嘉興試驗要素市場化改革

陳培華　張煜　王小霞

作為長三角的重要城市，嘉興在經濟快速發展的同時，土地、能源等資源日趨緊缺。如何讓要素資源配置更加優化、政府服務更加有為，嘉興爭取為全省提供一個管用樣本。

嘉興，一馬平川。

作為全省首個要素市場化配置改革全覆蓋的地級市，這場改革卻不平坦。

嘉興要素市場化配置改革發端于海寧。2014年9月，全市推廣。改革的主要路徑是通過建立畝產效益評價和差別化配置機制，讓各種要素快捷、高效、順暢地流向優質企業和市場主體，為全域的經濟結構調整和產業升級提供源源不斷動力。

在資源要素配置的博弈中，市場的“無形之手”與政府的“有形之手”如何形成合力？企業的活力是否因此得到激發？

以畝產論英雄

在嘉善經濟技術開發區內，一家用地200畝的紡織企業，2014年畝均稅收僅1.5萬元。今年，這家紡織企業騰退后，在原廠房內引進一家電機公司，新項目投產后畝均稅收將超400萬元。

走進這家投資2億元的電機公司，但見一條條先進的自動化生產線正在試生產，為國內一線手機品牌配套生產變焦馬達，“明年自動化生產線將達30條，月產3000萬顆變焦馬達。”公司負責人說。

“一把尺子量到底，畝產效益綜合評價體系猶如一根指揮棒，倒逼企業轉型升級。”嘉興市發改委副主任楊克建說，根據成績單，不同評價的企業將獲得不同資源，不用政府出手，企業就會想方設法轉型升級。

以這家電機公司所在的嘉善縣為例。2014年，嘉善根據畝均稅收、畝均銷售收入、畝均工業增加值等指標，按不同權重，計算出全縣3畝以上用地的1829家企業綜合得分，將企業分為鼓勵發展（A類）、自我提升（B類）、倒逼提升（C類）3類，并在立項、用地、用水、用電、銀行信貸、土地使用稅等要素配置上實施差別化政策，倒逼企業轉產、轉業、轉移，或引導企業增資、增產、增稅但不增地。

“以畝產論英雄，不改革就沒出路。”嘉興市委書記魯俊說，嘉興的開發面積已接近耕地保護極限，開發強度位列全省第一，但畝均產出不在全省前列。此外，各類供能也觸及“天花板”，能耗一不小心就會“亮紅燈”。因此，嘉興要以市場化配置為目標，以畝產為核心，以差別化為手段，按企業通過畝產獲取的市場地位來配置資源并讓其充分流動，實現資源要素的“合理配、優質配、合法配、高效配”。

企業的感受來得更加直接。“我們下定決心將總部從上海遷至海寧，在海寧打造一個時尚產業基地。”敦奴集團董事長吳凌說，企業在去年的第二輪畝產效益綜合考核評價中，以畝均稅收135.18萬元、畝均銷售收入955.77萬元的優異成績，被評定為A+企業，獲得了198畝用地的優先保障權。

A+在海寧就是一塊金字招牌，只要滿足產業政策等先行條件，企業可以優先獲得各種生產要素，減少絕大多數審批環節。敦奴總部園區的這個項目，成為海寧要素市場化配置改革以來第一個“零審批”工業項目。由此，敦奴項目的開工前流程從原來的半年以上縮減為不到兩個月。

優等生“吃飽喝足”，后進生則主動求變。“不加快轉型就等于慢性自殺。”嘉興友軒無紡布公司負責人說，企業占地15畝，2011年至2013年畝均稅收5.74萬元，在桐鄉績效評價中被評為C類。

根據差別化政策測算，作為C類企業，友軒公司每年光電費一項需多開支10萬元，同時還面臨信貸融資制約，房產土地稅費等方面優惠也無法享受。為此，企業去年斥資300多萬元，引進國內先進的無紡布生產線，產量從每天4噸升至7噸，年銷售額突破2000萬元。據此，友軒公司在今年的績效評價中順利晉升為B類企業。

讓政府做“保姆”

“要素市場化配置改革的推進，也倒逼政府行政改革。”楊克建說，政府的“有形之手”在制訂好“規則”的同時，還把精力放在了當“裁判”、做“保姆”上。

“沒想到市行政服務中心的窗口竟然‘搬’到我們企業里來了。”前不久，海寧市住建綜合、房管、經信、國土資源等市行政服務中心10個窗口的工作人員來到浙江晶科能源公司，為企業提供零距離的行政審批服務。

原來，晶科能源公司年產300兆瓦太陽能電池組件項目是“零審批”項目，即將竣工驗收，但是關于驗收備案以及土地證和房產證辦理程序方面，基建項目部負責人詹德祥有些不夠專業。

“一個整體項目有4個單位工程，可以等全部完工后一起驗收嗎？”“像保安室這種面積小的房屋，沒有施工許可證怎么辦？”……面對企業一個又一個疑問，窗口單位工作人員都給出了詳細的解答和指導。詹德祥說，在政府部門的幫助下，現在項目已投入試生產，從開工到投產只花了5個月時間。

數據更有說服力。眼下，海寧保留行政審批事項125項，是全省審批事項最少縣市，審批提速超過85%。

2014年以來，嘉興深化完善海寧、嘉善等地核準目錄外企業投資項目不再審批改革。今年上半年，兩地共有66個企業投資項目納入不再審批試點范圍。值得一提的是，除了跨區域審批的、縣（市、區）沒有承接機構的、法律明確不能下放的三大類59項審批事項外，嘉興將428項行政審批事項全部下放給縣（市、區）實施。

與效率一起提升的，還有各職能部門的服務意識。“這就逼著各部門主動服務企業，加快項目進度。”嘉興市審批服務中心負責人說，企業聘請的設計單位、中介機構都影響項目速度，職能部門必須進場指導，以幫助企業更快通過聯合審查和統一綜合驗收。

試水綜合行政執法改革，行政處罰權“沉到底”。城管隊員每日巡查，讓嘉善魏塘街道一處建材市場經營戶偷用地下水的現象消失了。作為綜合行政執法隊員，許建浩在巡查中發現此問題后立即約談當事人，責令其限期整改，并協調有關部門改善他們的用水條件。

城管管起水資源，可不是多管閑事。嘉善從去年9月起在縣域范圍內推行綜合行政執法改革，涉及17個職能部門1073項行政處罰權，相應的編制、人員劃轉到新成立的嘉善縣綜合行政執法局，各鎮（街道）設行政執法中隊（分局），以推進管理和執法重心下移，實現綜合行政執法的城鄉一體區域全覆蓋。

“換牌子”的背后是政府職能的深刻變化。嘉善縣綜合行政執法局副局長何劍源說，每個職能部門擁有一支執法隊伍，執法力量相對單薄且分散，導致“看得見管不著、管得著看不見”。為破解這一難題，嘉善將綜合行政執法“沉到底”，簡化執法監管層級，提升執法監管末梢的反應能力。

推要素向市場

前幾天，楊宏飛參加了一次特殊的網絡拍賣會。

作為平湖雷歐陽光公司的行政主管，他點點鼠標，拍到了0.23噸化學需氧量。“公司準備上馬一個新項目，但苦于沒排污指標，這樣的拍賣陽光透明，很贊。”楊宏飛說，他們的項目合乎產業規劃，因此得到了競拍機會。

“此次拍賣的化學需氧量和氨氮排污權全部成交，總成交金額為51萬元。最高單價化學需氧量26.4萬元、氨氮28萬元，分別溢價13.2倍和14倍。”平湖市環保局排污權交易中心副主任楊愷敏說，網絡拍賣讓要素流動更快捷。

“在要素市場化配置改革中，要打造好規范、高效的區域性要素交易市場，使要素在市場主體間順暢流通，實現優化合理配置。”楊克建說。

作為要素市場化配置改革先鋒，海寧的步子邁得更快一些。2013年12月2日，浙江江南要素交易中心掛牌。這個平臺承接土地、用能、排污權、企業產權、股權、租賃權等進場交易。

兩天之后，第一宗工業用地交易在土地二級市場完成：海寧遠通特種線纜公司將50畝土地的出讓信息掛上要素交易中心網站。專注塑料薄膜制造的浙江富晟新材料公司手頭缺地，其產業導向符合海寧市規劃，每畝282萬元的投資強度也達到準入門檻。經海寧市經信局審核備案，兩者一拍即合，交易達成。

浙江江南要素交易中心負責人說，他們已逐步拓展至人力資源市場、技術市場等領域。海寧股權運營中心、民間融資服務中心、“淘科技”網上交易平臺、滬浙人力資源服務產業園等相繼掛牌，實現人才、科技、金融等要素配置運行主體市場化，要素配置方式效益最大化。

期待更多改革紅利

雖然嘉興市要素市場化配置改革取得了初步成效，但多位參與改革的政府官員和相關專家表示，隨著改革深入，面臨的困難和問題還有很多。

從政策層面來看，首先，在土地、電力、排污等資源要素高度集中的事項中，對市縣的放權力度不夠。

其次，現有的法律法規不能滿足以問題為導向的改革需求。“其實，要素市場化配置改革最需要做的事情，就是調整現有的法律法規。”一些業內人士表示，以行政審批為例，雖然當前行政審批改革力度已然很大，但在某些方面，力度還可以再大一些。如節能評估報告，現在很多企業技改上馬新項目時，按照相關規定都需要對新項目進行節能評估，但由于相關中介評估機構較少，所需的評估時間比較長，影響了企業新項目的上馬速度。

事實上，企業技改的目的本來就是為了節能和增加效益，所以根本不需要節能評估。“建議零征地技改項目可以無需審批，直接上馬。而且，很多與此相關的其他評估，也都可以取消，改為許可證制度管理或事后監管。”

除此之外，嘉興在工業企業績效綜合評價工作的推進過程中，還發現了一些需要繼續探索研究的問題。

如評價指標不夠統一，評價分類和比例不夠統一。嘉興一位參與改革的政府官員介紹說，目前，嘉興市對全市統一評價采用畝均稅收、畝均工業增加值、單位能耗工業增加值、單位排放工業增加值和全員勞動生產率五大指標。但各縣（市、區）根據自身評價導向，對評價指標進行了不同程度的調整，有的地方增加了畝均銷售收入指標，有的地方增加了研發指標，有的地方又只用了畝均稅收一項指標等。這樣一來，造成各縣（市、區）之間的統一性、可比性大大降低。

更為關鍵的是，差別化政策體系不夠完善，執行力度不平衡。“有的地方對低效落后企業沒有一項倒逼淘汰措施；有的地方只出臺政策意見而不抓落實；有的地方從評價分類開始就保護低效落后企業，使差別化政策無用武之地。”一位政府工作人員說，這些都需要在下一步的改革中進行協調統一，讓差別化政策發揮更大作用。