英國鐵路：在國有私有間徘徊

鄭佳文

邁克爾·邦德在1958年發表第一本以帕丁頓熊為主角的故事書時，估計不會想到半個世紀后，古老的帕丁頓火車站會因為這只小熊而成為蜚聲世界的倫敦地標。這座建于1854年的老火車站和其他數百座歷史悠久的火車站一起，見證了英國鐵路近兩百年的輝煌。然而，當時間穿梭到1999年，帕丁頓火車站卻和英國史上最嚴重的一起火車事故聯系在一起——兩節列車在這里迎面相撞，數十條生命在此間消弭。

帕丁頓火車站見證了英國鐵路由盛而衰的歷史。在經歷鐵路私有化-公有化-私有化三個輪回的變革后，英國鐵路依舊在利潤和效率的悖論里迷失，飽受民眾詬病：票價高企、運力不足、車廂老舊、線路混亂……迷失的大英鐵路，如何才能找回昔日的榮光？

作為世界上歷史最悠久的鐵路系統，英國鐵路已經運行了近兩個世紀。如今，火車依舊是英國人生活中最重要的交通工具，每年有超過1500萬人次乘坐火車，這讓英國鐵路成為世界上負荷量第五的鐵路系統。

然而，歷史悠久不等同于高質量或高效率，大不列顛的鐵路系統正飽受痛苦：票價高企、運力不足、車廂老舊、線路混亂——如今，在倫敦帕丁頓火車站門口，我們不僅找不到帕丁頓熊的痕跡，也很難看到類似“布朗一家”的愉快出行者，充斥眼球的可能是受不了火車晚點群情激憤的乘客。

英國火車晚點有多嚴重？《星島日報》報道，最近一次調查顯示，超過三分之二的鐵路服務常有延誤，導致大量乘客的日常生活受到影響，包括錯過重要商業會議、上班遲到及延誤從托兒所接回子女等。今年4月30日，倫敦南部的鐵路服務停電，就讓數以萬計乘客遭受長達五小時的延誤。

一位家住肯特郡的布萊頓、在倫敦工作的女士告訴英國廣播電臺，她每天乘坐7點29分前往倫敦的早班火車，但這趟火車每天幾乎都在不同時間到達。“雖然這聽起來很荒謬，但這趟火車真的一次也沒有準點過。”這位女士每個季度為這段車程支付近5000英鎊，但由于火車經常晚點，她幾乎無法準時上班，這讓她面臨被炒魷魚的風險。“我花這么多錢就不該得到準點的火車服務嗎？”

習慣性晚點的火車也給一些“玻璃心”乘客造成心理負擔。一位就職于某高端雜志的著名編輯就因為無法承受火車晚點的折磨，不得不到醫院接受心理治療。

除了不守時，英國民眾還要承受“歐洲最昂貴的車票”。英媒曾報道，英國國有鐵路公司“路軌”的員工出差只能選擇坐飛機，原因是在英國國內坐飛機比搭火車便宜得多。而在2009年最高票價突破了歷史性的1000英鎊后，前交通大臣菲利普·哈蒙德也不得不承認：火車在英國已成為“富人的玩具”。

英國復雜的售票體系也飽受詬病，《衛報》一篇報道就指出，“從倫敦到曼徹斯特，能找出34種不同的票價。”2011年，一次針對700多名乘客的調查顯示，只有1%的人能夠完全正確地分辨出各種不同種類的車票。

此外，通過自助購票機購買火車票的民眾極有可能還要花許多冤枉錢。由于車票種類多樣、且售票機標識不清，自動售票機與售票窗口售出的車票價格往往不一致，買同樣的車票，有的旅客甚至會多花100英鎊。

昔日代表著帝國榮光的大英鐵路，淪落到如今“過街老鼠人人喊打”的境地，可以說與英國鐵路系統的失敗改革不無關系。在兩百多年的光陰里，英國“火車”已經歷了“私有化-國有化-私有化”的輪回，每一次的改革似乎都在與執政黨的意愿、民眾的期許背道而馳。

二戰前，英國鐵路在自由競爭中發展為多頭壟斷，最后以全行業虧損而終結。二戰后，英國工黨政府建立了國有化鐵路管理體系，但“國有化”并不完美，重外部效益、輕內部效益管理的鐵路系統很快成為政府的財政包袱：政府每年花在鐵路維護上的資金達400萬英鎊，而票價收益卻只有50萬英鎊。這推動英國國鐵在1963年3月頒布《鐵路削減令》：到1970年，英國三分之一的鐵路運輸被關閉，7000個站臺中有4000個被廢棄。

在鐵路國有化數十年后，1993年，保守黨政府對國有鐵路實行私有化改組，英國鐵路被分拆為兩個部分：國有的鐵路基礎設施部分（鐵軌、信號、路橋、火車站等）和私有的火車服務運營公司（目前有19家）。國有鐵路公司“路軌”負責基礎設施，而多家私營火車運營公司負責乘客服務、貨物運輸等工作。這套體制一直沿用到現在。

英國政府主要通過“特許經營”制度對私營鐵路運營公司施加影響。“特許經營”運作過程是英國政府為競標的運營商制定詳細的標準（如服務水平、業務表現等），運營商根據這些標準進行競標，再由政府選擇最佳的公司，頒發經營權。為避免私有化盲目追求利益，英國政府還給鐵路公司提供補貼，要求他們承擔社會公益責任，不得隨意提升票價。

這種投標經營的方式看起來很完美：政府只負責督促鐵路公司達到服務要求，又可以避免國營企業的官僚化，還可以讓私營鐵路公司承擔投資風險;而私營的鐵路公司可以帶來高效率管理、高水平服務。

鐵路私有化后，部分高效的運營商確實為垂垂老矣的鐵路線路煥發了生機。運營于阿什福德和倫敦圣潘克拉斯車站間的標槍列車就備受贊譽，維珍公司在曼徹斯特和倫敦尤斯頓之間的列車服務也獲得廣泛認同。一些老舊的火車站也在鐵路私有化的浪潮中受益：倫敦的國王十字車站在精心修復后，已然成為一個飲食、購物的天堂。

然而，這次帶有強烈政府干預色彩的私有化改革，并未帶來英國鐵路的全面振興。一位知名評論員如是說：“如果說《鐵路削減令》毀壞的只是英國國鐵的形，1993年到1997年的國鐵私有化，則徹底抽走了它的骨髓。”

就在今年英國大選激戰正酣之際，BBC紀錄片《英國鐵路的困局》給了私有化近20年的鐵路系統當頭一棒。兩位主持人參觀倫敦滑鐵盧車站的控制中心時，攝像機拍下了控制中心的電腦密碼，該密碼（“Password 3”）以白紙黑字的形式貼在電腦屏幕邊上，在鏡頭里非常顯眼。這引發了英國公眾的強烈抗議，許多人認為如此落后的系統不足以抵擋黑客的攻擊，無法保證行車安全。

而這僅僅是英國鐵路管理亂象的一角。鐵路私有化并沒有完成曾經承諾的革新與投入，反而造成了火車票價的迅速上漲，還經常向政府要求補貼以維持經營。2010年發布的《鐵路重建報告》指出，1997年至2010年間，英國人的鐵路出行的成本上升了17%;此外，每年因系統碎片化和私有化造成的損失為12億英鎊。支持鐵路國有化的綠黨政策發言人布賴恩·希特里這樣表述：“私有化體系存在著許多漏洞，比如壟斷和分裂等等。鐵軌和車站屬于公司A，火車則屬于公司B，餐飲衛生等服務業屬于公司C……100多家公司的關系都以合同形式規定，權力義務復雜，制造了巨大的浪費，英國的鐵路運營已進入了‘過度競爭’的誤區。”

鐵路系統的碎片化造成的管理漏洞，在對火車晚點的追責上表現得尤為突出。在私有化之前，火車晚點的責任由國家承擔;但在私有化后，公眾應該找誰問責？英國鐵路部門為此組建了一支多達數十人的隊伍，依靠一本厚達200多頁的裁定協議，為理由千奇百怪的火車晚點追責，但追責仍屬不易。比如，一只動物闖入鐵路導致火車晚點，那么責任在維護鐵軌的公司，因為該公司未能阻止動物阻礙火車前進。但如果是一只鳥撞壞了擋風玻璃，除非是一只大鳥，否則鐵軌公司有權拒絕繳納賠款，而“大鳥”的概念卻很難明確。

除了管理碎片化，私營鐵路基建公司為降低運作成本逃避監管，低質量的工程最終導致鐵路交通事故頻發。1999年10月，一列闖紅燈的列車與迎面駛來的列車在倫敦帕丁頓車站相撞，造成31人死亡、500多人受傷。權威機構分析報告稱，如果鐵路網和機車車輛安裝了歐洲標準體系的歐洲鐵路控制系統，這起事故完全可以避免。2000年10月，一列旅客列車在駛過倫敦附近的哈特菲德一段彎道時，因為鋼軌上發絲般的裂隙導致鋼軌斷裂致列車出軌，4人死亡。這兩起重大鐵路事故嚴重動搖了公眾對鐵路運輸業的信任。

負債累累的鐵路公司進一步破滅了英國公眾對鐵路的希望。為了保障鐵路運輸的安全和質量，英國政府每年向鐵路公司補貼超過40億英鎊。加上每年近80億英鎊的售票收入，國有的路軌公司目前依舊負債累累，直接原因是提升落后的鐵路基礎設施所費不貲。《每日郵報》報道，截止到2014年，路軌公司負債已達到330億英鎊;預計到2030年，負債將達到令人咋舌的1100億英鎊。

當然，英國鐵路的私有化并非一無是處。《衛報》報道，在過去20年里，英國人對坐火車的熱情經歷了一次歷史性的“復興”，部分是因為人口增加，部分是因為城市房價高企迫使人們搬到市郊。數據顯示，從1998年到2015年，火車乘客數量已增長了近60%，火車使用率更是恢復到了1940年的高水平。

在這種情況下，破除英國鐵路的困局顯得更為緊迫。《每日郵報》專欄作家尼克·休爾認為，英國鐵路面臨的真正困境，在于私人公司對利潤的追求與鐵路作為一項公共事業之間的矛盾。“企業為了追求利潤，就不得不降低成本或提高票價，這勢必會損害乘客的利益。”他寫道，“與此同時，這些企業還從政府拿到巨額補貼，納稅人不得不再一次為車票付款。在這種情況下，乘客和納稅人是永遠的輸家。”

以工黨和綠黨為代表的政黨希望再次將鐵路部門國有化，依靠政府的力量振興鐵路，但工黨政府最近的一次“國有化”嘗試也因為保守黨政府的上臺而無疾而終。英國東岸干線（連接倫敦和愛丁堡，溝通英國南北交通的重要通道）經營權的更替，可以看作近年來工黨和保守黨在鐵路所有權問題較量的一個縮影。2009年，經營東岸快線的“國家特快”公司宣布無法繼續經營東岸干線;以布萊爾為首的工黨政府決定把經營權收回，成立國營公司經營東岸干線。但好景不長，在2010年卡梅倫領導的保守黨政府上臺后，東岸干線的經營權于2014年被授予了維珍公司。

隨著5月8日卡梅倫領導的保守黨在英國大選中獲勝，英國鐵路收歸國有這條道路可以說暫時被封死。卡梅倫政府承諾在2019年之前向鐵路投資380億英鎊，但英國輿論卻不看好這筆錢能讓“枯木”回春。當然，即使工黨贏得大選，想將私有的鐵路部門重新國有化也難于登天。誰都知道，將國有資產出售很容易，收回來卻非朝夕之功。

英國鐵路研究專家克里夫·羅伯特認為，重振英國鐵路的最大障礙并不在于鐵路的所有權，而在于二戰后從未存在過一個強勢的國有鐵路管理部門。因此，政府圍繞鐵路政策的討論總是避不開“盈利”或“利潤”，鐵路的社會意義往往被忽視。“不管作為公營還是私營，鐵路部門可能永遠是一個虧本的企業。但鐵路就像水、煤氣、醫療等公共資源一樣，政府不應以此牟利。只有放棄‘追求鐵路利潤’的理念，英國鐵路也許才有出路。”