英國綠色治理創新機制及對中國的啟示

張敏

在近現代世界經濟發展中，英國占據獨特地位。作為工業革命的發祥地和世界科技發展的先驅，英國在產業創新理念和創新實踐上均發揮著世界領頭羊的作用。第一次工業革命奠定了英國在世界經濟中的強國地位，也由此引發了其國內嚴重的環境污染問題。為應對這一發展中的新問題，英國創新性地開啟了“綠色治理之旅”，逐漸形成了獨特的綠色治理體系與機制，成為世界“綠色低碳節能”革命的引領者。

綠色治理理念的萌生：緩解增長與污染兩難矛盾

依托本國儲量豐富的礦產資源，英國成為世界工業革命的發源地，并率先在世界上實現工業化和城市化。然而，經濟持續增長卻帶來了始料未及的嚴重環境污染問題。大約從19世紀末起，居民生活環境惡化，飽受疾病困擾。1952年冬季倫敦遭遇了一場嚴重霧霾，造成約數萬人死于呼吸系統疾病。

在這一形勢下，英國政府開始意識到工業快速發展推動了經濟增長和技術進步，但同時滋生了嚴重的環境問題，如果不加重視并任其發展，將給整個社會釀成環境大災難。從利用各種技術手段，治理空氣污染、水質污染開始，英國綠色治理理念逐漸增強，治理手段也日趨完善，在不同時期力求實現經濟增長、環境保護、社會發展的三者兼顧。

構建綠色治理體系的主要路徑

綠色治理理念從萌生到實踐經歷了相當的歷史時期，其治理路徑和體系也在摸索中不斷完善。就目前而言，英國的綠色治理體系包括了幾個不可或缺的因素：（一）技術進步推動末端治理升級為源頭治理，引領環保革命；（二）制定一系列法規，從法治角度增強社會和公民對綠色治理的認識，帶來法治變革；（三）及時對未來世界變化發展做出準確預判，提出前瞻性戰略和政策，引領全球綠色治理發展趨勢，催生低碳革命；（四）依靠財稅手段和市場機制，實現綠色治理理念的市場化運作；（五）配合政策和法規，調整政府管理機構，實現政府對綠色治理的有效決策和監管。

在上述因素共同作用下，從歷史演變角度看，英國綠色治理發展中帶來了一系列重要的變革和革命，對全球環保、節能、綠色低碳產業的發展產生了劃時代的影響。英國在創新理念、制定法規、實施戰略和發展綠色產業方面，創下多個世界第一。從環保化進程開始，英國在綠色治理上開啟了一個個綠色創新進程。

首先，英國是世界“環保革命”的最早實驗地。工業革命帶動了英國經濟快速發展，但接踵而至的是嚴重的環境污染問題，如泰晤士河流域的嚴重污染。流經英國十多個城市的泰晤士河的水域污染在19世紀末期開始加劇，瘟疫、疾病滋生，釀成社會問題。初期的治理對污染末端的疏堵為主，依靠物理和化學方法，將污染物攔截后集中處理，如1887—1891年，英國在泰晤士河流域修建了攔截式地下排污系統，在倫敦下游河口處修建了污水倉庫以儲存污水，在排污口采取了化學沉淀法（石灰和鐵鹽），以減少污染物負荷量。然而，這種治污法無法控制和減少來自源頭的污染物，更無法養成公民自覺的環保意識，進行下端治理需要花費大量的開支，部分抵消了工業增長帶來的財富，治理效果難以持續。為改變這種末端治理帶來的嚴重后遺癥，20世紀60—70年代，英國政府創新治理方法，依靠技術進步，將末端治理改變為源頭治理，下令將泰晤士河流域的工廠外遷或關閉，嚴格限制未經處理的廢水、廢棄和生活用水直接排入泰晤士河，這次治理效果十分明顯，源頭治理從此成為環保理念創新的重要舉措。

其次，開啟綠色治理的法治化進程。通過制定和頒布一系列法規，推動法治變革，增強公民綠色治理理念和社會意識。技術進步和理念創新成為綠色治理的重要組成部分，但只有將綠色治理理念上升到國家法律層面，綠色治理理念的推廣和發展才有法可依。因此，從立法路徑推動綠色治理始終是英國政府優先考慮的行動之一。在環保領域，20世紀50年代，為治理“倫敦霧霾”，1956年，英國通過世界上第一部大氣治理法——《清潔空氣法》，突出了“治理”的法律特性。法規要求倫敦城內的發電廠全部遷到郊區；在規定的城區內只能使用無煙燃料；大規模改造居民傳統爐灶，冬季逐步采取集中供暖，以減少煤炭的使用。從20世紀60年代開始，英國政府通過立法，先后制定了《河流法》、《水資源法》、《水法》、《污染控制法》等一系列法規，開啟了歐洲綠色治理的法治化進程。從20世紀90年代起，尤其是進入21世紀以來，英國在可再生能源、應對氣候變化、發展低碳經濟等領域均提出了具有劃時代意義的法規。如在節能、清潔能源和提高能效領域，為推動可再生能源的開發和利用，英國頒布了《電力法》（1989年）、《可再生能源義務法令》（2002年）和《可再生交通燃料義務法令》等。

第三，憑借其在全球氣候變化領域的獨創話語權，英國成為掀起未來全球低碳革命的領航者，將引領全球產業的重大變革。當前世界各國在應對全球氣候變化過程中，都自覺地將發展綠色經濟、低碳經濟、節能產業等作為經濟增長的重要關切，綠色環保、低碳經濟等概念幾乎家喻戶曉，耳熟能詳。然而，這些概念的最先倡導者卻源自于英國。“綠色經濟”概念由英國經濟學家戴維·皮爾斯（David Pierce）《綠色經濟藍皮書》首次提出。2003年英國政府能源白皮書《我們能源的未來：創建低碳經濟》中，將綠色經濟概念應用于可再生能源產業，首創“低碳經濟”概念。英國政府前瞻性地指出：21世紀經濟快速發展將會給全球能源安全和氣候變化造成危害，必須從法規和政策層面上，及時采取應對措施。2006年10月30日，受英國政府委托，前世界銀行首席經濟學家尼古拉斯·斯特恩爵士（Nicholas Stern）主持發布《斯特恩評論》（The Stern Review），將全球變暖定性為“全世界見過的最大的市場失靈”，引起了國際社會的高度關注。《斯特恩評論》推出之后，應對全球氣候變化不只是個經濟問題，成了全球性政治問題。不管《斯特恩評論》中的結論是否過于聳人聽聞，或被認為可能是英國政府的一場“陰謀論”，英國在應對全球氣候變化領域從此掌握了話語權。英國率先付諸實踐，在2008年11月26日頒布了《氣候變化法》，成為世界上第一個為應對氣候變化而在國內單方面立法減排的國家。英國正式承諾在2050年將溫室氣體在1990年基礎上減少排放80%，并建立了與立法綁定的政府“碳預算”五年計劃，創建氣候變化委員會，就氣候變化法的執行和落實情況進行監督。

應對氣候變化的中長期目標是實現經濟方式的轉變，從傳統高排放、高污染、低能效經濟結構向低排放、少污染、高能效的低碳產業轉型。因此，緊接著于2009年7月15日，英國政府公布了《英國低碳轉型發展計劃》 （The UK Low Carbon Transition Plan），明確提出了英國向低碳經濟轉型的一系列行動計劃。這是英國在應對全球變暖方面出臺的又一重大舉措，標志著英國政府在向低碳經濟轉型中扮演全球領袖角色。在英國政府的推動下，2011年歐盟委員會提出了《歐盟2050低碳經濟戰略》。

第四，創建綠色財稅體系，利用財政工具和市場力量，宣傳綠色理念和進行低碳市場交易實驗。綠色財稅體系構成了綠色治理體系的重要組成部分，主要包括：1、氣候變化稅。為了提高能源效率，促進溫室氣體的減排，英國政府決定引入氣候變化稅（Climate Change Levy，CCL）作為英國氣候變化總體戰略的核心部分。1999年3月，英國議會通過了征收氣候變化稅的預算案，2001年的4月1日氣候變化稅開始生效。氣候變化稅是針對非民用部門，即工業、商業和公共部門的，不包括民用部門、交通部門、非商業用戶（如慈善團體）、國外用戶、能源轉換和輸配部門，以及消耗能源產品用于非燃料用途的部門（如化學工業）。稅收對象是為這些部門提供能源產品的供應商，一般每三個月申報和交納一次。應稅的能源產品包括：電力、天然氣、液化石油氣、煤炭、焦炭、煤焦油，石油不在應稅能源產品之列（另有專門稅種）。

2、碳預算。繼英國頒布《氣候變化法》之后，2009年4月，英國財政部發布的“2009財政年度預算報告”中首次設定“碳預算”。“碳預算”是指為保持二氧化碳排放與生態容量之間的平衡而確定的碳排放量，實施“碳預算”既有減排考慮，也兼顧低碳經濟成為新經濟增長點的戰略目標。作為英國綠色財稅工具之一，“碳預算”明確提出，2008年至2022年期間，每五年為一個周期，設立三個碳減排周期，力爭使英國在2020年的碳排放較1990年減少34%，2050年較1990年降低至少80%，這些減排目標較之英國政府之前提出的相關減排目標，力度更大，英國成為全球第一個在政府預算框架內特別設立碳排放管理計劃的國家。

3、碳排放交易市場。早在2002年，英國就自發建立了碳排放交易體系，成為全球首個在全國范圍內建立碳交易市場的國家，約有33家企業參與碳交易。統計顯示，從2002年至2006年的這四年期間，英國共減排720萬噸二氧化碳當量。在倫敦證券交易所創業板上市的公司中，有六十多家企業致力于研發有助減少碳排放的新技術。2005年1月1日，歐盟排放交易體系啟動后，為了避免雙重規則，英國申請并經歐盟委員會批準，允許部分已經參與英國排放交易體系的企業暫時不加入歐盟排放交易體系，以保證兩個排放貿易制度之間的順利過渡。同時，為了協調英國排放體系和歐盟排放交易體系之間的關系，英國排放體系于2006年底結束。

相比之下，歐盟碳排放交易體系創建較晚，創建于2005年1月，其中2005年1月1日至2007年12月31日為試行階段。2008年1月1日至2012年12月31日為正式啟動階段，限制排放的氣體從單一的二氧化碳擴大到京都議定書中規定的所有六種溫室氣體。從2013年1月1日起，歐盟計劃將這一碳排放交易體系擴大到全球航空領域，對抵離歐盟境內的各國航空公司實現碳排放配額。最終由于這一計劃遭到了美國、日本、中國、加拿大等國家的強烈反對，歐盟被迫放棄，并對碳排放體系進行改革和調整。

第五，新設或調整內閣部門，發揮政府在綠色治理體系中的宏觀調控和頂層決策作用。綠色創新理念和技術手段等付諸實踐，政府在其中發揮的宏觀調整和決策作用是不可或缺的。20世紀90年代末和21世紀初期，是英國推行氣候變化法規和可再生能源法規的重要時期，布朗政府不失時機地數次調整內閣建制，通過創建、合并和調整，先后成立兩個與綠色創新、綠色治理緊密相關的內閣部門。2008年10月，為有效貫徹英國的《氣候變化法》，英國新設了“能源與氣候變化部”，將以前分散在其他部門的能源政策和氣候變化政策的相關決策機構合并。新設內閣主要有如下幾點考慮：氣候變化不僅危及全球環境，也是21世紀經濟增長面臨的最大挑戰，英國應確保清潔、安全、可支付的能源投入發電和生產；提倡低碳和資源效率型社會意味著世界各國的生產和生活方式發生重大的結構性變革，并將影響到各國如何生產、開發、利用能源；能源生產、消費、開發與氣候變化政策緊密，將開發清潔能源、可再生能源與減排目標相掛鉤；將實現能源效率與低碳開發技術緊密結合起來，將氣候與能源雙重目標在政策制定、目標實施階段實現有機結合，改變了過去單立氣候目標與能源目標，造成不同部門之間政策目標相互沖突、難以銜接和效率低下問題。

緊接著在2009年6月，英國政府內閣改組，原商業、企業和制度改革部（BERR）與創新、大學和技能部（DIUS）重組為商業、創新和技能部（BIS），這一部門重點關注英國企業，特別是如何提升新興綠色低碳產業的創新能力，通過提升綠色產業水平，實現技術創新、創新成果的商業化等方面進行政策規劃和戰略決策，推動英國向低碳經濟轉型，預判并及時應對全球氣候變化對產業升級轉型的潛在需求等。

對綠色治理成效的簡要評估及啟示

迄今為止，英國綠色治理體系仍在構建中，綠色研發、綠色產業競爭力等方面的成效仍未全面顯現。當前綠色治理成效體現在以下方面。

第一，優化能源結構，可再生能源呈現綠色化和產業化發展趨勢。可再生能源包括潮汐能、生物質能、水能、太陽能、風能等，在英國風能（包括內陸風能和近海風能）資源最為豐富，因此政府大力提倡發展風能，目前英國風能在可再生能源中所占比重至少在50%以上，依靠風力發電是減少排放、實現低碳經濟轉型的最為便捷和可行的方法。英國可再生能源發電比重從2005年的4.3%提高到了2014年的19.1%。2015年第一季度可再生能源發電為22.3%，同比增長2.6個百分點，可再生能源發電總量為21.1億千瓦時，同比增幅達15%。

英國的風能產業已經形成完整的生產鏈，在風能電場勘探與設計、風能發電設備制造、風能發電設備安裝、風能發電輸送、風能發電技術、研發、風電融資等方面均比較成熟。英國的風能產業具有相當的規模， 2012—2014年期間，內陸風能產值5.48億英鎊提高至9.06億英鎊。英國是歐盟國家中風電裝機容量規模較大的國家，僅次于德國、西班牙，位居歐盟第三位，2014年累計風電裝機容量為12.44GW。

第二，《氣候變化法》推動和加快英國的去碳化進程，減排目標高于歐盟總體減排水平，為在2050年實現低碳經濟轉型奠定基礎。英國溫室氣體的排放量從1990年的809.4 MtCO2e（百萬噸二氧化碳當量）到2013年減少為568.3MtCO2e。2008年英國《氣候變化法》確定了受法律約束的中長期溫室氣體減排目標，英國2020年至少34%的中期減排目標高于歐盟于2007年提出的到2020年溫室氣體實現20%的減排目標。為達到減排目標，英國正按照碳預算計劃有序完成減排計劃。迄今為止，英國共發布了四個碳預算計劃，最先于 2009年5月提出了三個為期五年的碳預算（2008—2022年，每五年為一期）。2011年6月確定了第四個碳預算（2023—2027年）。

迄今為止，英國碳預算的執行情況較好。《德國觀察》和《歐洲氣候變化網》從2005年起聯合發布《全球氣候變化業績排行榜》，綜合評估各國在二氧化碳排放量、二氧化碳排放主要行業、可再生能源比重、能源效率水平及發展趨勢、氣候變化政策這五個方面的政策執行及實際進展情況。最新發布的《2015年全球氣候變化業績排行榜》中，英國氣候變化業績得分70.79分，排名全球第三，與居于全球第一、第二的丹麥和瑞典在分值上相差不大（丹麥為77.76、瑞典為71.44）。德國也在積極推行綠色治理，在這一排行榜中，德國的得分只有59.6。由此可見，英國在綠色治理方面成效比較顯著。

英國綠色治理的成效還體現在加大綠色創新研發投入、培植綠色產業鏈條、建立綠色投資銀行等方面，通過一系列綠色治理政策、戰略、手段和機制，未來英國在綠色城市、綠色建筑、綠色能源供應、綠色產業等方面的發展成效將會進一步凸顯。

有鑒于此，英國的綠色治理路徑及經驗值得中國借鑒：政府在宏觀調整經濟的過程中，應注意吸收和借鑒發達國家在運用法律法規、財政工具、市場化運作機制等方面的有益經驗，不斷創新綠色發展理念和提高公眾意識，結合中國綠色經濟發展現狀，真正做到為我所用，推動中國在能源結構調整、產業結構升級轉型和構建綠色治理機制方面取得實效。

（作者系中國社會科學院歐洲研究所研究員）

（責任編輯：徐海娜）