歐盟在中東變局中的政策調(diào)整

余國(guó)慶

歐洲是中東的近鄰，自“阿拉伯之春”爆發(fā)后，歐洲國(guó)家對(duì)中東局勢(shì)普遍比較關(guān)注。作為歐洲國(guó)家政治與外交利益的代言人，歐盟對(duì)中東局勢(shì)的干預(yù)和影響比較明顯，成為影響中東局勢(shì)發(fā)展的重要外部勢(shì)力。面對(duì)中東局勢(shì)的脫軌發(fā)展，從自身的穩(wěn)定與安全因素考慮，歐盟又希望中東地區(qū)保持穩(wěn)定與和平。尤其是中東恐怖主義和極端勢(shì)力的泛濫，對(duì)歐盟的政治與安全形勢(shì)帶來(lái)重大威脅。歐盟希望通過(guò)在中東事務(wù)中發(fā)揮作用，展示其自身政治與外交影響力。近期愈演愈烈的中東外逃難民潮事件，給歐盟國(guó)家?guī)?lái)了巨大壓力，成為歐盟應(yīng)對(duì)中東亂局的當(dāng)務(wù)之急，未來(lái)歐盟的中東政策面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

歐盟對(duì)外關(guān)系中的中東

歐洲對(duì)中東沖突與危機(jī)的關(guān)注，源于雙方歷史、文化、地緣政治等因素。1991年馬德里中東和會(huì)召開后，瑞典、挪威、英國(guó)、法國(guó)等歐洲國(guó)家開始積極調(diào)解阿以沖突。2000—2002年，以色列和巴勒斯坦爆發(fā)了嚴(yán)重沖突，歐盟與聯(lián)合國(guó)、美國(guó)、俄羅斯一起建立了中東問(wèn)題“四方會(huì)談”機(jī)制，這一機(jī)制在調(diào)解巴以雙方立場(chǎng)、協(xié)調(diào)國(guó)際社會(huì)調(diào)解巴以沖突方面發(fā)揮著重要的作用。在持續(xù)多年的伊朗核問(wèn)題國(guó)際談判過(guò)程中，以法國(guó)、英國(guó)、德國(guó)為代表的歐盟國(guó)家在伊朗核問(wèn)題國(guó)際談判中成為一支重要的力量。

近年來(lái)，歐盟“共同外交及安全政策”的協(xié)調(diào)與執(zhí)行能力不斷提升，在許多國(guó)際問(wèn)題上發(fā)揮著重要作用，尤其在中東問(wèn)題上，歐盟的地位與作用顯得更為突出。2003年12月12日，在比利時(shí)布魯塞爾舉行的歐盟首腦會(huì)議上，通過(guò)了歐盟負(fù)責(zé)外交和安全政策的高級(jí)代表索拉納提交的“歐盟安全戰(zhàn)略”文件。按照這份文件，歐盟確定了地中海南部和東部“十個(gè)地中海國(guó)家為歐盟南部的邊界近鄰國(guó)家”，它們是：摩洛哥、阿爾及利亞、突尼斯、以色列、巴勒斯坦、敘利亞、約旦、利比亞、埃及、黎巴嫩。”[1]在這十個(gè)國(guó)家中，突尼斯、利比亞、埃及、敘利亞正好是2010年底以來(lái)中東地區(qū)發(fā)生巨大政治變動(dòng)的國(guó)家。不難理解，歐盟對(duì)這些政局動(dòng)蕩國(guó)家的種種干預(yù)、調(diào)解、斡旋、施壓等政治、外交甚至軍事行動(dòng)，正是其實(shí)踐“共同外交與安全政策”的體現(xiàn)。

歐盟應(yīng)對(duì)中東變局與危機(jī)的作為與措施

2010年底，突尼斯政局突變。隨著利比亞、敘利亞、埃及局勢(shì)的發(fā)展，歐盟以各種形式干預(yù)、干涉這些國(guó)家局勢(shì)的發(fā)展，成為影響中東局勢(shì)發(fā)展的重要外來(lái)力量。

一、歐盟和北約主導(dǎo)對(duì)利比亞動(dòng)武，推翻卡扎菲政權(quán)

在2011年的利比亞危機(jī)和隨后的利比亞戰(zhàn)爭(zhēng)中，歐盟和北約起了主導(dǎo)作用，而法國(guó)成為主張對(duì)利比亞動(dòng)武最積極的歐盟國(guó)家。由北約主導(dǎo)的軍事行動(dòng)開始后不久，法國(guó)從美國(guó)手中接過(guò)了利比亞戰(zhàn)爭(zhēng)的指揮權(quán)。法國(guó)除了在軍事上不遺余力地打擊利比亞政府軍外，還在政治上迫不及待地與利比亞反對(duì)派接觸，成為最先與利比亞反對(duì)卡扎菲政府的政治勢(shì)力進(jìn)行接觸的國(guó)家。不久，法國(guó)率先承認(rèn)了利比亞“全國(guó)過(guò)渡委員會(huì)”。卡扎菲政權(quán)垮臺(tái)后，法國(guó)總統(tǒng)薩科奇也是首先訪問(wèn)利比亞的西方國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人之一。

法國(guó)在利比亞問(wèn)題上的立場(chǎng)和態(tài)度，與法國(guó)自身在北非與地中海地區(qū)的戰(zhàn)略密切相關(guān)。法國(guó)與利比亞及北非的歷史聯(lián)系和情結(jié)，決定了法國(guó)對(duì)利比亞和非洲事務(wù)的“強(qiáng)烈關(guān)注”，同時(shí)，時(shí)任法國(guó)總統(tǒng)薩科奇的政治抱負(fù)和大國(guó)意識(shí)，也極大地影響了法國(guó)帶頭用軍事手段推翻卡扎菲的政治冒險(xiǎn)。當(dāng)然，由于卡扎菲過(guò)去長(zhǎng)期推行反西方利益的政策，歐盟利用利比亞政治危機(jī)乘勢(shì)推翻卡扎菲政權(quán)，這對(duì)歐盟的政治與安全利益，以及提高歐盟的影響力是有益的。

二、歐盟大力支持?jǐn)⒗麃喎磳?duì)派，試圖推翻巴沙爾·阿薩德政權(quán)

2011年春，敘利亞國(guó)內(nèi)爆發(fā)反對(duì)巴沙爾政府的游行示威，國(guó)內(nèi)局勢(shì)很快走向動(dòng)蕩不安。在隨后的幾年，以歐盟為代表的西方國(guó)家，不斷敦促敘當(dāng)局進(jìn)行符合民意的改革，但敘利亞局勢(shì)的發(fā)展并沒(méi)有按照歐盟及外界希望的方向發(fā)展，反而陷入內(nèi)戰(zhàn)，導(dǎo)致極端勢(shì)力肆虐。

為了迫使巴沙爾早日下臺(tái)，歐盟試圖采用“利比亞模式”，扶植敘利亞反政府勢(shì)力。2012年2月24日，在歐盟和阿盟等國(guó)際組織以及一些阿拉伯國(guó)家的支持下，首屆“敘利亞人民之友”國(guó)際會(huì)議在突尼斯召開，包括美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)等在內(nèi)的70個(gè)國(guó)家的代表出席了此次會(huì)議。會(huì)議召開當(dāng)天，英國(guó)外交大臣黑格就表示，英國(guó)將正式承認(rèn)敘利亞最大反對(duì)派——“敘利亞全國(guó)委員會(huì)”為該國(guó)合法代表。2012年11月，法國(guó)總統(tǒng)奧朗德宣布承認(rèn)“全國(guó)聯(lián)盟”是“敘利亞人民的唯一合法代表”，是敘利亞“未來(lái)的政府”。這意味著法國(guó)成為第一個(gè)正式完全承認(rèn)敘利亞“全國(guó)聯(lián)盟”的西方國(guó)家。[2]但此后敘利亞反對(duì)派并沒(méi)有形成一個(gè)權(quán)威的得到各種勢(shì)力支持的政治組織。2014年6月，巴沙爾·阿薩德在敘利亞總統(tǒng)選舉中，再次成功連任，對(duì)此，歐盟發(fā)表聲明稱，敘利亞的這次總統(tǒng)選舉不能算是“真正的民主投票過(guò)程”。這一姿態(tài)表明，盡管歐盟不愿接受巴沙爾再次執(zhí)掌敘利亞，但的確也沒(méi)有盡快推翻敘利亞政權(quán)的有效之策。

三、歐盟支持埃及變革，關(guān)注埃及國(guó)內(nèi)政治發(fā)展前景

2011年2月，埃及國(guó)內(nèi)爆發(fā)民眾示威，執(zhí)政多年的穆巴拉克總統(tǒng)于2月11日不得不宣布下臺(tái)。歐盟當(dāng)即發(fā)表聲明，表示支持埃及政權(quán)平穩(wěn)過(guò)渡。歐洲理事會(huì)主席范龍佩、歐盟委員會(huì)主席巴羅佐、歐盟外交與安全政策高級(jí)代表阿什頓當(dāng)天也發(fā)表聯(lián)合聲明，對(duì)穆巴拉克辭職表示歡迎。

穆巴拉克下臺(tái)后，埃及局勢(shì)發(fā)展并不順利，2012年6月，代表埃及宗教保守勢(shì)力的穆斯林兄弟會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人穆爾西當(dāng)選為埃及總統(tǒng)，歐盟在穆兄會(huì)獲勝后予以承認(rèn)。穆爾西上臺(tái)后，一度致力于改善與西方的關(guān)系。2012年9月，穆爾西總統(tǒng)分別訪問(wèn)歐盟總部和意大利。2013年1月，歐洲理事會(huì)主席范龍佩訪埃，表示歐盟將向埃及提供50億歐元的貸款援助。同月，穆爾西總統(tǒng)訪問(wèn)德國(guó)。4月，歐盟外交與安全事務(wù)高級(jí)代表阿什頓訪問(wèn)埃及。

2013年7月3日，埃及軍方把執(zhí)政僅一年的穆兄會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人穆爾西趕下臺(tái)，歐盟對(duì)此反應(yīng)謹(jǐn)慎。7月4日，歐盟外交政策代表阿什頓在聲明中表示，歐盟非常關(guān)心埃及的發(fā)展，并認(rèn)為埃及社會(huì)存在深刻分歧。為了更多地了解埃及國(guó)內(nèi)局勢(shì)的發(fā)展，2013年7月30日，阿什頓前往埃及，與被囚禁的埃及前總統(tǒng)穆爾西會(huì)面，這是穆爾西下臺(tái)后同外界的首次接觸。8月，歐盟宣布對(duì)埃禁運(yùn)部分軍用品。2014年6月，埃及舉行大選，前軍方領(lǐng)導(dǎo)人塞西獲勝。歐盟派出了觀察團(tuán)監(jiān)督埃及選舉，大選結(jié)束后，歐盟發(fā)表聲明，接受了埃及的選舉結(jié)果。塞西上臺(tái)執(zhí)政后，歐盟在恢復(fù)向埃及提供援助、加快埃及國(guó)內(nèi)改革進(jìn)程等問(wèn)題上，與埃及當(dāng)局進(jìn)行了多次接觸。

四、歐盟動(dòng)用政治和經(jīng)濟(jì)制裁等手段，向敘利亞、埃及等國(guó)施壓

在敘利亞問(wèn)題上，歐盟是最早開始對(duì)敘利亞政府進(jìn)行制裁的西方力量。2011年5月，歐盟開始對(duì)巴沙爾政府進(jìn)行制裁。歐盟外長(zhǎng)會(huì)議于2012年5月14日通過(guò)決議，決定對(duì)敘利亞擴(kuò)大制裁范圍。自2011年5月以來(lái)，歐盟已對(duì)敘利亞實(shí)施了多輪制裁，共計(jì)43家敘利亞企業(yè)和128名個(gè)人被列入制裁名單。

在埃及政局動(dòng)蕩期間，歐盟除了在政治上施加影響外，也考慮過(guò)用制裁等經(jīng)濟(jì)手段影響埃及國(guó)內(nèi)局勢(shì)的發(fā)展。歐盟是埃及最重要的經(jīng)濟(jì)伙伴，早在2001年，歐盟就與埃及簽署《埃及—?dú)W盟伙伴關(guān)系協(xié)議》。根據(jù)該協(xié)議，埃及輸歐所有工業(yè)品和部分農(nóng)產(chǎn)品享受免稅待遇。在埃及政局危機(jī)發(fā)展階段，歐盟就想到利用取消與埃及的貿(mào)易優(yōu)惠條件向埃及當(dāng)局施加壓力。2013年7月，當(dāng)埃及軍政府推翻民選的穆爾西政府后，歐盟決定暫停對(duì)埃及出口武器，但對(duì)埃及的經(jīng)濟(jì)援助繼續(xù)進(jìn)行。塞西當(dāng)選為埃及總統(tǒng)后，歐盟又決定維持對(duì)埃及的經(jīng)濟(jì)援助。

五、歐盟加強(qiáng)安全與反恐措施，應(yīng)對(duì)“伊斯蘭國(guó)”的威脅

在歐盟外交與安全政策中，打擊恐怖主義和恐怖威脅是一項(xiàng)重要的內(nèi)容。中東是全球恐怖主義的高發(fā)地，出于對(duì)自身穩(wěn)定與安全的考慮，歐盟大力支持中東國(guó)家反對(duì)恐怖主義的斗爭(zhēng)，但由于對(duì)恐怖主義概念的界定以及對(duì)一些從事反政府活動(dòng)組織有不同的看法，歐盟與一些中東國(guó)家在反恐領(lǐng)域也有一些分歧。

2014年9月，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬宣布建立國(guó)際“反恐聯(lián)盟”。對(duì)美國(guó)的這一舉措，聯(lián)盟國(guó)家在政治上大都表示支持，但對(duì)派遣軍隊(duì)參戰(zhàn)極為謹(jǐn)慎。德國(guó)外長(zhǎng)施泰因邁爾表示，德國(guó)不會(huì)參與美國(guó)對(duì)敘利亞的空襲行動(dòng)。但施泰因邁爾認(rèn)為，國(guó)際聯(lián)盟對(duì)“伊斯蘭國(guó)”的軍事打擊計(jì)劃應(yīng)建立在“政治戰(zhàn)略”的基礎(chǔ)上。他并稱，德國(guó)已準(zhǔn)備為伊拉克庫(kù)爾德武裝力量提供武器。

盡管歐盟嚴(yán)密防范源自中東的恐怖組織與恐怖分子深入歐盟國(guó)家制造恐怖事件，但近年來(lái)歐盟國(guó)家不斷發(fā)生的零星恐怖事件，仍然說(shuō)明歐盟對(duì)安全的擔(dān)憂不無(wú)道理。尤其是2014年“伊斯蘭國(guó)”勢(shì)力在中東崛起后，對(duì)不少歐洲國(guó)家具有極端宗教思想的年輕人有著很大的吸引力，一些具有極端思想的歐洲公民通過(guò)各種渠道投奔“伊斯蘭國(guó)”。根據(jù)英國(guó)的一項(xiàng)研究表明，前往敘利亞參戰(zhàn)的“外援”至少來(lái)自14個(gè)歐洲國(guó)家。其中英國(guó)、法國(guó)和德國(guó)參與的人數(shù)最多，每個(gè)國(guó)家都有數(shù)百人參戰(zhàn)，此外還有不少挪威、丹麥、比利時(shí)、奧地利等國(guó)公民。這些人一旦回國(guó)，將對(duì)歐洲一些國(guó)家的安全構(gòu)成嚴(yán)重的威脅。2015年1月7日，法國(guó)巴黎發(fā)生了針對(duì)《查理周刊》雜志的恐怖襲擊事件，死傷十多人。據(jù)法國(guó)警方的初步調(diào)查，犯罪嫌疑人就曾經(jīng)前往也門等中東動(dòng)蕩國(guó)家作戰(zhàn)。這一事件足以說(shuō)明，源自中東動(dòng)蕩地區(qū)的恐怖組織和恐怖思想對(duì)歐盟安全的影響是不容忽視的。

歐盟應(yīng)對(duì)中東變局的受制因素和前景分析

無(wú)論是從歷史聯(lián)系，還是從地緣政治的角度考慮，歐盟對(duì)中東地區(qū)和國(guó)家重大的政治變故沒(méi)有理由置之不顧，但從應(yīng)對(duì)愈演愈烈的難民潮，到如何打擊伊斯蘭國(guó)（IS）勢(shì)力，歐盟面臨的挑戰(zhàn)越來(lái)越多。歐盟干預(yù)中東局勢(shì)，包括對(duì)一些中東國(guó)家內(nèi)部政治進(jìn)程施加影響，不僅受制于歐盟的能力與愿望，而且也受到越來(lái)越激烈的大國(guó)在中東地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)格局的影響。

一、中東難民潮：歐盟應(yīng)對(duì)中東亂局的當(dāng)務(wù)之急

由于歐盟毗鄰中東，中東動(dòng)亂中各國(guó)外逃的大量難民，都把歐洲國(guó)家作為逃亡目的地。根據(jù)聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專員安東尼奧古特萊斯的估計(jì)，截至2015年6月，中東危機(jī)爆發(fā)以來(lái)共造成了1100萬(wàn)難民，其中敘利亞就產(chǎn)生了750萬(wàn)難民。敘利亞難民中已有450萬(wàn)逃至周圍的黎巴嫩、約旦、土耳其等國(guó)。來(lái)自利比亞、敘利亞等國(guó)的難民不惜冒險(xiǎn)乘船逃往意大利等歐洲國(guó)家，迄今已有2000余人在海中遇難。2015年5月，歐盟委員會(huì)提出了一項(xiàng)成員國(guó)按配額接收難民的建議，但遭到了一些國(guó)家的反對(duì)。2015年8月，法國(guó)和德國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在會(huì)晤中提出了加快建立歐盟統(tǒng)一的難民政策的建議。9月，敘利亞一名3歲小男孩在海上遇難事件引發(fā)了歐盟各國(guó)對(duì)其難民政策的大討論，法國(guó)、德國(guó)等政府紛紛表示將加大接納難民的力度。9月9日，歐盟委員會(huì)主席容克公布一項(xiàng)難民配額方案：歐盟中的22個(gè)成員國(guó)將分?jǐn)傇谛傺览⑾ＥD和意大利境內(nèi)的12萬(wàn)難民，其中德國(guó)將接收3.1萬(wàn)名難民，法國(guó)接收2.4萬(wàn)，西班牙接收1.5萬(wàn)。這份方案在由歐盟各國(guó)內(nèi)政部長(zhǎng)討論后強(qiáng)制執(zhí)行。但歐盟各國(guó)對(duì)接收難民額態(tài)度也不盡相同。德國(guó)相對(duì)積極，是近年來(lái)接收難民最多的歐盟國(guó)家。丹麥等北歐國(guó)家卻相對(duì)消極。但若敘利亞、利比亞等國(guó)的局勢(shì)繼續(xù)惡化，目前在黎巴嫩、約旦、土耳其滯留的數(shù)百萬(wàn)難民，有相當(dāng)一部分仍會(huì)把歐盟國(guó)家當(dāng)作逃難目的地，這對(duì)歐盟的壓力是可想而知的。

二、在應(yīng)對(duì)中東變局與危機(jī)過(guò)程中，歐盟需要與其他大國(guó)加強(qiáng)合作

由于中東的動(dòng)蕩對(duì)歐洲的政治和安全利益有重大影響，使得歐盟對(duì)中東局勢(shì)的發(fā)展保持密切關(guān)注，但作為一個(gè)超國(guó)家的國(guó)際行為體，其對(duì)外政策的效果有很大的局限性。歐盟在外交與安全政策上作為一個(gè)國(guó)際行為主體的角色繼續(xù)是一種“侏儒”形象，歐盟內(nèi)部民族國(guó)家的外交與安全政策仍是其主導(dǎo)性特點(diǎn)。[3]歐盟在干預(yù)和處理中東熱點(diǎn)問(wèn)題上的最大劣勢(shì)在于，歐盟的外交執(zhí)行能力是“虛擬”的，它在政治上通過(guò)的各種外交決議和倡議對(duì)其成員國(guó)沒(méi)有約束力。歐盟的外交方針最終需要通過(guò)其內(nèi)部各個(gè)國(guó)家的認(rèn)同與實(shí)施才能取得效果。此外，歐盟還需要同美國(guó)、俄羅斯等大國(guó)更好的協(xié)作才能發(fā)揮作用。因此，在很多中東的重大問(wèn)題上，歐盟更多扮演著“跟隨者”或“協(xié)調(diào)人”的角色。當(dāng)然，一旦有機(jī)會(huì)，歐盟也會(huì)不遺余力地發(fā)揮自己的作用。如在伊朗核問(wèn)題達(dá)成全面協(xié)議的實(shí)施過(guò)程中，在有關(guān)解除對(duì)伊朗經(jīng)濟(jì)與軍事制裁等問(wèn)題上，歐盟的立場(chǎng)與態(tài)度至關(guān)重要。

三、歐盟對(duì)中東事務(wù)的干預(yù)能力和效果受制于諸多因素

無(wú)論是利比亞問(wèn)題還是敘利亞局勢(shì)，歐盟對(duì)這些國(guó)家內(nèi)部局勢(shì)長(zhǎng)期發(fā)展的影響力是有限的。在卡扎菲倒臺(tái)后，利比亞局勢(shì)持續(xù)動(dòng)蕩不安，甚至出現(xiàn)了軍閥割據(jù)與混戰(zhàn)的局面，歐盟等外部力量對(duì)此束手無(wú)策。在敘利亞局勢(shì)方面，歐盟主要國(guó)家雖然早就中斷了與巴沙爾政權(quán)的官方聯(lián)系，但巴沙爾在2014年6月再度贏得國(guó)內(nèi)選舉連任總統(tǒng)，歐盟除了不予承認(rèn)外，似乎也沒(méi)有其他更好的辦法。特別是在對(duì)付“伊斯蘭國(guó)”極端武裝威脅方面，歐盟是參加美國(guó)為首的“反恐聯(lián)盟”的54個(gè)國(guó)家和組織之一，但在是否派遣地面部隊(duì)參戰(zhàn)方面，歐盟顯得尤為謹(jǐn)慎，沒(méi)有一個(gè)歐盟國(guó)家明確表態(tài)將來(lái)考慮派出地面部隊(duì)參戰(zhàn)，顯示出歐盟國(guó)家在應(yīng)對(duì)安全與恐怖主義威脅方面，目前主要在于防范恐怖分子滲透到歐洲，并不愿意派兵到敘利亞及伊拉克作戰(zhàn)。

總之，出于對(duì)自身政治、經(jīng)濟(jì)與安全等利益的考慮，同時(shí)，也為了更好地展示自己的政治影響力，歐盟對(duì)中東局勢(shì)的發(fā)展保持密切關(guān)注，但歐盟干預(yù)與介入的能力與效果也有一定局限。在影響中東局勢(shì)發(fā)展的外部力量中，歐盟既不可或缺，同時(shí)仍需要與其他國(guó)家和國(guó)際組織進(jìn)行合作。

（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院西亞非洲研究所研究員）

（責(zé)任編輯：蘇童）

[1] Sinem Akgul Aecurity in EU’s Neighborhood： Union’s Revisited. Perceptions -Journal of International Affairs， Autumn 2005， page 13.

[2] http：//roll.sohu.com/20121115/n357661409.shtml.（上網(wǎng)時(shí)間：2015年9月1日）

[3] 房樂(lè)憲：《歐盟政治一體化：理論與實(shí)踐》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009年版，第90頁(yè)。