十八大以來“外交為民”理念與實踐的新發展

夏莉萍

“立黨為公，執政為民”是新世紀中國黨和政府開展各項工作的指導思想。在外交方面，領事保護工作由于其為普通民眾服務的性質，成為落實“執政為民”、“外交為民”指導思想的具體體現。黨的十八大報告第一部分談及中國外交所取得的成績時，將“堅定維護國家利益和我國公民、法人在海外合法權益”放在第一位。而自十八大以來，“外交為民”的理念與實踐已經有了新發展。

“外交為民”理念

高度的提升

“外交為民”攜手“中國夢”，中國外交要為海外公民實現“中國夢”保駕護航。2012年11月，習近平總書記在國家博物館參觀“復興之路”展覽時，第一次闡釋了“中國夢”的概念。2013年10月，在周邊外交座談會上，習近平提出，做好外交工作，胸中要裝著國內國際兩個大局，國內大局就是“兩個一百年”奮斗目標，實現中華民族偉大復興的中國夢;國際大局就是為我國改革發展穩定爭取良好外部條件，維護國家主權、安全、發展利益，維護世界和平穩定、促進共同發展。隨著“外交為民”理念的深入發展，黨和政府已確立“從維護國家和人民利益、幫人民圓夢以及辦好大國外交的角度來看待領事保護與服務工作”，“外交為民”與中國夢的緊密聯系反映了國家利益與公民個人利益的結合進入新階段，“外交為民”的理念提升到一個新高度。

“外交為民”理念

內涵的擴展

自21世紀初“外交為民”的概念產生以來，其內涵一般僅限于領事保護。但在2013年之后，伴隨著“提高中國護照含金量”和“海外民生工程建設”的提出，十八大以來，“外交為民”理念的內涵不斷擴展。 2014年5月，李克強總理在安哥拉首都羅安達召開海外民生工程座談會時表示，隨著中國對外開放不斷擴大，中國企業和公民走出去與日俱增，合法權益乃至人身安全問題越來越突出。民生是頭等大事，切實維護我國企業和公民在海外的合法權益，既是擴大開放的必然要求，也是黨和政府應盡的責任。黨中央、國務院高度重視海外民生工程能力建設。要加大對領事保護工作的投入，加強海外領事保護力量，盡快建成全球領事保護應急呼叫中心，使同胞們不管走到哪里，領事保護服務就跟到哪里。切實維護好中國公民的海外合法權益，為中國游客提供更安全的旅途，為中國留學生爭取更好的教育，為中國商人營造更友善的興業環境，為中國僑胞帶去更溫暖的問候，為中國商品尋找更廣闊的市場，為中國在海外的勞動者創造更好的條件等方面，成為“外交為民”的具體要求。

“外交為民”理念的新實踐

一、首腦外交推動“外交為民”的實施

首先，“外交為民”成為首腦外交的重要議題。領事保護（即海外公民保護）曾經被普遍認為是國際事務中的低級政治問題，但是現在卻越來越成為高級政治會晤的重要內容。中國國家主席和政府總理在外交活動中多次提出希望對方國家為其境內的中國公民和企業開展合作提供便利，保護他們的安全和合法權益。2013年3月，習主席在坦桑尼亞訪問時，用“真”、“實”、“親”、“誠”四個字概括了新形勢下的中非關系。他指出：“解決合作中的問題，我們講一個‘誠’字。我們也真誠希望，非洲國家為中國企業和公民在非洲開展合作提供相應的便利條件。”2014年9月，習主席在馬爾代夫與馬總統會談時表示，鼓勵更多中國公民來馬旅游。希望馬方采取有效措施，切實保障中國游客安全和合法權益。 2014年8月，李克強總理在會見來華出席第二屆夏季青年奧林匹克運動會閉幕式的馬達加斯加總理庫盧時表示，馬達加斯加是中國僑民最多的非洲國家之一，中國僑民同當地民眾和睦相處、患難與共，希望馬方為他們提供工作、生活便利。

其次，首腦外交的成果包含了“外交為民”的具體措施。2014年10月，李克強總理訪問德國時，中德雙方發表《中德合作行動綱要：共塑創新》。雙方確認，以將短期簽證審發時間縮短為48小時為目標，通過簡化簽證申請程序，加快簽證審發時間，實施便利申請人的簽證審發程序;為商務人員申請簽證提供便利，增加多年有效和多次入境簽證的發放，延長簽證的停留期;盡可能將長期性工作簽證的審發時間縮短至2個月內。德方考慮按現行模式在中國其他城市增設簽證申請中心，以此擴大面向中國公民的簽證服務。美國總統奧巴馬2014年11月10日出席亞太經合組織工商領導人峰會，并發表演講。他表示，此次訪問期間，美中兩國同意做出新的簽證安排，讓學生、游客都受益。學生簽證有效期最長將延長至五年，商業旅游簽證將延長到十年。涉及普通公民出國的簽證安排出現在政府領導人出訪的成果協定中或在峰會上予以宣布，這是不多見的。這表明，“外交為民”不僅僅是領導人的一種話語，更是切實的行動。

第三，首腦外交促進雙邊關系的良好發展，為緊急時刻領事保護提供了便利渠道。在利比亞局勢動蕩的背景下，2014年8月2日，在利工作的79名中國公民搭乘希臘海軍“撒拉米斯”號軍艦抵達希臘首都雅典。在此之前，習近平主席一月之內兩次訪問希臘，李克強總理也對希臘進行了正式訪問，這十分罕見。希臘外交部8月4日發表聲明，稱希臘這次用軍艦幫助中國撤僑的行動，再次顯示出兩國關系十分牢固，表明在習近平主席和李克強總理分別對希臘進行過境訪問和正式訪問后雙方的全面戰略伙伴關系正繼續向前發展。應急領事保護的成功實施離不開有關國家的支持，而首腦外交對雙邊關系的促進無疑為此打下了堅實基礎。

二、提高和改善國外簽證申請和護照服務工作

順應民眾的呼聲，中國政府致力于推進中國公民海外旅行便利化，如與有關國家簽署包含普通護照在內的免簽協議;推動一些國家商談簡化簽證手續;擴大中國公民APEC商務旅行卡持卡量;在申辦留學簽證的旺季，領事司預先與有關國家駐華使領館溝通，請其在職權范圍內盡可能加快中國公民申辦簽證的審批速度;將中國公民申辦簽證、居留方面的問題列入每年舉辦的中外雙邊領事磋商的重要議題等。根據外交部網站2014年10月更新的《中國與外國互免簽證協議一覽表》，中國共與90個國家簽署了互免簽證協議。[1]從協議簽署的時間來看，與17個國家的協議都是在十八大以后簽署的，占總數的近五分之一。截至2014年11月，中國與39個國家簽訂了53個簡化簽證手續協定。

在改善護照服務工作方面，中國政府推出了一系列便民措施，包括降低駐外使領館護照等旅行證件收費標準，按國內收費標準調整中國駐外使領館護照等國際旅行證件收費標準;壓縮申辦護照材料，規范護照簽發時間，改進護照注銷方式，減免部分處境困難人員辦證費用;以及結合電子護照在海外的實施，試點在部分辦證量較大的駐外使領館部署中國公民申辦護照在線預約服務，以幫助申請人有效避開辦證高峰，減少申請人在使領館排隊等候時間，降低申請人辦證時間成本。

三、進一步完善領事保護機制

一是編織海外公民安全保護網。近年來，“境外中國公民和機構安全保護工作部際聯席會議機制”的作用得到充分發揮，中央、地方、駐外使領館、企業和公民“五位一體”境外安保工作的聯動網絡不斷完善，初步編織了一張“安全網”，妥善處理了從利比亞大規模撤離中國公民到2014年3月以來連續發生的馬航客機事件、越南中資企業遭打砸搶燒等一系列重大突發事件。但目前這張“安全網”承受的壓力越來越大，面臨的困難和挑戰越來越多。為進一步織牢織密這張“安全網”，需在明確指導思想，加強頂層設計的情況下，完善現有工作機制，增強統籌協調能力，調整結構，加大人力物力的投入，同時還要建章立制，加強法規建設。

二是啟動“全球領事保護與服務應急呼叫中心”。2014年9月2日，外交部全球領事保護與服務應急呼叫中心啟動儀式在北京舉行。開通后的呼叫中心將為中國公民提供24小時領事保護和服務熱線應答，身在世界任何角落的中國公民遭遇困境都可以第一時間通過撥打“12308”向祖國尋求領事保護和協助。呼叫中心12308熱線重點在于“領事保護”，核心在于“應急”，同時兼顧常見領保和領事證件咨詢服務。呼叫中心熱線增加了中國公民尋求領事保護與協助的選擇，并不替代各駐外使領館此前公布的領保電話和證件咨詢電話。

三是建立新的公民登記系統。2011年利比亞撤僑前，只有6000 名中國公民在外交部官方登記，這一數字不到實際數字的20%。為了改變此種局面，外交部和商務部在經過組織研發后，分別于2013年推出了“出國及海外中國公民自愿登記”系統和“對外投資合作在外人員信息管理”系統，以滿足海外領事保護的需要。2014年利比亞撤僑時，據中國駐利使館介紹，沖突爆發前，利比亞境內共有1200多名中國人。自7月13日利比亞沖突升級以來，共有878名中國人撤出利比亞。盡管此次撤離的中國公民人數與2011年相比少了很多，使館在摸清人數方面比較容易，但還是能看出，通過新的登記系統，中國使館對駐在國同胞人數的了解確實比以前更為清楚。

四是預防機制建設措施更為細致。通過對2011年和2013年兩次利比亞撤僑行動進行的對比研究可以發現，領事保護預警信息發布情況有很大改進。首先，從信息發布的數量來看，與2011年相比有大幅增加。2011年2月19日和22日，外交部和商務部兩個政府部門網站首次發布了關于利危險局勢的預警信息，但在此之前，當地局勢已經顯示出了一些進一步惡化的征兆，而中國駐利使館網站的內容沒有顯示出任何相關的安全預警信息。2014年情況發生了很大的變化，從7月13日利比亞兩派民兵武裝在首都的黎波里爆發沖突至7月29日凌晨，中國駐利使館經商參處轉發使館安全提示，提請在利經商和企業人員及受雇于外資企業的勞務人員盡快自行組織撤離為止，駐利使館經商參處網站共發布了66條相關信息。從信息的內容來看，充分體現了中國駐利使館對局勢發展的高度關注。使館通過網站不斷發布其他國家使館撤出、這些使館敦促其本國公民盡早撤離、其他外國企業撤離等信息，幫助中國公民及時了解外界情況，盡早做出明智決定，以避免出現危急時刻有大量公民需要立即撤離的被動局面。

五是應急工作目標考慮更為長遠。在一些大型突發事件面前，中國領事保護工作強調速度效率，很少考慮其背后的經濟成本和此次反應模式的未來影響。例如，2011年的利比亞大撤離取得了舉世矚目的成就，但耗資巨大，很難再次復制。而對比2014年的利比亞再次撤離，我們會發現，在此過程中，外交部和中國使館強調企業和公民采取安全措施，盡早撤離，政府提供協助;在撤離方式的選擇上也更為理性化，并未出動政府包機，而是鼓勵公民自行前往機場購買機票，最后組織撤離時選擇了陸路方式。盡管遇到了一些突發狀況，但是中國駐外使館還是克服困難，做好了相關協調工作，從利撤出的中國公民最終得以順利進入突尼斯，并乘坐商業航班返回國內。回顧近些年來中國屢次撤僑的情況，自2006年至2014年5月，中國政府所進行的較大規模的海外撤離行動有14次，其中11次使用了包機。隨著越來越多的中國企業和公民走出去，他們在世界范圍內的分布越來越廣，遭遇風險的可能性有增無減，海外撤僑對于中國政府來說將來可能會成為經常性態勢。2014年利比亞撤離中，對于企業和個人責任的強調和對撤離方式的選擇體現出中國領事保護應急機制建設更為長遠的考慮。

總之，黨的十八大以來，“外交為民”理念和實踐發展進入到一個新階段。隨著“中國夢”的提出，“外交為民”理念被提升到新的高度，提出中國外交要為海外公民實現“中國夢”保駕護航;“外交為民”的內涵也得到極大的擴展，從領事保護延伸到為公民出國提供便利以及最大程度地為海外公民的安全幸福生活創造條件。“外交為民”的實踐也更為豐富，各項措施落到實處：通過首腦外交直接推進“外交為民”的實施;同時改進海外護照服務，促使其他國家簡化對中國公民出國簽證申請的要求和審批程序，推進領事保護機制建設進一步完善。

（作者系外交學院教授，博士生導師）

（責任編輯：蘇童）

[1]? 《中國與外國互免簽證協議一覽表》，2014年10月17日，http：//cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/fwxx/P020141015377741640682.pdf（上網時間：2014年11月10日）