關于人大對“兩院”工作監督的若干思考和建議

日前，黃浦區人大工作研究會法治專題小組立足黃浦實際，以“人大對‘兩院’工作監督的若干思考和建議”為課題，通過學習黨的十八屆三中全會《決定》精神，邀請區人大常委會研究室、內司工委介紹情況，組織部分人大代表座談，走訪外區學習、借鑒先進經驗等方式開展集中調研，在掌握現狀、分析問題的基礎上，深入思考，形成了若干建議。

一、對“兩院”工作監督的現狀分析

黃浦區一屆人大常委會組建以來，注重結合本區實際，努力創新工作載體和工作方法，依法履行職責，不斷加大對審判工作和檢察工作監督力度，總體情況是好的。據統計，本屆區人大常委會組建兩年多來，通過主任會議聽取工作匯報、主任專項視察、工作委員會調查研究、舉辦專題法律知識講座、組織法院庭審旁聽、開展市區聯動，加強與“兩院”的溝通等各類活動有14次。區人大對區“兩院”的監督，堅持監督與支持并重，寓支持于監督之中，較好地履行了職責，為保證憲法和法律的正確實施，促進審判機關、檢察機關提高公正司法的能力和水平起到了積極的作用。

在肯定對“兩院”監督取得成效的同時，也必須看到工作中存在的不足。在調研過程中，大家感到對“兩院”的監督與對政府的監督相比，無論是監督的廣度還是監督深度都存在的不足，常委會聽取和審議“兩院”專項工作報告至今還成為空白。一年一度的人代會對“兩院”工作報告的審議比較淺，涉及“兩院”執法中的重點問題較少；涉及“兩院”工作的代表議案或缺、書面意見不多。主要原因：一是“兩院”工作專業性強，審判工作和檢察工作各有側重，需要分別熟悉掌握相關的法律法規。二是人大代表來自方方面面，本職工作和“兩院”關聯度不大，對“兩院”工作了解得少，很難講出“道道”。三是人代會安排審議“兩院”報告的時間偏緊，很容易議不深議不透匆匆過場。這些問題和不足，應該引起高度重視，并采取切實措施予以解決。

二、提升監督“兩院”工作實效的建議

人大依法監督法院和檢察院工作，是履行法律監督和工作監督的重要職責。人大監督“兩院”工作的重點，必須始終抓住依法辦案，促進司法公正。針對存在問題和不足，有如下工作建議：

1、加強內司工委建設。內務司法工作委員會是人大常委會重要的工作機構，承擔著監督“兩院”在本行政區域內貫徹執行法律情況，協助常委會開展法律監督和工作監督的重要職責。一是要重視內司工委組織建設。工委的組成人員尤其是工委主任，必須選擇具有法律專業知識并有司法實踐經驗的人員擔任。努力避免司法監督講“外行話”的現象，使內司工委切實成為懂法律、精通業務，對“兩院”工作監督建言獻策的“智囊團”。同時要加強與市人大內務司法委員會和常委會法制工作委員會的聯系，爭取具體的工作幫助和工作指導；發揮人大代表中從事司法工作者的作用，引導更多的代表重視“兩院”工作監督；外聘專家、學者參與監督工作，提升專業化水平；保持與“兩院”特聘的人民陪審員、人民檢察監督員等經常性聯系，拓寬監督工作的廣度。二是要切實發揮好橋梁紐帶作用。針對“兩院”工作專業性較強，大多數代表專門法律知識欠缺，對“兩院”工作不熟悉不了解的現狀，內司工委要引導人大代表積極履職，包括通過各種途徑加強法律法規培訓，努力增強其履職能力；采取多種措施為代表針對“兩院”工作開展視察、檢查、調研等職務活動創造條件，積累必要知識和經驗；引導和促進代表廣泛聯系選民、傾聽選民對“兩院”工作的意見，敢于為民說話，善于建言獻策。特別是在新形勢下，要認真研究法制建設所面臨的新問題、新課題，為推進公正司法提出建設性意見和建議；深入開展執法檢查和調查視察活動，組織代表參加旁聽庭審，為人大代表知政知情、促進依法辦案、公正執法提供方便；組織代表提出有質量的議案和書面意見，認真督辦有關公正司法方面的代表建議和常委會的審議意見；重視來信來訪處理，善于從涉法涉訴案例中發現工作上的瑕疵和問題，提出整改意見。

2、抓住重點實施監督。人大對“兩院”的監督就是對執法情況的監督。沒有具體內容就談不上監督，泛泛而談解決不了問題。人大對“兩院”工作監督要務實就要了解大量的個案。要在深入了解、綜合分析“兩院”辦案數據的基礎上，針對辦案質量開展監督。包括緊緊抓住捕后不訴、訴后不判、立后又撤、判了又改，久拖不決、超期羈押，以及人民群眾不滿意、反映較大的問題開展監督。

3、探索對檢察官、法官執法能力的監督。人大作為法定的監督機關，對司法工作的監督，不僅要落實在“兩院”的執法監督上，而且應當延伸到檢察官、法官是否公正司法的監督上。從以往的管理體制來看，法院副院長、檢察院副檢察長、審判委員會委員、檢察委員會委員均由人大常委會任命，但在實際工作中，這些人大常委會任命的司法人員，由組織部門管理和考核，而多數的審判員、檢察員并非組織部門管理的干部，僅有“兩院”的內部績效管理，而缺乏外部的有力監督。針對上述情況，人大要積極探索一些新的監督方式和措施，切實提高法官、檢察官執法的水平、能力和效果，并形成具體的監督意見。比如，人大常委會在任命檢察員、審判員之前應該進行更為充分的考察，包括全面了解被任命人員是否為辦案人員，辦了多少案件，辦案的能力以及質量如何等，作一個總體評價。與此同時，要加強任命之后的跟蹤督促，運用各種方式了解其政治素質、業務素質、依法辦事、秉公辦案、工作實績等方面的情況。要嚴格把好任命關，避免不是辦案人員被任命，或者任命后不辦案，以及被任命后辦案能力不足、辦案質量差等現象，確保人大監督工作落到實處。

4、提高人代會審議“兩院”報告的實效。“兩院”工作報告是對其全年工作的全面總結和高度概括，一年一度人代會審議“兩院”工作報告，是人大工作的重頭戲。一是引導代表把握好審議重點。要引導代表讀深讀透“兩院”報告，增強審議的針對性。堅持從總體上看“兩院”是否堅持了“憲法法律至上”的原則，是否做到了“讓人民群眾在每一個案件中都能感受到公平正義”；從具體內容上看，則要從為經濟社會提供司法保障，嚴格依法履職、公正司法，認真貫徹執行法律法規，落實司法為民宗旨、拓展訴訟便民途徑，推進司法體制機制改革，積極參與社會治理等方面的情況加以考量。要認真分析“兩院”報告中提供的司法數據和工作不足，研究司法數據時要注意把握其內在的規律性，把相關數據與實際工作綜合起來評價；對“兩院”工作報告中提到不足以及今后努力的方向，既要“刨根問底”，又要堅持用客觀的、辯證的、歷史的和發展的觀點來審議，把嚴格要求與熱情鼓勵結合起來，提建設性、可操作的建議。二是延伸工作審議的時段。將審議“兩院”的工作貫穿于人代會的事前、事中和事后，變一次性集中審議為多次性分散審議。在人代會審議“兩院”報告之前要深入了解情況，比如請“兩院”的同志提前介紹工作，對報告進行解讀；常委會也可以組織專門力量通過走訪了解情況，做到有的放矢。做好事前工作，還包括統一籌劃全年的相關監督工作的整體設計，將重點監督議題的確立、常委會聽取和審議專項工作報告、主任會議聽取匯報，以及法律知識培訓輔導、代表工作視察等，連成有機的整體加以實施。在人代會集中審議“兩院”報告的過程中，視需要可以安排“兩院”的同志對報告涉及的內容作解釋；就一些特定問題通過詢問等方式要求“兩院”作出回應；也可以用代表議案、建議的形式提出對相關工作的意見建議。認真落實審議后的跟蹤督查。審議通過報告的相關決議后，要將代表審議“兩院”報告的具體意見和建議告知“兩院”，并明確要求在一定期限內落實相關措施、反饋相關情況。三是增設監督必要的工作平臺。對“兩院”的監督不能僅僅滿足于每年一次人代會聽取和審議“兩院”的工作報告，更應該著眼于建立和完善日常的工作聯系交流機制。要堅持從實際出發，創建多層次溝通交流的監督工作平臺。比如，可以利用“兩院”現有的網站建立網絡平臺，代表可以了解法院、檢察院工作進展，即時提出問題，開展平臺交流；各工作委員會可以對重點工作進行監督。又如，可以增加面對面定期溝通交流的頻率。在現行的年末人大代表團組長與“兩院”領導班子情況交流的基礎上，增加年中一次的情況交流；建立人大常委會主任與“兩院”負責人的情況交流；內司工委與“兩院”綜合職能部門的情況交流。通過這些平臺，有助于人大及其常委會動態掌握“兩院”工作重心，及時發現司法工作中存在的問題和困難，幫助“兩院”改進工作。同時也有助于“兩院”，特別是其一線司法工作人員提高其依法接受人大監督必要性的認識，增強接受人大監督的自覺性，實現監督與被監督的良性互動。