南方朔
橘和枳是外貌相似但卻不同的植物,橘可食,枳則酸澀不可食,但卻可入藥。古人將這兩種植物混為一談,但卻誤打誤撞出“橘逾淮成枳”這個放諸四海皆準的道理。它指出,世界各地都有不同的風土條件,物種和制度是不能隨便移植套用的。
各國有各國的制度條件,不能隨便套用,套用不當,就會長出四不像的怪胎。最近這幾個月,在臺灣鬧成一片的BOT案,就是最好的例證。
人們都知道,英美的右翼,對政府的職能,懷有一種病態的敵視態度。它認為政府權力愈大,就愈可能為惡。這種心態在1960年代興起,這就是所謂的新保守主義。這種主張到了1970年代末和1980年代初,它開始成為主流,也成了政治正確的意見。這派思想認為政府辦事就是會浪費無效率。因此政府的公共工程,如果民間公司和法人機構也能去做,政府就應鼓勵民間參與。于是遂有了BOT這種公共工程的模式。
它的確實意義是,政府的公共和公用工程,可以開放給民間來辦,民間公司和政府訂立契約,民間公司負責籌資,承擔“建造”(Build),以及一段期間的“營運”(Operate),然后再將它“移轉”(Transfer)給政府。這3個階段的縮寫就是BOT。根據保守主義者的說法,BOT這種模式,可以減少政府舉辦公共工程的財務壓力,當BOT成為一種新模式,政府不必出錢,就可得到許多利益,因此它也是一種“三贏”,政府、公司及人民都可得利。
因此,BOT這種模式,乃是民間大企業從政府手中奪取權力的一種方式。但英美BOT的效果還不錯,其實是有條件的。(一)外國政府推動BOT,政府辦事透明公開,不容易官商勾結,串通舞弊。(二)外國大公司比較重視企業倫理,不至于偷工減料,自砸招牌。(三)BOT乃是嚴肅的契約行為,必須當事的政府及公司都熟悉依法訂契約和依法辦事的規則,當權利義務清清楚楚,BOT就不容易出事。(四)外國政治有基本的公信和互信,不會死纏爛打,BOT很少糾纏不休的案例。
英美的BOT模式,在1980及90年代被引進臺灣,在產官學界的吹捧下,儼然成了一種時尚,一種政治正確,所以無論什么事都BOT,臺灣建高鐵是BOT,臺北市建巨蛋棒球場也是BOT,許多縣市在風景區建旅社也是BOT,但臺灣的BOT經驗是一本糊涂賬。幾乎每個案子都留下一筆濫賬,官商責任糾纏不清,更嚴重的是BOT的公司并不是很專業,工程品質似乎出了問題,而有公共危險之虞。
最近臺灣的政治亂成一團,臺北市的BOT就是個亂源,現任的臺北市政府在追查之下,發覺前任市長馬英九和郝龍斌,在推行BOT時,許多事都不透明,在黑箱運作下,出了許多問題,最嚴重的是,政府似乎故意放水,圖利商人。臺北市官方已表示,考慮把馬英九和郝龍斌移送法辦,而國民黨則全力反撲。兩邊罵來罵去,已成了臺灣最大的政治惡斗。
BOT可以說是新興態的特許商業模式,政府提供土地和商業機會,民間公司則負責建設和資金技術,這是一種新的契約行為。這種事情最需要官商雙方都負責守法,存公信和互信,有了互信,官商的契約行為才有依靠,當有了公信,整個事情才不會愈鬧愈大,最后變成永遠扯不清的政治斗爭。但非常遺憾的,臺灣的政治本來就缺乏互信和公信,這遂使得BOT無法形成客觀性,當事情打從頭就沒有客觀的標準,愈到后來,它就無法避免愈鬧愈大。任何留意臺灣變化的人,一定發現臺灣愈來愈亂,在外國實行得還不錯的BOT,但到了臺灣,卻變成了亂源。
因此每個社會最重要的是自己的風土,風土好了,在引進別國的制度時,就不會離譜。當自己的風土壞了,引進外國的制度,就只會添亂,臺灣的BOT,就是證明。