杭州出租車改革的“破冰”之旅

張樂 黃筱 劉科

減少“份子錢”、明確所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)……傳統(tǒng)出租車行業(yè)公認難啃的“硬骨頭”在杭州迎來“破冰”。一石激起千層浪，引發(fā)各方關(guān)注。傳統(tǒng)出租車行業(yè)沉疴未愈，互聯(lián)網(wǎng)打車洶涌來襲。杭州出租車改革能否突破體制積弊，真正推動行業(yè)的健康發(fā)展，并最終實現(xiàn)各方受益。

廣受詬病的出租車行業(yè)壟斷，在杭州出現(xiàn)破冰。2015年9月14日，杭州市出臺的《深化出租汽車行業(yè)改革的實施意見（征求意見稿）》（下稱《征求意見稿》）中，出現(xiàn)了“實行經(jīng)營權(quán)無償使用”、“清理規(guī)范經(jīng)營關(guān)系”、“鼓勵互聯(lián)網(wǎng)與出租車業(yè)融合發(fā)展”等讓人眼睛一亮的表述。

“這是一次傳統(tǒng)行業(yè)被新生事物倒逼的改革，是一次迫在眉睫、必須要進行的改革，改革的主要方向是市場化?！?015年9月18日，杭州市運管局出租車管理處處長肖敏表示，“改革要打破既得利益格局，涉及重大利益調(diào)整，我們選擇先向政府自身開刀。”

就在《征求意見稿》發(fā)布不久，9月底，在杭州市十二屆人大常委會第三十一次會議上，杭州市人大常委會公布了關(guān)于暫停實施《杭州市客運出租汽車管理條例》有關(guān)規(guī)定的決定（草案），分別涉及客運出租汽車總量控制和經(jīng)營權(quán)取得管理，暫停施行期限及上述條款涉及的行政管理事項，按杭州市人民政府有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！稕Q定》（草案）將經(jīng)浙江省人大常委會批準后公布實施。

杭州市人大常委會以“凍結(jié)”法律條款的形式為杭州出租車改革助力，以期使這項改革于法有據(jù)。

2015年12月2日，杭州市正式公布出租車改革方案。

遲來的變革

與中國大多數(shù)城市一樣，杭州市出租車此前也采用特許經(jīng)營模式。

據(jù)杭州市出租車協(xié)會秘書長許增期介紹，在20世紀90年代中期前，取得出租車經(jīng)營權(quán)是無償?shù)?，而?995年開始，經(jīng)營權(quán)發(fā)放從無償變?yōu)榱擞袃?，采取競投方式獲得。從2000年開始，獲得杭州出租車經(jīng)營權(quán)的只能是出租車公司，不對個人發(fā)放，經(jīng)營權(quán)“牌照”在市場上一度被賣到七八十萬元一張的高價。

目前，杭州主城區(qū)有出租汽車9910輛，分屬76家公司和944家個體經(jīng)營業(yè)戶，企業(yè)“多小散弱”，承包、買斷、掛靠等經(jīng)營關(guān)系復(fù)雜，車輛規(guī)模在200輛以上的企業(yè)只有15家。

據(jù)肖敏介紹，目前，杭州出租車市場運營模式有六種之多。最主流的是單車承包經(jīng)營，司機向公司繳納承包金。另一種是公司自營模式，公司除了收取承包金之外，額外承擔(dān)車輛的修理費用。還有出租車掛靠公司和出租車自營等模式。諸多混亂的運營模式，以及價格和數(shù)量上的管控，再加上專車等各種移動互聯(lián)網(wǎng)叫車終端的沖擊，杭州出租車行業(yè)舉步維艱。

“杭州出租車改革一直在進行，為什么步子邁不開？就是產(chǎn)權(quán)太復(fù)雜，很難理，一旦要改革，牽涉利益關(guān)系，利益方要跟你鬧?！痹S增期接受媒體采訪時表示。

厘清“掛靠、買斷、半買斷”等復(fù)雜不清的經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)關(guān)系，正是杭州此次出租車改革的一大亮點。《征求意見稿》明確，杭州的出租車改革將運營確權(quán)，要求按照實際出資原則，在2015年底前把4000多輛“問題車輛”的經(jīng)營權(quán)和車輛產(chǎn)權(quán)變更登記為實際出資人。

改革后，出租車經(jīng)營權(quán)的改變將讓主體從原來的76家企業(yè)和944家個體經(jīng)營業(yè)戶群體放寬到2萬多個人，向駕駛員開放。

出租車的經(jīng)營權(quán)將實行有期限管理，每期6年。期滿后，以服務(wù)質(zhì)量信譽考核結(jié)果作為主要依據(jù)，優(yōu)先配置給服務(wù)質(zhì)量優(yōu)良的經(jīng)營者?？己瞬缓细竦?，按有關(guān)規(guī)定或協(xié)議約定收回經(jīng)營權(quán)。

“數(shù)量管制曾經(jīng)使出租車牌照成為稀缺資源，食利階層利益固化難以撬動，影響了行業(yè)的健康發(fā)展。”杭州市道路運輸管理局副局長張曉東說，經(jīng)營關(guān)系清理規(guī)范后，有利于明晰出租汽車的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，從根本上解決歷史遺留問題。

“不僅如此，它還為減少出租車經(jīng)營利益階層，進一步提高一線駕駛員收入，激發(fā)出租汽車單車活力，提升行業(yè)服務(wù)質(zhì)量，夯實市場化改革奠定了基礎(chǔ)?！睆垥詵|說。

取消實施多年的經(jīng)營權(quán)有償使用金，是杭州出租車改革的另一大亮點?！墩髑笠庖姼濉访鞔_，自2015年1月1日起，杭州取消實施多年的出租車經(jīng)營權(quán)有償使用金。為此，杭州將退還2600余輛出租車近1億元的有償使用金。

這一惠及出租車公司和司機的政策，之前被誤讀為是取消司機的“份子錢”。對一輛運營出租車而言，“份子錢”的組成包括經(jīng)營權(quán)有償使用費、車輛折舊、保險、公司管理費、維修費、公司利潤等數(shù)項，而杭州目前取消的是經(jīng)營權(quán)有償使用費，約占“份子錢”的10%。

司機黃永強算了一筆賬：改革前，他每月要向出租車公司繳納包括經(jīng)營權(quán)有償使用費、車輛折舊、保險、購車款利息以及企業(yè)管理費等在內(nèi)的“份子錢”近8000元?！案母锓桨该鞔_后，每月可以少交400多元。”黃永強說，“降低成本對出租車司機群體而言是最直接、最有效的動力?！?/p>

改革也引發(fā)了電召平臺司機們的關(guān)注。來自河南的董軍3個月前從一名出租車司機轉(zhuǎn)為專車司機。“剛開始收入確實比開出租車高，補貼最多時可以賺到一萬五千元一個月，但跑的時候還是會擔(dān)心被執(zhí)法人員查，心里會忐忑?！笨吹胶贾莸母母锓桨?，他承認如果“份子錢”降低幅度大，還是愿意回去繼續(xù)開出租車?！爱吘故欠煞ㄒ?guī)許可的，保險也比較齊全，萬一出了安全事故會更有保障?！?/p>

“很好，這是政府的一大進步?！薄翱斓拇蜍嚒币苿覣PP應(yīng)用創(chuàng)始人陳偉星在得知改革消息后脫口而出。雖然他認為“改革來得晚了一些”，但“靠賣牌照收錢，老板靠轉(zhuǎn)包賺‘份子錢’的時代應(yīng)該過去了！”

“出租車改革的方向，是按市場需要來增加營運車輛，按市場調(diào)節(jié)來形成運價，出租車今后的競爭，是服務(wù)質(zhì)量和價格的競爭。政府的工作就是搞好服務(wù)和管理?！毙っ粽f。

“專車”的鯰魚效應(yīng)

專車的強勢發(fā)展無疑是攪動出租車行業(yè)一潭死水的那條“鯰魚”。許增期直言不諱，這次改革就是“市場環(huán)境巨變，競爭對手進入壟斷行業(yè)后倒逼市場改革的結(jié)果”。

事實上，和互聯(lián)網(wǎng)“專車”相比，傳統(tǒng)出租車并非沒有優(yōu)勢，前者存在的責(zé)任主體不清、駕駛員專業(yè)水平不高、乘客安全和信息安全缺乏保障等問題，恰恰是傳統(tǒng)出租車行業(yè)的優(yōu)勢所在。

“目前互聯(lián)網(wǎng)約租車平臺的‘四方協(xié)議’制度和私家車投保額度低于出租車，難以確保乘客的合法權(quán)益，此外專車軟件的準入門檻在實際操作中并沒有他標榜的那么嚴格，為了擴張市場，審核常常是形式主義?！毙っ舯硎尽?/p>

“雙方的關(guān)系不應(yīng)是‘你死我活’。如果能夠取長補短、互為補充，對穩(wěn)定行業(yè)生態(tài)、提升行業(yè)服務(wù)水平、豐富消費者多元化的出行需求具有積極意義。”杭州市交通局副局長陸獻德說。

滴滴快的公司總裁柳青、優(yōu)步中國戰(zhàn)略負責(zé)人柳甄都曾表示，互聯(lián)網(wǎng)專車之所以能快速崛起并成功搶占市場份額，恰恰是因為它抓住了傳統(tǒng)出租車即時互動性不足、供求關(guān)系不對接，服務(wù)層級不夠多元、個性化體驗不夠豐富，服務(wù)水平相對不高的缺點。

陳偉星認為，打車軟件出現(xiàn)的初衷，就是為了滿足傳統(tǒng)出租車司機尋找目標客戶的需求。“傳統(tǒng)出租車行業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)租約車并非單純的競爭關(guān)系，我們早已向傳統(tǒng)出租車司機張開了懷抱?！痹谒磥恚瑸樘岣咧群陀脩粽澈隙韧瞥龅母哳~補貼或只是一時之策，未來伴隨著補貼的取消，互聯(lián)網(wǎng)軟件平臺所起到的橋梁紐帶作用將為出租車司機們帶來更多、更穩(wěn)定的客源。

杭州多位出租車企業(yè)的負責(zé)人也對“互聯(lián)網(wǎng)+出租車”的創(chuàng)新做法表示認同。“我不贊成在短時間內(nèi)采用高額補貼的形式，這樣只會擾亂市場環(huán)境。但我們可以借鑒這些提升自身服務(wù)水平，也可以通過和平臺合作提高運營效率，便利乘客約車?！?杭州一運出租汽車有限公司總經(jīng)理方寶華說。

張曉東表示，增加線上租約車服務(wù)是未來傳統(tǒng)出租車行業(yè)發(fā)展的必然，當(dāng)服務(wù)管理公司的車輛達到四五千輛的規(guī)模后，運營成本和服務(wù)質(zhì)量都能得到更好的保證。在提高車輛運營效率、增加出租車司機收入的同時，也為傳統(tǒng)出租車行業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)專車開展平臺對接或融合提供了足夠的話語權(quán)。

無獨有偶，北京首汽集團和祥龍出租車公司也在16日宣布投入500輛車進入“專車”運營，成為首批具有政府許可身份的專車。

交通部公路科學(xué)研究院公路交通發(fā)展研究中心主任虞明遠認為，傳統(tǒng)出租車需要在新形勢下審視自身存在的不足，加快改革步伐，互聯(lián)網(wǎng)專車也需要建立法規(guī)制度約束，規(guī)范健康發(fā)展?！霸谑袌龌拇蟊尘跋?，開發(fā)更為便利的出租車互聯(lián)網(wǎng)預(yù)約管理平臺是發(fā)展趨勢，兩者會逐步走向融合?！庇菝鬟h說。

毋庸諱言，此次杭州改革并沒有給“專車”等新興電召服務(wù)一個明確的說法，各個平臺仍處在“身份不明”的“灰色地帶”。

“這說明改革仍有空間。也許主管部門是在等待來自更高層的方案設(shè)計，但發(fā)展共享經(jīng)濟，實現(xiàn)需求和供給的有效對接，無疑是未來必須堅定要走的路。”許增期說。

盡管有不少難題，但改革的腳步在持續(xù)推進。2015年9月底，杭州第二家國有出租車企業(yè)，杭州外事旅游汽車集團有限公司也正式成立了。

據(jù)了解，新成立的集團整合了5家市屬國有企業(yè)的出租車，分別是外事公司、中僑公司、三客公司、三才公司與和達公司等企業(yè)的出租車。通過整合，出租車數(shù)量已達到上千輛的規(guī)模。

目前，外事集團正與滴滴談合作，接下來將推出一款名為“外事滴滴”的產(chǎn)品。據(jù)杭州外事集團副總經(jīng)理王吉介紹，“外事滴滴”是一個網(wǎng)絡(luò)約車平臺，它提供高端服務(wù)，車上不僅配備了清潔袋、水、紙巾、藍牙耳機、充電器等，而且對司機的駕齡、健康程度、普通話發(fā)音等方面也有要求。收費是按照現(xiàn)行的出租車價格體系。

除了“網(wǎng)絡(luò)預(yù)約”，還將搭建一個“電話預(yù)約”平臺。“我們此前就有搭建過，但是規(guī)模比較小，只有50輛車，在原來基礎(chǔ)之上再增加一些車輛?！蓖跫榻B說，1000余輛出租車的規(guī)模，其實只占到杭城出租車總量的1/10左右，這樣的規(guī)模適合做一些個性化的服務(wù)。

王吉透露，外事集團還將充分利用杭州市商旅集團的資源，推出一套符合杭州旅游城市特色的個性增值服務(wù)模式，比如，搭乘外事旗下出租車的旅客，可以通過手機掃描車內(nèi)二維碼，憑借二維碼在賓館、飯店等地享受折扣。預(yù)計2015年年底這些服務(wù)就可實現(xiàn)。

“放權(quán)”與“確權(quán)”，核心是讓百姓有“獲得感”

在全面深化改革的大背景下，出租車行業(yè)改革因利益格局復(fù)雜、社會關(guān)注度高而成為各方焦點。能否擺正自身角色定位、分清權(quán)責(zé)利的界限，通過改革求取各方利益“最大公約數(shù)”，成為對政府主管部門的一大考驗。

杭州改革之前，不少城市不約而同地開始試水“份子錢”改革。

2015年1月1日起，武漢市政府不再向經(jīng)營者收取每年6400元的經(jīng)營權(quán)有償出讓金，新政策實施后，每年減免的“份子錢”上億元；同一時間，南京也停收了每年1萬元的市域出租汽車經(jīng)營權(quán)使用費，出租車租金承包費用下調(diào)200元至800元不等；2015年5月初，浙江義烏也推出出租車階段性改革措施，營運權(quán)有償使用費從1萬元降到5000元，2016年起全部取消。

“多地從減‘份子錢’入手，就是政府改變‘有形之手’過分干預(yù)市場，推動出租車市場改革中‘放權(quán)’的表現(xiàn)。”許增期說，“政府職能從一味地限制監(jiān)管轉(zhuǎn)向營造公平競爭的環(huán)境，也讓司機更多地從關(guān)注賺錢轉(zhuǎn)向重視服務(wù)質(zhì)量。”

陳偉星對杭州市計劃逐步放開傳統(tǒng)出租車的總量和價格管控，引導(dǎo)出租車行業(yè)由政府管控逐步向市場自主調(diào)節(jié)過渡的思路表示認可。他說：“政府將工作重心從準入監(jiān)管轉(zhuǎn)移到管理和服務(wù)上來，體現(xiàn)了政府行政職能的可喜轉(zhuǎn)變。”

“放權(quán)和確權(quán)都是改革的第一步，后續(xù)的改革還需徹底破除利益集團的壟斷，唯此才能徹底改變出租車行業(yè)的發(fā)展困境?！标懌I德表示。

“無論是傳統(tǒng)出租車行業(yè)的改革，還是互聯(lián)網(wǎng)租約車的規(guī)范，改革的初衷和落腳點都應(yīng)該是增強老百姓‘獲得感’，讓群眾真正受益。”開創(chuàng)中小城市出租行業(yè)改革先行之路的義烏市委書記李一飛說。

采訪中，各方都期待全國性的出租車行業(yè)改革方案能早日出臺。“出租車改革確實是個復(fù)雜的問題，各地情況千差萬別，不要期待改革能一次到位，但把握好政府放管結(jié)合、平衡各方利益、提高群眾滿意度這個方向，就能打破利益固化藩籬?！鄙虾＝煌ù髮W(xué)副教授黃少卿表示。