關于鄉鎮人大閉會期間工作的幾點思考

金山區人大工作研究會

黨的十八大報告和十八屆三中、四中全會決定把發展基層民主、保障人民享有更多更切實的民主權利作為一項重大任務，提出，“推動人民代表大會制度與時俱進”，“人民是依法治國的主體和力量源泉，人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本政治制度。”這充分體現了我們黨對發展基層民主和人大制度的高度重視。

鄉鎮人大離人民群眾最近，離各種社會矛盾最近，鄉鎮人大工作更容易接“地氣”，更容易得到人民群眾的關注，更容易讓廣大人民群眾直接感受到我國根本政治制度的優勢。加強鄉鎮人大建設是堅持和完善人民代表大會制度的重要環節、鞏固基層政權的重要措施、促進鄉鎮經濟社會發展的重要保障。

去年5月，張德江委員長在浙江省調研鄉鎮人大工作時曾說過，鄉鎮人大工作歸根到底要“頂天立地”。頂天，就是堅持黨的領導、鞏固黨的執政地位，貫徹落實黨的路線方針政策。立地，就是要為老百姓辦事，反映老百姓的呼聲，解決老百姓的困難，促進老百姓安居樂業。這對于準確把握鄉鎮人大工作的主要任務，具有很強的指導意義。

隨著經濟社會的發展，民主政治建設的不斷推進，以人為本理念的不斷深入，鄉鎮人大工作出現了許多新情況：鄉鎮撤并后行政區域規模擴大，人口增多，人大代表數相對比較多。鄉鎮發展綜合實力不斷增強，需要由鄉鎮人大討論決定的重大經濟和社會事項日益增多，同時，鄉鎮政府領導調動頻繁，政府行為的復雜性日益增大，鄉鎮人大的工作任務逐步增加，值得引起高度重視，認真思考。

一、進一步規范鄉鎮人大主席團工作職權和職責

從地方組織法有關規定可以看出，鄉鎮人大主席團在每次人代會閉會期間仍然是存在的。鄉鎮人大主席團由7至9人組成，最多不得超過11人。從組成人員情況看，鄉鎮人大主席團實質上就是鄉鎮人大工作的領導集體，不僅要負責鄉鎮人代會的籌備組織工作，還要負責鄉鎮人大的日常工作。地方組織法雖然對鄉鎮人大主席團在閉會期間有何職責并無規定，但第十九條第二款明確：“鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會代表向本級人民代表大會提出的對各方面工作的建議、批評和意見，由本級人民代表大會主席團交有關機關和組織研究處理并負責答復。”由此可見，對于大會閉會后尚需處理工作，對于大會作出有關決議決定的執行，主席團還應履行監督落實的職責。根據關于主席團負責召集本級下一次人代會的規定，主席團還應負責下一次人代會的大量準備工作，這決定了主席團在閉會期間的職責和工作。從鄉鎮人大的實際情況出發，也需要主席團在閉會期間發揮作用。鄉鎮人大一年召開多次人代會并不可行。地方組織法明確鄉鎮人大十三項職權及其相關工作，有些必然要延伸到閉會期間去落實。因此，鄉鎮人大主席團不僅在人代會期間發揮作用，在閉會期間同樣也應履行人大職能。

針對鄉鎮人大運行中存在實際困難和問題，建議市人大常委會對《上海市人民代表大會常務委員會關于鄉鎮人民代表大會若干規定》抓緊修正，進一步明確規范鄉鎮人民代表大會主席團在閉會期間的工作程序，鄉鎮人大主席、副主席的職權、職責需進一步明確，并作出程序性、可操作性的規定。建議鄉鎮人大主席團作為常設機構，賦予鄉鎮人大主席團閉會期間的法律地位，即鄉鎮人大主席主持主席團工作；閉會期間，對鄉鎮人大職權范圍內的重大事項等可作決定決議，解決鄉鎮人大主席團“有職無權”，使鄉鎮人大主席團依法有職有權開展工作，推動鄉鎮人大與時俱進。建議對鄉鎮人大主席、副主席人選的任用，年齡結構要形成梯次配備，盡可能避免主席、副主席同一年離任。擬安排擔任下一屆主席、副主席的人選最好能提前到崗，保持鄉鎮人大的穩定性和連續性。

二、進一步創新和拓寬鄉鎮人大監督的方法和途徑

鄉鎮人大要著眼于增強監督的實效性，不斷創新監督形式，拓寬監督途徑，積極探索推動人大監督向結果監督與過程監督并舉，程序監督與實質監督并舉轉變。

增強人大的視察、審議、監督職能，依法行使重大事項決定權，抓住政府重點工作、重要的發展規劃等，組織代表開展視察、審議活動，及時反饋人大的意見建議。

加強全口徑預算、決算的監督，需要調整預算的要事出有因、有根有據、合情合理，要符合公共財政使用的相關要求，必須通過人大表決通過。把審查和批準上年度財政決算、聽取和審議上半年預算執行情況的報告、審查和批準年度預算調整等列入會議議程。如調整預算時間上難以與人代會相銜接的，鎮人代會可授權主席團將政府提交的預算調整方案進行審查，通過后執行，并報下一次人代會確認，保證人大監督權的有效行使。

積極探索專題詢問監督形式，開展監督，抓住問題導向，以求實效為目標，堅持詢大局、詢焦點，問大事、問熱點，有計劃、有準備、有組織、有重點地組織代表開展專題詢問，通過聽取政府及其職能部門的專題報告和專題詢問，提出意見建議，促使問題的解決。

組織代表開展專題調研、集中視察和執法檢查等活動，深入了解經濟社會發展過程中出現的問題，掌握第一手材料，提出具有針對性的意見建議。同時將在視察和執法檢查中提出的意見建議及時反饋給政府落實解決，以增強監督實效。

三、進一步加強和改進閉會期間的代表工作

加強代表學習培訓。由于鄉鎮人大代表來自農村基層，代表結構不盡合理，代表綜合素質不平衡，要經常組織代表學習黨的方針政策和有關法律法規，提高代表的業務水平和知情履職的能力。

合理劃分代表小組。代表分組可實行雙軌制，既按照便于組織和開展活動的原則，閉會期間打破傳統組別，區、鎮人大代表混合編組，也可按不同職業、專業類型劃分專業小組，組織開展閉會期間的代表活動，調動人大代表履職盡責的積極性和主動性，發揮代表專長，提高監督的針對性。

健全和落實主席團成員聯系代表、代表聯系選民制度，通過及時向代表通報經濟社會發展情況，通報鄉鎮人大工作和政府重大決策情況，組織代表參加人大組織的各種活動等形式，為代表知情知政創造條件。

加強代表活動陣地建設。隨著人大工作的逐步規范化，鄉鎮人大陸續建立了人大代表聯絡機構。人大代表聯絡機構的建立，不僅為代表活動構筑了平臺，而且拉近了代表與選民之間的距離，有利于組織代表開展學習活動，提高自身素質，增強責任感和使命感，使人大代表的橋梁紐帶作用得到進一步發揮。

開展人大代表述職活動。不斷完善代表述職制度，周密計劃，合理安排，人大代表在任期內至少一次向所在選區選民述職，接受選區選民評議，進一步激發代表履行職責的責任感，并作為代表履職評價的重要依據。要加強代表履職事跡的宣傳，發揮人大代表參與管理國家和社會事務的主觀能動作用。

認真督辦代表書面意見，增強辦理實效。探索將代表書面意見以及承辦單位辦理答復向社會公開，接受代表和群眾監督。同時，要研究如何提高代表書面意見的質量。

努力做到在思想上尊重代表，感情上貼近代表，作風上深入代表，生活上關心代表，工作上依靠代表，以更好地發揮代表的作用。

四、進一步營造支持和保證鄉鎮人大依法行使各項職權的良好氛圍

鄉鎮人大依法履職，必須有良好的氛圍作保證。要營造良好的氛圍，為鄉鎮人大依法履職提供必要的支持和保證。

處理好堅持黨的領導與自主開展工作的關系。鄉鎮黨委要從思想上、政治上、組織上進一步加強和改進鄉鎮人大工作的領導，支持和保證鄉鎮人大依法履職。鄉鎮人大要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法辦事有機地統一起來，主動接受黨委的領導，建立健全請示匯報工作制度。同時，鄉鎮人大還要充分運用人大工作的機制和方式、方法，自覺把黨委的主張和決策轉變為人民群眾的意志，保證實現黨委的戰略目標。

處理好服從服務于經濟建設中心與積極履行法定職責的關系。鄉鎮人大要正確處理本職工作與中心工作的關系，善于圍繞中心工作依法履行職權，不超越職權；要把主要精力用在開展人大工作上，保證人大工作的正常運轉；要組織好代表開展活動。

處理好支持政府工作與依法實施監督的關系。鄉鎮人大要按照“抓大局、議大事”的原則，認真審議決定重大問題。通過聯系代表和選區選民，組織代表開展視察調研、執法檢查、工作評議等活動，征詢并及時反映代表和人民群眾對政府工作的意見建議。同時，與政府多溝通情況，多提意見建議，使政府依法行政，以此實現對政府工作的支持、配合和推動。

處理好人大主席、副主席與人大代表的關系。代表工作是人大工作的基礎和依托。人大主席、副主席要積極創造條件，為代表履行職責開拓渠道。要密切與代表的經常性聯系，聽取人大代表的意見，為他們聯系選區選民、開展活動、履行職責提供方便和條件。

鄉鎮人大與上級人大常委會要保持溝通，主動聯系工作，并對上級人大常委會的工作提出意見建議，不斷完善上下聯動、橫向聯系的工作網絡，使鄉鎮人大工作更加法制化、制度化、規范化。