是新加坡建國的親密戰(zhàn)友，后陷入貪腐丑聞，接受反貪污調查局調查。鄭章遠想見李光耀，但李光耀為了保持中立，答復說必須等調查結束后才能見。鄭章遠面對壓力，服毒自殺。李光耀卸任總理后，也曾遭受受賄指控，對他開展調查的也正是他一手創(chuàng)辦的反貪污調查局。

萌發(fā)卻又獨立于政治意志，只有這種反腐敗制度才能獲得獨立的生命力，成為一股不可遏制的力量，引爆反腐敗的“制度大爆炸”，生成遏制腐敗的法治體制。因此，是否建立了這樣的制度，既是判斷領導人反腐誠意和決心的標準，也是預測反腐敗成敗的重要依據。