中國憲法監督制度的現狀與未來

秦前紅

“八二憲法”頒行迄今，學界圍繞我國憲法監督的主體、對象、范圍、模式、基礎、現狀及制度設計的討論連篇累牘，針對“憲法監督”這一問題使用了若干種術語來闡釋，諸如違憲審查、合憲性審查、憲法審查、司法審查、憲法保障、憲法訴訟等，以至于憲法監督與前述概念在語義上出現了相互糾纏的現象。

關于憲法監督的概念，學界在內涵和外延方面至今未能達成共識。一般而言，廣義的憲法監督是對憲法的實施活動實行全面的監督。從監督主體來說，包括專門的憲法監督機關、其他國家機關、人民團體、群眾組織以及公民；從監督對象來看，既包括立法活動、司法活動、行政活動，也包括特定公民個人的活動以及社會組織的活動。狹義的憲法監督是指由國家專司憲法監督的機關實行的監督，偏重于對立法機關的立法活動和行政機關的行政活動實施監督。

可見，廣義的憲法監督就是國家對于憲法實施采取各種有效的監督措施，定出相應的制度；狹義的憲法監督則是法定專職機關所進行的監督，其內涵與外延與違憲審查大致相同。但與違憲審查相比，憲法監督的特點在于：第一，范圍更為廣泛。它不是專門機關行使的直接制裁違憲行為的國家權力，也不是針對某個有爭議的憲法案件，而是針對各種憲法實施活動進行的廣泛的監控和督促；第二，它沒有對違憲行為的直接處分權、制裁權。

不過，雖有前述學理層面的紛爭，但目前我國憲法文本中尚無“違憲審查”或“憲法審查”之類的表述，更多是采用了“憲法監督”一詞。

憲法監督的憲法和立法文本

從規范層面而言，我國憲法監督制度規定于現行《憲法》和《立法法》之中，即由《憲法》抽象地規定憲法具有最高的法律效力，所有違反憲法的行為和規范性文件一律無效。按照《憲法》第62條的規定：全國人民代表大會監督憲法的實施、撤銷或者改變全國人大常委會不適當的決定；按照《憲法》第67條的規定：全國人大常委會解釋憲法，監督憲法的實施。那么，根據憲法上述規定，我國對法律、行政法規、規章等規范性文件的審查權，主要由全國人大及其常委會來行使，這是我國憲法確認的憲法監督制度的基本特點。《立法法》第88條、90條、91條又具體規定了對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例進行審查的組織機構和審查程序。這些憲法和法律上的規定，為我國建立并完善憲法監督制度提供了依據，為全國人大及其常委會行使憲法監督權提供了總的原則，并大致規定了憲法監督的范圍、程序等。

憲法監督機構的設置爭議

但是，憲法文本上的監督制度并沒有踐行為具體的司法實踐。對這一現實，學者們自20世紀90年代中期以后，開始了為什么一直不能建立起具有實效的憲法監督制度這一問題的思考。有學者認為，我國缺乏憲法監督的適用基礎，設立任何獨立于全國人大常委會的違憲審查機構其實都是從根本上違背了現行憲法，特別是憲法規定的民主集中制；另一方面，設立隸屬于全國人大常委會的違憲審查機構無異于“自己監督自己”；還有人提出了憲法監督司法化的方案等。

但是，憲法監督職責畢竟已經在憲法文本中賦予了全國人大和全國人大常委會。設立一個專門機構去行使這一職責勢在必行。不過，理論界對設立憲法監督機構還是有所爭議，主要集中在要不要設立專門機構和設立什么樣的專門機構這兩個問題。

世界各國所實行的憲法監督制度大致有三種類型：（一）最高國家權力機關監督制；（二）司法機關監督制；（三）專門機構監督制。我國現行《憲法》規定的憲法監督制度為最高國家權力機關監督制。根據這一憲法規定，再參考國外模式，學者們設計出了諸多方案，其中最具代表性的方案是在全國人大之下設立專門的憲法委員會或與全國人大常委會平行的憲法委員會，或者在全國人大常委會之下設立憲法委員會，負責實施憲法監督。這一方案的核心即堅持最高權力機關的監督或領導。理論界認為此種模式的優越性主要在于：符合人大制度的基本原則與體制；不必對憲法和法律做激烈的修改，有利于憲法穩定；可被授權進行違憲審查等。但全國人大既是“最高國家權力機關”，享有憲法監督權，又是國家立法機關，行使“國家立法權”，在全國人大內部設立專門憲法監督機關去審查全國人大的立法，被普遍理解為作為“最高國家權力機關”的全國人大去審查作為“國家立法機關”的全國人大的立法。這樣，此種模式雖然一定程度上紓解了全國人大全權性結構給憲法監督帶來的尷尬，但將專門的憲法監督機關納入人大體制后對全國人大至上性和集中件原則的破壞，對人大權力的自我割裂還有待理論和實踐上的澄清。

據不完全統計，世界上已有60多個國家采用普通法院型的憲法監督模式，40多個國家采用憲法法院型的憲法監督模式，只有個別國家如英國由于特殊的體制原因仍保持議會型的憲法監督模式。雖然各國的憲法監督制度不可強求一律，但世界范圍內憲法監督制度的實踐發展所昭示的監督機構專門化、監督職能司法化這一歷史趨勢，不容忽視。

中國特色的憲法監督制度

我國的憲法監督制度伴隨著新中國成立以來四部憲法的更替以及現行憲法的實踐，在充分尊重現有政治體制的前提下，雖離學者們的應然性設計還相距甚遠，但也初步形成了富有本土特色的復合型憲法監督模式。目前的憲法監督制度是以國家立法機關為主導，其他國家機關、組織和公民共同參與的模式。就主導機關而言，已形成全國人大、全國人大常委會及其專門委員會和法規審查備案室共同作用的監督結構。

就參與監督的主體而言，《立法法》第90條將憲法監督的權力主體由最高權力機關擴展到國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省級人大常委會，賦予這些機關以程序性的違憲審查請求權，一經合法提出，人大受理機構必須無條件分送到各專門委員會進行審查，提出意見。此外，根據《立法法》第88條第3、5、6項，第89條第4項及第92條的規定，對規章進行審查的機關并非全國人大及其常委會，而是國務院、地方人大乃至省級人民政府。可見，這些機關在規章審查問題上，不再是僅具有程序性權力，已經擁有了實質性權力。其次，全國人大及其常委會既可對法律、法規進行事前監督，也可對其進行事后監督，但其監督均不以爭訟案件的存在為前提條件。事后審查又可分為備案審查和受理審查，備案審查是指特定的規范性法律文件公布之初須報有關機關備案以供審查的制度。《憲法》第100條和第116條中有關于備案的規定，《立法法》第89條更是詳細規定了行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章的備案機關，并規定這些法律文件應當在公布后的30日內報送有關機關備案。備案審查是按照既定的備案要求而進行的例行公務式的審查，不針對具體爭議或異議。受理審查則是一種異議審查，指受理有關機關、組織及公民的要求或建議而進行的審查。

憲法監督實踐的前瞻

當然，把全國人大及其常委會視為監督憲法實施的機構是符合現行憲法規定的，但事實上全國人大常委會未能把憲法監督的工作負擔起來。“八二憲法”施行30多年以來，憲法實施的狀況雖得到不斷改善，但在我國憲法監督的實踐中，既沒有建立起具體負責與審查違憲案件的專門機構，制定出具體的違憲審查的程序，也沒有設計出一套開展違憲審查的理論與方法。有關憲法監督的理論研究雖然很多，但在憲法監督的主體、程序、方式、監督對象等方面并沒有形成統一的定論，許多問題還處于爭論和摸索階段，比如什么是違憲行為？違憲的主體范圍包括哪些？如何在憲法和法律規定的范圍內監督執政黨的行為？

可以說，現行憲法監督制度的主要缺陷在于：第一，在憲法監督主體方面，缺乏專門的監督機構。我國憲法規定全國人大及其常委會是監督憲法實施的專門機關，全國人大及其常委會以定期舉行一定期限的會議為活動方式，會議期間又需解決眾多國家大事，這就使得其雖為憲法監督機關，卻難以集中精力認真地審議和處理違憲方面的重大問題。國家重大問題決定者與專門的憲法監督機構同為國家最高權力機關，此種憲法監督主體與憲法監督對象某種程度的合一性，必將影響憲法監督的力度，增加憲法監督制度具體操作的難度。人大監督的政治性不能與憲法監督的專業性、技術性相協調；人大監督的廣泛性與憲法監督的特定性不相一致；人大監督的程序與憲法監督程序不相匹配，成為亟待解決的問題。

第二，缺乏完善的憲法監督程序及相關規定，監督內容不全面，監督方式相對單一。尤其是憲法監督只有原則，沒有程序規定，使違憲審查的啟動、對象、范圍及具體決定的方式內容等，實際上處于規范層面的空白狀態。

第三，有效性較差，尤其是事后監督。由于全國人大及其常委會身兼立法與監督二職，一般來說，它總是傾向于認為自己通過的法律是合憲的。

第四，違憲制裁措施的制裁性或懲罰性不夠強，使得憲法監督還缺乏應有的嚴肅性和強制性，從而大大降低了憲法監督的權威。因此，要改變現行憲法監督制度實效不夠的弊端，有必要深入研究立法機關監督模式運行的細節。

要在我國建立起有效的憲法監督制度，首先必須考慮我國人民代表大會制度的具體國情，建立起專門的憲法監督機關，并考慮制定專門的憲法監督法律，對憲法監督機關的職權范圍、監督程序、監督效力等作出具體的規定。畢竟前述《立法法》中所涉及的對法規、條例、規章等的審查嚴格意義上屬于合法性審查而非合憲性審查，在監督程序上也尚欠具體，缺乏可操作性。

比如《立法法》第90條雖然規定了國務院等主體可以提請全國人大常委會就法規等合憲性進行審查，但并沒有對全國人大常委會受理申請的條件、審查期限、審查結果等方面作出具體的規定。雖然依靠《立法法》在某種程度上加速了我國憲法監督體制的啟動進程，但《立法法》構建的監督體制仍然存在極大問題。比如，《立法法》所規定的憲法監督體制沒有涉及對“法律”這一類規范性文件的憲法監督；其次，《立法法》沒有規定完善的憲法監督程序，沒有對憲法監督的受理程序、審查程序、處理決定種類、決定的效力等作出具體規定，故極有必要制定專門的憲法監督法律。此外，還應借鑒其他法治國家的成功經驗，擴大監督內容、豐富監督方式，使違憲的法律、法規等規范性文件和違憲的國家機關權力行為得到應有的糾正和制裁，使公民的基本權利得到切實保障。

最后，由于憲法解釋、憲法審查與憲法監督存在著不可分割的聯系，我國除全國人大及其常委會以外的其他機構，在對憲法進行解釋、適用的同時，也在一定程度上承擔著憲法監督的職責，共同構成我國憲法監督的制度體系。從保護公民基本權利的角度出發，法院在審判具體案件過程中如何適用憲法規范的問題也應得到理論和實踐層面的重視和進一步研究。