國際合作，中國反腐新維度

雷墨

聲勢浩大的“獵狐”行動、“天網”行動，把中國反腐的戰(zhàn)場延伸到了海外，也引出了反腐國際合作的話題。在反腐國際合作歷史上，中國總體上應該算是后來者。但進入21世紀后，中國在這方面的力度逐漸加大，尤其是2013年以來更是出現了從“參與”到“主導”的角色轉變。與貿易、金融領域的國際協(xié)調與合作相比，反腐國際合作的歷史相對較短，合作的廣度、深度以及效果也遠不及前者。但目前反腐已成為國際共識，在認知也上升到了衡量國家治理水平的層面。對于綜合實力逐漸強大的中國來說，通過國際協(xié)調和合作深化國內反腐，不僅具有國家治理上的意義，也是彰顯和提升中國外交實力的一個機會。

5月初，中國國家主席習近平訪問俄羅斯，在中俄發(fā)表的《中俄聯(lián)合聲明》中，寫入了加強反腐合作的內容。據介紹，這是十八大以來中國首次將加強反腐合作寫入與外國簽署的聯(lián)合聲明中。中央紀委國際合作局相關負責人表示，這標志著“中俄反腐敗合作成為兩國全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關系的重要內容”。在去年一系列主場和客場外交活動中，中國領導人在與加拿大、美國、澳大利亞等國領導人的會晤中，都強調了反腐合作的問題。鑒于中國反腐工作的長期性，可以預料的是，在今后中外最高領導層面的互動中，反腐合作在某些場合很可能都是會談議題。也就是說，反腐國際合作將成為中國外交的一個重要內容。

美國是反腐國際合作的首倡者和推動者，也是中國海外反腐行動的重點合作對象。盡管中美在最高級別的正式聯(lián)合聲明中還沒明確提及反腐合作，但雙方在這個領域的務實合作進展明顯。截至去年7月中美舉行的六輪戰(zhàn)略與經濟對話中，反腐合作在2010年第二輪對話中首次出現，但在表述上較為簡單、抽象。在2013年第五輪對話的“成果清單”中，反腐合作歸于“執(zhí)法合作”項目下，但內容更豐富也更具體。在2014年第六輪對話中，“反腐敗”獨立于“執(zhí)法合作”，單獨成為“成果清單”項目之一。細微的變化體現的是中美反腐合作的深入。成立于1998年的中美執(zhí)法合作聯(lián)合聯(lián)絡小組，目前已成為雙方反腐合作的重要平臺。

最能體現中國在反腐國際合作上角色轉變的是去年11月在北京舉行的APEC 會議。作為會議東道國，中國積極協(xié)調并成功把反腐納入APEC議題，牽頭成立了反腐敗合作執(zhí)法網絡（ACT-NET）。這也是首個由中國牽頭的反腐國際合作網絡，初始階段的秘書處設在北京并于去年年底開始運作。APEC框架下首次提及反腐合作是在2005年的智利峰會上，但此后基本停留在“宣言”層面。建立ACT-NET的提議是在2013年的APEC巴厘島峰會上提出的，但把“提議”變成“行動”得益于中國的強勢推動。今年1月底，正是在ACT-NET框架下的會議中，中美達成共識，決定在今年8月舉行會議磋商有關遣返在美中國嫌犯的問題。

反腐國際合作的歷史，最早可以追溯到1970年代美國的“水門事件”。這起事件暴露出美國海外公司大量行賄丑聞，導致美國政府在1977年出臺《反海外腐敗法》，打擊美國公司的海外腐敗行為。美國本希望以此為契機，推動其他西方國家做政策上的跟進。但美國把反腐引入國際議程的努力并未成功。直到1990年代中期之前，某些發(fā)達國家的海外企業(yè)還把賄賂外國公職人員作為獲得國際商業(yè)合同的正常手段，甚至有的國家還有相關的減稅措施。1990年代中后期至21世紀初，是反腐國際合作蓬勃發(fā)展的時期。1999年，經合組織（OECD）《反賄賂公約》正式生效，成為國際上首個具有法律約束力的多邊反腐文件。2005年生效的《聯(lián)合國反腐公約》，是首個全球性反腐法律文件。

從區(qū)域層面看，在《聯(lián)合國反腐公約》出臺前，美洲、歐洲、非洲都先后通過了區(qū)域性的反腐敗公約。不過截至目前，亞洲甚至東亞地區(qū)，都還沒有類似的公約。1990年代中后期以來，反腐國際合作最積極的角色是各種國際組織與非政府機構。世界銀行、國際貨幣基金組織等國際性機構，都出臺了相關反腐文件和措施。目前最受矚目的是G20框架下的反腐國際合作。2010年加拿大G20峰會期間成立反腐工作組，去年的澳大利亞G20峰會上，制定了《2015～2016年G20成員反腐行動計劃》。2015年G20峰會主辦國土耳其，已經表示將把反腐作為“集體責任”。2016年的G20峰會將在中國舉辦，毫無疑問，反腐國際合作的“G20動力”將得到延續(xù)。

不過，目前反腐國際合作的進展和成效總體上并不盡如人意。除了OECD框架下的“反賄賂工作組”，國際上還不存在類似被賦予了監(jiān)督成員國反腐行為的權力的組織。從機制化角度看，反腐國際合作領域，也沒有如世貿組織、世界銀行那樣的實體性機構。世界銀行、透明國際等組織的諸多報告顯示，沒有證據表明反腐國際合作起到了遏制腐敗的作用。在德國康斯坦茨大學反腐問題學者塞巴斯蒂安·沃爾夫看來，現階段的反腐國際合作進入了“合法性危機”時期。他認為，在國家層面，國際反腐“硬法”和“軟法”的落實還行，但往往在執(zhí)行上不太有力。透明國際去年底公布的報告顯示，OECD《反賄賂公約》41個成員國中，只有4個國家對賄賂行為進行了調查和公訴。

4月22日，國際刑警組織中國國家中心局，發(fā)布針對100名中國外逃嫌犯的“紅色通緝令”。這被認為是中國通過國際合作反腐的重大行動。《外交官》雜志副主編香農·蒂耶茲，曾在一篇關于中國海外反腐的文章中寫道：“中國在與外國執(zhí)法機構的合作中遇到不少麻煩，尤其是在引渡問題上，中國希望借ACT-NET來掃清障礙。但更為關鍵的是，中國抓捕外逃嫌犯的高姿態(tài)，可能有助于外國政府在這個問題上尋求更多的合作途徑。” 蒂耶茲的判斷或許有一定的道理，中美在追逃追贓方面的合作即是明證。美國務院發(fā)言人普薩基曾表示，在沒有簽署引渡條約的情況下，美方可通過移民程序遣返中國逃犯。

中國海外反腐的高姿態(tài)，既得益于也有利于助推反腐國際合作的“大勢”。有學者認為，1990年代中后期以來，反腐國際合作盡管成效不彰，但卻催生了“反腐文化”，且普遍把反腐與“良治”聯(lián)系起來。美國布朗大學的蒂亞戈·迪亞茲認為，這個問題正當性的增加，促使反腐標準擴散至全球層面，被幾乎每個國家所接受。某種程度上說，打擊腐敗已在國際政治層面被賦予了道德優(yōu)勢。美國司法部發(fā)言人彼得·卡爾，在談及中美反腐合作問題時曾表示：“我們致力于一個原則，即美國不應成為貪官及其贓款的藏身之所。”這既是一種外交表態(tài)，也可以被視為美國對其政治道德的自我維護。

毫無疑問，在海外反腐方面中國還面臨著引渡條約、法制差異等一系列具體障礙和挑戰(zhàn)。但中國目前開展的強勢反腐行動，其大背景是中國積極進取的強勢外交。從歷史和現狀來看，反腐國際合作進程目前正處于需要有所突破的時間節(jié)點上。香農·蒂耶茲在上述文章中指出，中國的國際地位使其有能力在多邊峰會上推進其感興趣的議題，尤其是中國作為東道國的時候。APEC峰會上對反腐問題的罕見關注，包括公布致力于聯(lián)合反腐的宣言，凸顯了中國作為議程設置者的新角色。從這個意義上說，如何推進反腐國際合作，也是對中國國際議題設置能力的一個考驗。