斬斷伸向工程的“權力黑手”

王麗麗

媒體不斷披露的工程領域“權力黑手”，讓人瞠目結舌。當前反腐形勢下，如何有效防止“大樓建起來，干部倒下去”，讓手握權力的官員“不能腐”、“不敢腐”，是一個亟待研究的課題。

“權力黑手”伸向工程

土地出讓、征地拆遷、房地產開發，來自各地巡視組的報告顯示，領導干部插手工程建設為自己和親友謀取利益，幾乎已成“標配”。

江西。8月18日，江西省政府原副省長姚木根受賄案在福建省廈門市中級人民法院開庭審理。“利用擔任省發展和改革委員會主任等職務上的便利，為多家單位和個人在催要貨款、承攬工程等事項上提供幫助”，姚木根收受財物折合人民幣2300余萬元。

浙江。浙江在線7月15日報道，浙江省委第六巡視組對杭州市的巡視反饋意見指出，杭州市土地出讓、工程建設、征地拆遷、房地產開發等領域腐敗案件多發，一些公職人員在征地拆遷中以權謀私。

廣東。隨著廣州市國土資源和房屋管理局原局長李俊夫的落馬，該市國土房管系統系列腐敗案被揭露，涉案總金額達1.3億元。

廣西。7月14日，桂林市中級人民法院對湖南省政協原黨組副書記、副主席陽寶華受賄案開庭審理。1996年至2014年的8年間，陽寶華利用擔任市委書記，省長助理，省政協黨組副書記、副主席等職務便利，在承攬工程建設項目、轉讓土地使用權等事宜上為多家單位提供幫助，收受財物折合人民幣1356萬余元。

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工程建設領域利潤可觀卻“僧多粥少”，這種情形下，權力在握的官員自然成為各種利益群體拉攏腐蝕的對象，“大樓建起來，干部倒下去”屢見不鮮。

其實，對領導干部插手工程建設的治理多年來從未間斷。早在2010年，中紀委就印發了《黨員領導干部違反規定插手干預工程建設領域行為適用〈中國共產黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》以及《違反規定插手干預工程建設領域行為處分規定》。

2015年以來，針對群眾反映強烈的領導干部干預工程建設問題，各地繼續強化制度建設和專項治理，針對“權力黑手”覬覦最多的環節“下猛藥”。

如，2015年初，浙江省印發《關于禁止領導干部違反規定插手干預工程建設領域行為若干規定》，明確了禁止領導干部插手干預土地使用權出讓、工程建設、房地產開發與經營活動3個方面的24個“不準”。黑龍江省落實中央巡視組反饋意見，在全省范圍內進行5方面專項治理。云南省針對重點領域、重要環節領導干部腐敗案件易發多發情況，在2015年開展了專項整治。

以責任制約權力

梳理浙江省的24個“不準”與黑龍江、云南全面治理的數個方面，最核心的治理主要針對以下幾方面內容：

在土地使用權出讓方面，干預土地使用權審批和出讓；批準減免、緩繳或者變相返還已確定的土地使用權出讓金；要求有關部門違反規定批準調整土地用途。

在工程建設方面，要求有關部門或者單位以邀請招標替代公開招標；要求有關部門或者單位變更設計方案、增加工程量、提高工程造價等；要求有關部門對不符合預算要求、工程進度需要的工程建設項目支付資金。

在房地產開發與經營活動方面，要求有關部門同意不具備房地產開發資質或者資質等級不相符的企業，以借用、假冒資質等方式，獲取廉租住房、經濟適用房、政策性租賃住房建設項目；要求有關部門改變容積率、建筑密度、建筑層高等規劃設計條件。

禁令式的制度設計多年來始終不間斷地進行，但是效果似乎并不理想。在當前反腐形勢下，如何才能讓制度中的禁止與問責變成斬斷伸向工程 “權力黑手” 的“利劍”？

空軍反腐倡廉建設研究中心副主任、空軍指揮學院教授王壽林接受媒體專訪時稱，解決這個問題，既要有配置責任和追究責任的法規，還要有落實責任和追究責任的機制，“按照權責一致的原則，構建一套關口前移、規則嚴密、責任分散、形式多樣、實在管用的責任追究機制”。

管住“一把手”

媒體報道，安徽省政協原副主席韓先聰組建了“大滁城”建設指揮部，親任政委，要求重大事項直接拿到指揮部研究定奪，以指揮部的名義架空集體討論的法定形式。對有爭議的問題，他不顧“一把手”末位表態的規定，搶先定調發言，即使有人提出不同意見，最終仍要按他的意思辦。

六安市經濟技術開發區管委會原主任周耀，不顧市政府決議和班子其他成員的反對，私自與一家企業簽訂虛假合作協議，偽造合同日期，篡改土地價格，造成1267萬元的國有資產損失。

細數栽在工程上的領導干部，位高權重的“一把手”成了主流人群。民主集中制、重大事項集體決策本應是規則，但某些“一把手”卻獨斷專行，甚至挖空心思自設規則，為獨斷專行披上合法馬甲。

專家指出，“一把手”之所以成為腐敗問題的重災區，固然與個人因素有關，但更深層的原因，在于“一把手”權力配置過于集中，使少數主要領導干部能夠凌駕組織之上、凌駕領導集體之上，甚至把黨的權力個人化。

如何配置管得住“一把手”的制約監督權呢？王壽林認為，可以從三個方面著手。

首先是強化領導班子內部的制約監督。王壽林建議，科學配置領導班子及其成員的權力，構建副職分管、正職監管、集體領導、民主決策的權力運行機制。減少主要領導干部對干部人事、財政財務、工程建設、物資采購、土地轉讓等具體事務的直接管理。“這些工作由領導班子副職分管，主要領導干部把工作重點放在全局掌控和宏觀把握上，并加強對相關決策執行情況的監督檢查。”

其次是強化各項權力之間的制約監督。“從優化權力流程入手，通過職能分解、職權分工和職責分擔，把制約監督的措施融入權力分段操作的全過程，使審查與批準、決定與執行、承辦與監管等權力相對分離，使權力運行各環節都成為相互制約的機制鏈條。”

同時，還要強化不同層級之間的制約監督。“在實行主要領導干部權力向領導班子副職分解的同時，加大領導班子副職向下放權的力度，實行分級決策、分級審批、分級管理，讓權力低位運行。”王壽林說，通過明確規定各個層級的職權范圍，嚴格按照權力層級開展工作，“上級無權越級行使下級的權力，下級對于越級交辦、違規操作等現象應堅決予以抵制”。

吸納專業人員參與

為了確保項目建設、資金使用、權力運行和干部成長的安全，廣東省直單位、珠海、江門等地正在探索紀委介入所有重大工程項目，開展廉潔風險同步預防的監督之路。

據佛山市紀委有關負責人介紹，同步預防將包括同步審計、第三方評估廉潔風險、中標廉政預警談話、依靠信息技術手段開展廉情預警評估等多個方面。以工程項目廉潔風險第三方抽查評估為例，市紀委將督促有關部門開展第三方抽查評估，借助專業力量隨機抽查包括招標投標、工程變更、工程質量、竣工驗收等在內的工程建設各個環節，準確評估廉政風險，及時排查廉政隱患。

對于重大工程項目，開展廉潔風險同步預防，多地曾有過實踐，但效果并不理想。廣東的如上做法，能否闖出一條新路？

北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水認為，以前，紀檢監察機關在工程建設監督方面事無巨細，全程參與甚至主導監督工作，什么環節都要派人參與現場監督。“雖然投入了大量人力和精力，但監督效果并不明顯，不僅影響了紀檢監察機關應有職能的發揮，而且也難以形成監督效力，事實上淪為了‘稻草人’ 。”

莊德水說，當前，根據紀檢體制改革要求，紀檢監察機關不再參與其他職能部門的具體業務，也不再充當這些職能部門的“擋箭牌”。這是紀檢監察機關實現“轉職能、轉方式、轉作風”的重要體現。

“但須注意，‘三轉’并非要求紀檢監察機關做‘甩手掌柜’，不再過問工程建設的招投標情況，而是要求轉變監督方式，創新監督機制，從直接參與到強化再監督、從充當擺設到強化問責。”莊德水說，在這方面，可以借鑒香港廉政公署防止貪污處的做法，吸納專業人員對工程建設進行系統預防，讓監督工作更加專業化和制度化。

“在適當的時候，紀檢監察機關應當結合信訪分析、案件調查和制度評估情況，向相關職能部門提出具體的風險預防措施、制度建設要求和監察建議，要求他們及時作出改進，讓監督能夠解決實際問題。”莊德水說。

對于具有競爭性和選擇性的公共項目，僅靠實體規則難以完全解決腐敗問題，程序規則對于防止腐敗來說必不可少。“一個項目應建在甲地還是乙地？一塊土地應交給張三開發還是李四開發？一個企業究竟賣給誰好？一個職位究竟任用誰合適？如上問題都屬于這類。”王壽林說。

“對于配置這類公共資源的決策，不應交給個別官員，而應交給一個群體，按照一定的投票規則來決定。”王壽林稱，可以通過引入市場競爭機制，創建統一的招標投標中心，對工程建設、產權交易和政府采購實行公開招標投標，并規范招標投標、交易、采購中心的監管制度與運行機制，切實做到與主管部門機構、職能、人員、財務四分開，從而減少主要領導干部利用職權插手敏感事項，從中進行交易的機會。“這既能監管資金使用安全，也是在保護干部的安全。”王壽林說。