做實“重大事項決定權”

陳波 潘利軍

重大事項決定權是憲法和法律賦予地方各級人大及其常委會的一項重要職權。然而，在實踐中，重大事項決定權存在使用頻率低、使用效果差，甚至長期被“束之高閣”的現象。

黨的十八大以來，各地逐漸達成對行使重大事項決定權重要性的認識。在浙江，各級地方人大在行使重大事項決定權方面不斷探索、實踐。建德市人大探索單一事項票決與重大事項清單形成點面結合的制度體系，提升決定權質量。柯橋區人大把決定權與監督權結合，強化決議決定的剛性與效力……浙江基層人大做實重大事項決定權的實踐，讓人大“腰桿”真正硬朗了起來。

討論、決定本行政區域內重大事項，是憲法和法律賦予人大的一項重要職權，其與立法權、人事任免權、監督權共同組成了人大的職權“譜系”。

人大決定權不斷脫“虛”入“實”

黨的十八大強調：“支持人大及其常委會充分發揮國家權力機關作用，依法行使立法、監督、決定、任免等職權。”黨的十八屆三中全會進一步指明：“健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告。”這為人大有效行使重大事項決定權，注入了新能量。

重大事項決定權被譽為是“最具權力機關性質的權力”，是最具法律權威的決策形式。然而長期以來，卻存在著“使用頻率低、使用范圍窄、使用意愿弱、使用效果差”等問題。

山東省委黨校2013年做過一次問卷調查，在監督權、重大事項決定權、人事任免權中，哪一項落實得最好？68%的人認為是監督權，21%的人認為是人事任免權，只有11%的人認為是重大事項決定權。哪項職權落實得最差？63%的人選擇了重大事項決定權。

各地人大及其常委會行使決定權，也主要局限在審查和批準“一府兩院”報告、本行政區域國民經濟和社會發展計劃、審查和批準本級決算等事項，屬于“常規動作”，其程序意義遠大于實體意義。

杭州市人大常委會辦公廳撰寫的《杭州市人大及其常委會行使重大事項決定權的實踐與思考》顯示，該市人大及其常委會近三屆以來所作的133項決議決定中，除修改法規決定35項外，實體性的決議決定只有17項，僅占17.34%；而程序性的決議決定有81項，占了82.65%。

黨的十八大報告指出，“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見。”黨的十八屆三中全會進一步指明：“健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告。”這成為新形勢下“激活”重大事項決定權的“引擎”，各地在重大事項決定權的理論探討和實踐探索隨之跟進。

2014年7月，廣西壯族自治區十二屆人大常委會第十一次會議審議通過修訂后的討論決定重大事項的規定。規定新增、完善、細化了許多內容，條文也從原來12條增加到19條。《廣西日報》發表《更好地履行重大事項決定權》文章指出，“修訂后的規定，是黨的十八大召開以來省級人大出臺的第一部有關人大討論決定重大事項制度的地方性法規。”

2015年6月25日至26日，浙江省人大工作研究會在義烏召開理論研討會，就“新形勢下地方各級人大及其常委會討論決定重大事項與推動重大決策科學化民主化法治化”主題展開討論。

與之前程序性決議決定多于實體性相比，各地人大近年來行使決定權的內容，也不斷由“虛”向“實”演化。

2013年新春伊始，一場黃浦江漂浮死豬事件，把浙江的生豬養殖業推到輿論的風口浪尖。針對黃浦江死豬事件及浙江各地陸續出現的一些村民因不滿村里生豬養殖污染環境而上訪，浙江省人大常委會積極作出回應：決定啟用重大事項決定權，迅速制止畜禽養殖業無序發展造成的環境污染。

2013年5月29日，畜禽養殖業污染防治促進畜牧業轉型升級的決定審議通過。一時間，各大媒體紛紛予以報道，對浙江省人大常委會行使決定權回應社會關切的做法給予好評。

經梳理不難發現，與浙江一樣，對于涉及地方改革發展穩定和人民群眾普遍關心的熱點難點問題，越來越多的地方人大及其常委會，正主動通過作出相關決議決定的方式來回應。

2014年5月至7月，江西省人大常委會在開展《江西省濕地保護條例》執法檢查時發現，隨著城鎮化進程加快，一些地方填埋、破壞城區濕地的現象較為嚴重，直接影響到城市最基本的飲用水安全和生態安全。

為此，該省人大常委會作出《關于加強城市規劃區濕地保護的決議》。針對侵占、填埋城區濕地的突出問題，決議明確要求“面積8公頃以上的城區濕地應當納入省重要濕地名錄；沒有列入省重要濕地名錄的城區濕地，市、縣、區人民政府要采取有力措施加強保護”。

2015年2月1日，湖北省第十二屆人民代表大會第三次會議表決通過了《關于農作物秸稈露天禁燒和綜合利用的決定》。決定提出：自2015年5月1日起，湖北省行政區域內禁止露天焚燒秸稈；到2020年，全省秸稈綜合利用率力爭達95%以上，建成較為完備的秸稈收集儲運體系。

以省人民代表大會決定的形式部署禁燒秸稈工作，這在全國尚屬首次。這同樣是湖北省人民代表大會行使重大事項決定權的一次成功實踐。

三大因素成決定權“沉睡”掣肘

其實，從人民代表大會制度建立的那一天起，決定重大事項就是各級國家權力機關重要的法定職權。

1954年9月15日，劉少奇同志在作《關于中華人民共和國憲法草案的報告》時指出：人民代表大會制度既規定為國家的根本政治制度，一切重大問題就都應經過人民代表大會討論，并作出決定。新中國首部憲法在確立人民代表大會的職權內容時，明確規定全國人大常委會除立法、人事任免、監督權之外的10項決定權。

那為什么重大事項決定權會長期處于“沉睡”狀態呢？

“實踐中，存在一些錯誤認識和不必要的顧慮。”《求是》雜志社政治編輯部的易賽鍵撰文認為，認識不到位是重要的主觀原因。

“在‘誰說了算’的問題上，有不少同志存在‘行使重大事項決定權會被認為是挑戰黨委和政府的權威’的顧慮。在重大事項決定權的認識上，往往是‘我要決定的少，要我決定的多’、‘主動決定的少，被動決定的多’。”易賽鍵文章說。

在山東省委黨校的問卷調查中，對于影響重大事項決定權行使的最大因素，50%的人認為是重大事項決定權的設置，39%認為是黨委和人大的關系，7%的人認為是委員的專業化程度。

“可以說，這些年來，在理論研究和工作實踐兩個層面，對影響重大事項決定權充分有效行使的主要阻礙，各方比較認可的主要有體制影響、法律規范、自身原因等。”在《重大事項決定權：邊界和路徑的求索》一文中，作者戴志華分析道。

戴志華認為，在地方治理中，黨委決定、政府執行或者黨政共同決定地方重大事項仍是基本的權力運行模式。這是重大事項決定權形同虛設的根本原因。

“重大事項決定權是地方人大常委會的重要職權，但現實是決定權很少在工作報告中提及。”在2013年 3月的全國人代會期間，全國人大代表、廣州市人大常委會主任張桂芳在審議發言時認為，決定權的行使之所以成為地方人大常委會履職的薄弱環節，其主要原因在于缺乏像立法法、監督法那樣的法律規定和明確的操作范圍。

在《重大事項決定權：邊界和路徑的求索》一文中，戴志華同樣指出，雖然地方組織法列舉縣級以上的地方各級人大和常委會可以“討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”，并且當前已有28個省級人大及其常委會出臺關于行使重大事項決定權的地方性法規。但綜觀法律法規，沒有對“重大事項”進行明確的層級界定，也沒有完整設置討論、決定重大事項的程序和機制。戴志華認為，這是重大事項決定權淪為“軟權力”的重要原因。

“另外，由于地方各級人大建設滯后，專業人才缺乏，工作力量不足，難以對本行政區域內重大事項進行科學、深入的預研究，討論、決定重大事項時往往是‘急就章’，或是對‘一府兩院’提交文本進行簡單審議，并且大多滿足于作出決定，缺少狠抓落實的工作韌勁和制度保障。這也是重大事項決定質量不高的直接原因。”戴志華分析。

實踐中，各地對于如何將人大的決定貫徹執行下去、如何對決定的執行進行監督缺乏必要的制度設計。雖然從法律的角度看，人大討論決定重大事項具有一定的強制性，如果“一府兩院”不及時報告重大事項或不認真執行人大的決議決定，人大可以依法進行詢問、質詢或組織特定問題調查委員會進行調查，但在現實中，很少有地方人大運用這些剛性手段。長此以往，人們將人大的決定當作“一紙空文”。

以權力清單促“常態化”行權

問題的存在，并不意味著裹足不前。就目前觀察而言，全國各地人大始終在不懈努力，正逐步推動重大事項決定權向制度設計的初衷靠攏。

有研究者統計，自2009年以來，至少已有重慶（2009年3月）、山東（2010年9月）、遼寧（2010年9月）、廣西（2014年7月）、河南（2014年12月）等地對討論決定重大事項法規作了修改。

2015年8月3日，《安徽省人民代表大會常務委員會討論、決定重大事項的規定（修訂草案修改四稿征求意見稿）》全文公布，向社會公開征求修改意見、建議。

依法、有效、常態化行使決定權，必然要界定“重大事項”范疇。盡管憲法和相關法律對其有闡釋，但是喻其“粗枝大葉”并不為過。

一些學者坦陳，試圖對重大事項內涵和外延作出確定性規定，在短時間內還難做到，但是對于重大事項的原則性認同，已為具體選擇提供了判斷基礎，這就是在宏觀層面對“重大事項”的確認，要把握“合法原則、大事原則、群眾原則、實際原則”。

另有一些學者建言，在一些具體的事項上，可以通過人口占比和金額占比這兩個維度來界定重大事項，即該事項涉及的人口占本行政區域內人口達到一定比例，或是該事項涉及的金額占本行政區域GDP達到一定比例，即可被認定為重大事項。

這種量化的方法，頗具操作性，在地方人大實踐中已有運用。麗水市松陽縣規定，縣本級財政資金及政府舉債總投資超過3000萬元以上的重大投資項目，縣政府必須編制年度計劃，接受人大及其常委會監督；云和縣也明確，計劃變更、預算調整以及新增政府性資金投入在1000萬元以上的項目，都由人大決定。

2015年開始，凡政府性資金投入超過5000萬元（含5000萬元）的重大項目的確定及實施中的重要情況都需上報區人大常委會討論決定，這是臺州市路橋區著力推行人大重大事項決定權落實的具體措施之一。

“政府曬出權力，推進權力清單，人大及其常委會依法依程序開展工作，各項職權也應‘清單化’。” 在2015年3月的全國人代會上，全國人大代表、杭州市人大常委會主任王金財在審議全國人大常委會工作報告時表示。

王金財認為，人大及其常委會有“四權”，但目前來看，立法、監督有明確的專門法律，人事任免工作也有清晰明確的界定和嚴格操作程序。但是討論決定重大事項，既沒有明確的法律界定和規范，也缺乏嚴格操作程序，這已影響重大事項決定權的有效行使。

“探索建立地方人大常委會討論決定重大事項清單，就是對人大常委會討論決定重大事項的范圍邊界、運行程序作出規定，規范和明確重大事項決定權運行的環節、過程、責任，做到可執行、可考核、可問責，并向社會公開。”王金財說，從某種意義上講，這就是人大常委會行使重大事項決定權的“權力清單”。

“建議全國人大常委會指導地方人大進一步行使好重大事項決定權；建議把重大事項清單建立和落實情況作為地方法制建設考核的一項內容。”王金財說。

決定的生命力在于實施，決定的權威也在于實施。“一旦對重大事項作出決定，必須最大限度避免‘重決定、輕執行’的狀況，敢于對不執行或者不認真執行決定的動真碰硬，確保決定得到有效落實。”一些地方人大工作者如此呼吁。

攝影 蔡榮章