“脫”要有度“勾”要有理

張經

編者按：

隨著全面深化改革的不斷推進，國務院機構改革方案允許包括行業協會商會在內的四類組織可實行直接登記，原有的雙重管理體制已被終結“一業一會”、“一地一會”的壟斷格局將被打破，機遇與挑戰并存，行業協會商會迎來了發展的新時代。為此，《中國民商》新年度起專門開辟“商會”欄目，共商行業協會商會發展大計。

黨中央和國務院2013年在第十二屆全國人大開會期間，正式提出2015年底前全國的行業協會與商會同政府脫勾，這是一項具有法律約束力的決定。對于“脫勾”這個詞匯，行業協會界久已耳熟能詳。但在新的經濟發展形勢下，結合中央的決心來落實這個詞匯，似有幾個問題值得研究。

誰要“脫”、誰要“勾”？

提到這個問題，是因為面對中央設定2015年底前脫勾的目標，不同的行業協會和商會有不同的反應。行業協會和商會（以下簡稱行業協會）與政府及行政機關的關系形形色色，但是歸總起來，大體可分為三個層次、各有幾類情況。

第一個層次，中央級、全國性的行業協會。其中可大致分為三種情況——一種至今認為自己所在的行業協會不能與政府脫勾。這部分行業協會正在想盡一切辦法，宣傳他們脫勾將會給國家建設帶來不可彌補的損失，甚至鼓動或者脅裹“業務主管單位”即上級領導機關的對口負責人到民政部、組織部游說，反復表明自己是特殊的行業協會，不屬于社會組織。當然，此類行業協會所占中央級行業協會的比例不很大，但由于傳統的人事關系優勢，他們對這次脫勾的制肘不可忽視。

第二種情況，長期以來老老實實認認真真希望做好行業協會的工作，但由于對行業協會與市場與政府的關系認識不足，特別是行政機關表面上放手實際上外松內緊，因此，行業協會的影響力和凝聚力均在中等。對待脫勾，依然像往常一樣，等著上級“業務主管單位”的態度和部署。這部分行業協會大約比第一種情況的數量多一些。

第三種情況，聽到需要脫勾的消息不以為然，表示和我沒關系，因為經過這么多年的努力，除了法規規定不能擺脫的“業務主管單位”，我們早已和政府在實際意義上脫了勾，業務主管單位對行業協會的活動也基本放手；況且說實在的，“業務主管單位”的帽子不等于業務主管單位的能力，大部分業務主管單位對行業協會也不具備“指導”能力和“指導”水平，大家相安無事而已。這部分的行業協會約占中央級的將近一半甚至還多。

第二個層次，省、自治區、直轄市和地市級行政轄區的行業協會。第一種情況是行政部門到現在仍然死死把住、將其充當行政機關的下屬單位和行政責任的擔當角色的那些行業協會；這種行業協會的特點是，在有上級機關的硬性指令下組織的活動參加者眾，被企業背地里當成行政的代表或化身。第二種情況，與政府和行政部門的關系基本上止于拜年、喝茶，多時有事通通電話互相摸摸態度和底線即可。數量上與前種行業協會大體相當。第三種情況數量不多但確實存在，由于種種原因，姥姥不疼舅舅不愛，被拒絕承認與政府有任何關系，被行政部門拋出體制內和體制外。

第三個層次，縣級轄區以下的行業協會。部分行業協會就是行政部門權利的延伸，相當一部分現職和離開現職的縣屬干部擔任著行業協會的各樣頭頭，往往一個人開會既可以代表行政部門，也可以代表行業協會。還有一批數量弱于前種行業協會的協會，則是有了牌子后就基本無人過問也無生命體征。第三種則是稱為“草根”式的行業協會，他們自發生成，自主活動，自謀生存，有官登門客客氣氣以禮相待，官員一走該怎么干還怎么干。

經過分析可以了解，并不是所有的行業協會必須把脫勾祭為最近一段工作的中心。那些與政府及行政部門關系緊密的，首先要解決的是思想觀念；相當部分已經比較獨立的行業協會面臨脫勾，首先要解決的是現行法規關于“業務主管單位”的關系和包括國有資產如何處置等政策問題。而少量被放棄的行業協會脫勾則需要具體問題具體分析和個別對待，首先要讓他們恢復和政府及行政機關正常聯系的問題。所以不能面對行業協會一概而論脫勾。

“脫”什么、“勾”什么？

十八大以來，習近平同志多次強調要“把（行政）權力關進籠子”。行業協會的脫勾是將行政權力關進籠子的重要一環。

脫勾是既定的原則。重要的是政府向行業協會脫什么?？峙氯矫娴膬热菪枰紤]，一脫現有明顯的不適合政府和行政繼續承擔的職能，二脫雖然至今政府和行政仍然在做、但實踐的發展表明不適合掌握國家公權力的政府繼續做的工作，三脫看起來政府和行政很忙、但實際上均在忙些事務性的那些問題，而不是宏觀層面帶有市場發展方向和社會推進指南。

對于政府現有工作而言，其可以向行業協會轉移的職能不是一個“轉移”就能一刀切的，因為在政府那部分存在是否轉移可能性的職能中，詳細劃分可以有三個層次的職能值得商榷。

一是在中央脫勾任務提出之前由各級編制辦公室代表上級下達的三定方案規定政府承擔的一部分職能，它們的特點是在新的形勢下，由政府及行政機關委托行業協會根據政府和行政的嚴格要求來實施，理應比政府和行政直接實施更為提高效率、節約成本，對具有這種性能的那部分職能，稱為“可以委托的職能”；

二是雖然按照三定方案屬于政府及行政的職能，但在中央十八屆三中全會的公報中提出“需要通過進一步的研究和探索，以確定解決政府和社會的關系原則”的命題后，有一部分職能在認真地衡量后，發現它既可以由政府及行政承擔，也可以由行業協會來承擔。這部分職能大都位于以實施和劃分邊緣不需要很清晰、不需要很精確的社會管理和公共服務領域。這部分可以比較明確地稱為“可以讓渡的職能”；

三是即使根據現定三定方案，只要不抱有偏見，都會發現有些政府及行政的職能，在新的形勢發生后，應該交由行業協會等非政府機構或組織來承接和完成了。這部分職能可以稱為“應當轉移的職能”。

有一個十分重要而敏感的問題必須在這次脫勾過程中予以明確和解決——行業協會的國有資產問題。國有資產流失是一個原則問題，但在一定前提和條件下，它在現階段又是一個誰也說不清的大課題。這個問題不解決，肯定會直接阻礙行業協會與政府脫勾任務的完成甚至進行。

都說行業協會有國有資產，實際分析起來，不免有些疑惑。所謂“國有資產”，一般包括兩方面，一是虛國有資產，即非常含混地將經國家行政部門批準成立的行業協會一股腦認定為“國有資產”；二是行業協會成立時，行政部門以支持、援助、借用的方式為行業協會或撥發開辦資金，或騰出辦公用房、劃撥辦公設備。由于財經紀律和行業協會的非營利性質導致沒有人認為它能掙錢，所以其中幾乎沒有行政部門在行業協會的投資。

經過幾年甚至十年二十年的拼搏，這個行業協會因為會員會費、社會捐助、組織行業活動余利、政府采購的勞務費用，有了一些積蓄，又趕上脫勾，怎么認定原有的國有資產和它是否會流失，就成為這次脫勾不容回避的事情。

如何解決這個難題？極有必要尋求依據——國務院辦公廳[2007]36號文件雖然在法律等級上是“具有法規級效力的行政性規章”，但它已經比其他任何政策都創新性地提出了“行業協會資產”的這個政策性概念。應當敢于設立與國有資產可以并行的“行業協會資產”的概念，為順利認定和解決行業協會脫勾時的資產劃分設計一條新的正確的思路。否則，將大大損害行業協會人員的積極性。僅僅用“公有資產”的概念不能以偏概全。

在國資委聯系的300多家全國性的行業協會和聯合會中，還有90多個全國性的事業單位。對其中經濟效益比較好的事業單位，諸如商務部等正在積極爭取接收；那些經濟狀況不好的事業單位則無人問津。這也是脫勾進程中需要考慮的問題。

“脫”多少、“勾”多少？

中央這次提出脫勾，就是要使絕大部分行業協會徹底從行政和政府身邊離開，變成政治上不同、經濟上獨立、法律上自主的社會與市場主體。其中重要的問題在于脫多少。

脫微觀層面的事務和工作，脫中觀層面、需要原政府及行政付出較大體力勞動的事務和工作，建立行業協會的宏觀、中觀、微觀概念。這就必須研究何為行業協會的宏觀問題、中觀問題、微觀問題？

宏觀方面，如代替行政機關經過調查研究起草制定與本行業相關的國家經濟發展振興綱要；對與本行業有關的市場進行行業規劃；對政府違反科學發展觀、不是開放而是一味地放開從土地市場到其他生產資料和生產要素等市場的行為提出有效批評，建議并監督政府杜絕部分行政機關的短期行為，防止“吃祖宗飯、斷子孫糧”的情況發生；從行業的角度制止行業內部無序競爭，采取來自行業的積極正確的措施保護國內市場；結合國家每一階段的中心任務，調整行業產業結構，控制行業生產能力，提升行業技術水平，分配行業減排指標，擴大行業消費規模，轉變行業增長方式；根據從行業角度掌握的實際情況，定期向政府提出本行業落后產能、過剩產能的企業名單并經政府決定督促關閉和淘汰；鼓勵行業協會公開發表對國際事務、與中國有關的外交問題的看法和評論；對西方壓中國調整人民幣匯率等與行業發展有關的國際事務發表行業的意見和呼聲，支持國家開展的反壟斷、反不正當競爭行為的調查、處理；通過行業協會組織起來，將成為中國企業、尤其是占中國企業總數98%以上的中小企業走出去最主要思路、形式和渠道。

中觀方面，積極協助政府及行政機關維護社會主義市場經濟秩序；組織行業力量，及時起草并制定行業標準，承擔行業統計職能，支持政府及行政機關做好國民經濟一次分配工作，協助并督促其進行國民經濟的二次分配工作；調查并發布與行業有關的地方政府與會員企業的債務；代表企業家群體做好與各級工會代表廣大以勞務收入為主要支撐的勞動者的利益所發生的糾紛與爭端，有原則地支持企業家所提出的合理的勞動者勞務標準，和工會共同緩解并不斷解決企業家群體和勞動者群體之間的矛盾，穩定社會及企業的能力逐步加強；支持行政機關從行業角度入手做好國家知識產權戰略規劃并予以實施；監督政府及行政機關在執行法律時對國內企業和國外企業雙重標準；向政府及有關行政機關提出“市場行為”與“行政行為”的標準與界限；協助政府或者獨立完成對與行業有關地的“公共利益”、“公共服務”、“社會管理”等概念的界定；參與與行業有關的社會管理和改革服務活動中去！

微觀方面，承接和興辦與行業有關技術管理培訓、人才資源培訓和各類基本教育活動，組織并實施與行業有關的技術和崗位的職務評定、職稱評定和資格評定；引導會員企業重視保護知識產權；承辦原由各行政機關或其事業單位進行的諸如市場監測、價格監測、廣告監測、勞動安全、網絡安全等專業性工作；審查并監督與行業有關的外國籍人士未經中國勞動、公安、文化等部門批準進行營利的行為；協助政府及行政機關對本行業的重大隱患進行調查并督促會員企業及時整改；不經行政機關審批組織各類市場性活動和會議；單獨或者聯合統一制定稀土等中國或國際市場緊缺資源的價格，避讓國際社會對我國行政干預經濟的批評；組織企業對抗擊外國歧視行為所涉及的國內企業予以經濟和道義支持；承擔、完成并以行業協會的名義公布中國對外國、外國對中國的投資、信用等調查報告；組織會員企業或以行業協會的力量發布與行業的產品和服務有關的價格指數；從行業角度和政府一起管理互聯網的經營活動；監督應撥付行業協會的財政撥款的到賬與使用，對應通過政府采購交付行業協會使用的款項的撥付情況和使用情況予以公示，及時檢查并公示與行業有關的公共采購項目和往來款項；成為企業利益與社會、市場不協調時的引導者；對發揮越來越大作用的非公有制企業和力量的組織起來產生越來越大的影響；可以從行業角度最大程度地利用與行業有關的各種資源，完善市場經濟體制；成為國家行為決策的必要參與者，成為行政的戰友和合作者，是政府“簡政放權”的配合支持人。

從上可知，脫勾不是一種絕對化的市場游戲，政府和行業協會在整個社會主義建設時期，均應你幫助我、我幫助你，均是你中有我、我中有你。脫勾說到底，是政府與行業協會的關系在新的層次上的一種合乎社會與市場現代化發展的重大調整和梳理。

何時脫、何時勾？

要在統一思想的基礎上，形成一種由各有關方面均了解行業協會運行機理的人員所組成的聯合工作組，事先制定需要脫勾的各項工作的衡量標準和實施程序，預想各種可能發生的情況和來自各方面的問題，分門別類，分類指導，以點帶面，逐步推開不同的執行方案。

脫勾能不能齊步走？這個看起來可以正面回答的問題，恰恰有著相反的答案。

現在的情況是，在中央確定2015年底脫勾目標后，全國性行業協會的一部分、地方行業協會的相當一部分，特別是經濟建設多年來排列我國各省、自治區、直轄市前列的那些省、直轄市的行業協會，認為自身經過不斷的努力，已經與政府和行政機關脫勾；2015年底前沒有必要安排有關工作。部分與“業務主管單位”關系密切的行業協會，特別是那些和上述情況有所不同的中型行業協會，它們在老老實實地等待“業務主管單位”的進一步關于脫勾的指令。還有一批游離在社會和市場中的行業協會，特別是那些真正自發產生、近年來基本依靠自己拼搏才能得以生存下來的行業協會，激烈地要求取得政府及行政機關的某些聯系渠道。因此，在脫勾問題上，既不能一刀切，更不能齊步走。要依照2013年11月21日，中央常委領導同志針對某些行政機關認為脫勾不是什么大問題的論調，提出的：“平穩啟動，配套先行，先易后難，逐步推進”的16字方針，做好脫勾工作。

2014年初，有關部委就行業協會與政府脫勾問題組成了多部門參加的課題組，有的分課題迄今沒有什么進展。2013年由民政部和國家發改委牽頭起草的《行業協會商會與行政機關脫勾總體方案（征求意見稿）》，由于各方面的利益牽制，至今沒有被批復出臺。目前，相當一批行業協會的工作遲遲得不到有關機構和政策的正確指導，其發展情況令人擔憂。照這樣一種“行政慢速度”發展下去，2015年底行業協會與政府脫勾的問題決無希望完成，或者又會向其他以往行政對付的方式對外宣稱“基本完成”，而實際上再也無人問津。如果從現實出發，在準備認真執行中央的決定的前提下，該項工作整體上延遲到2017年底為宜。

總之，面對行業協會與商會同政府、行政的脫勾，既不能一脫了之，更不能一說了之?？梢哉f，從改革開放開始對行業協會的包養，2000年前后始政府對行業協會的圈養，經過15年的市場風雨的蕩滌與磨練，2015年左右將開啟政府對行業協會放養的新階段。

（作者為中國經濟體制改革研究會特邀研究員）