我國公務員財產申報受理審核機構建設研究

張國偉 王榮科

摘 要：公務員財產申報制度是預防腐敗的一把利劍。健全、獨立、權威的受理審核機構是確保公務員財產申報制度發揮實效的保障，但我國現有受理審核機構設置上的缺陷制約了該制度功效的發揮。本文在對我國現有機構設置方案進行比較分析的基礎上，汲取了美、韓兩國在公務員財產申報受理機構設置上積累的經驗，建議我國應當在整合各反腐敗機構職能的前提下，在人大常委會下設公職人員廉潔委員會并將其作為我國公務員財產申報受理審核機構。

關 鍵 詞：公務員；財產申報制度；受理機構；審核機構

中圖分類號：D630.3 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）07-0001-0007

一套完整的公務員財產申報制度包括：申報法律法規、申報主體、申報客體、申報內容、申報方式、申報受理審核機構、申報責任和申報公示。而公務員財產申報的受理和審核工作具體由哪個職能部門負責則是至為重要的環節，因為該制度的具體實施、作用的發揮、申報過程的監督等都有賴于受理審核機構的具體落實和保障。機構選擇得適當與否關系到整個財產申報制度實施的效果，適當的機構選擇將是財產申報真實性和有效性的重要保障；反之，將會導致整套制度形同虛設。

一、公務員財產申報制度受理審核

機構存在的問題

我國現行的公務員財產申報制度是2010年頒布的《關于領導干部報告個人有關事項的規定》。按此規定，公務員財產申報受理與審核職能是分離的，但這種受理與審核職能分離型的機構設置在實踐中并未取得各司其職、分工明確的理想效果。事實上，這種職能分離型設計與多元化的監管格局反而制約和降低了財產申報制度應有的功效。

（一）受理機構設置不當

自我國實施公務員財產申報制度以來，財產申報的受理機構多為相應的組織人事部門。在我國，組織部門是黨的干部管理機構，人事部門是政府的干部管理機構。但組織人事部門畢竟不是獨立的專職于行政監督的部門，而是政府的內設機構，要接受同級政府的領導。這樣的機構設置使得組織人事部門作為公務員財產申報受理機構的權威性大打折扣，不僅隨意性較大，獨立性也無從談起。

（二）審核規定不嚴

從審查規定來看，我國對公務員財產申報審核的重視程度不夠。相關規定在對公務員的財產申報審查方面只做了監督檢查執行情況、可以核查和有條件核查的規定。這樣的規定勢必難以發揮實效，往往是只申報不審查。從審查機構的設置來看，我國公務員財產申報審核機構多為組織人事部門和紀檢監察部門，而這兩個機構都缺乏相對的獨立性和權威性。從機構的職能來看，組織人事部門作為公務員財產申報的審核機構，審查申報的真實性有限。而組織人事部門和紀檢監察部門雙重責任的規定則直接導致了核查職權分散，監察責任不明，互相推諉的困境。

就目前我國公務員財產申報制度的實踐而言，我國尚未建立起相應的受理審核機構來具體負責公務員財產申報事宜。當前，申報的基本流程是由各單位的組織人事部門負責本單位申報人的財產申報事宜，再依照干部管理權限將申報材料報送相應的上級組織人事部門備案。而具有監察檢查職能的紀檢監察機關只是對財產申報的真實情況做有條件的審查，加之財產申報情況并不向社會公開，因而財產申報是否屬實便不得而知，實踐中也就難免流于形式。

二、公務員財產申報受理審核機構建設

若干方案分析

公務員財產申報涉及的利益面廣，機構職責特殊，使得選擇機構時對權威性和獨立性的要求較高。此外，機構設置還需要確保受理和審核機構的職能、職權合一，職責明確，要綜合考慮現實國情對我國現行政治體制的影響以及機構設置的切實可操作性。

（一）新設權威、獨立的專職機構方案

有觀點認為：“我國應當借鑒西方資本主義國家的成功經驗，建立一個獨立、權威的財產申報受理機構，專門負責公職人員財產申報問題。在地方設立與中央相對應的各級機構，受理、審查、公開申報的材料。”[1]

新設獨立、權威的職能部門專司公務員財產申報的受理和審核工作固然能在一定程度上促進財產申報制度的落實，但忽視了我國現有國情。李克強總理曾給新一屆政府“約法三章”，即“本屆政府內，一是政府性的樓堂館所一律不得新建，二是財政供養的人員只減不增，三是公費接待、公費出國、公費購車只減不增”。[2]新增設政府部門則意味著行政編制、財政供養人數、行政經費等因公經費的攀升，與新一屆政府所提出的“約法三章”逆向而行。

事實上，在我國的機構設置中，反貪局、紀檢監察部門、信訪局、審計署等都或多或少涉及反腐敗職能，如果新設職能機構，會進一步加大反腐敗力量分散，權責交叉不明的可能性。因為其既涉及對現行政治權力的再次分配，也涉及到對部門利益的重新調整，現實阻力很大，實施起來非常困難。加之這樣的制度設計需要自上而下地新設相應的職能部門并形成系統，因而耗費周期長，作用發揮慢。

（二）紀檢監察部門主管方案

有學者提議：“在縣級以上直至中央行政監察機構中設立一個相對獨立的財產申報專門受理機構”。[3]在我國，紀委是兼具反腐職能的黨內專門監督機關，但紀檢監察部門作為我國財產申報的受理審核機構，對其中的一些問題在短時間內還難以解決。

就我國現行政治體制而言，一府兩院由人大產生，對人大負責，受人大監督。政府與兩院的法律地位平等，監察部門的監察對象只限于政府機關及其工作人員。如果將紀檢監察部門作為我國公務員財產申報的受理審核機構就會產生政府是否有權監督兩院和人大的問題。首先，政府對兩院無監察權。紀檢監察部門若作為受理審核機構會構成對司法權的制約，有違司法公正原則。其次，我國的政治體制不同于西方的三權分立。在我國，人大的工作人員向政府的紀檢監察機關申報財產則會產生人大向政府負責，人大接受政府監督的問題。各級紀委有組織協調反腐敗工作的任務，但紀委的監督對象只能限于黨組織和黨員，對于非黨員、無黨派人士，紀委無權監督。這就造成了紀委作為受理審核機構時申報對象缺失的問題，而且紀委要同時接受同級黨委和上級紀委的雙重領導，這種體制容易導致紀委缺乏真正的獨立性。再次，黨組織對黨員的最高處分是開除黨籍。對那些違反政紀國法的黨政干部，根據情況分別由監察部門、司法部門、人大及其常委會實施監督。[4]而紀委在作為受理審核機構時，處罰手段、處罰權有限，很難形成強有力的威懾。

（三）檢察院主管方案

由檢察院主管公務員財產申報受理審核的方案設計即由檢察院的內設機構——反貪局承擔。反貪局是依法對國家工作人員的貪污、賄賂、挪用公款等職務犯罪進行偵查的機構。檢察院系統是上下級領導關系，即上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作。同時，人民檢察院的活動不受其他機構、團體和個人的干涉。這樣的垂直領導關系有利于加強對公務員財產申報工作的領導和審核。[5]

然而，目前我國檢察機關實行的是雙重領導體制，受地方的制約較多。檢察院的垂直領導體系雖然在一定程度上有利于公務員財產申報工作的受理審核，但需要明晰的是檢察院的垂直領導還不是真正意義上的完全垂直。檢察院的上下級間除業務聯系外，所表現出的地方化傾向比較明顯，地方掌控著檢察院的財權、事權和人事權。體制性的束縛使得檢察院很難受理并審核地方黨政領導干部的財產申報。也就是說，檢察院缺乏一定的權威性。當然，在現行政治體制下，人大工作人員向檢察院申報財產，是否構成了檢察院對人大的監督？其法理依據也有待商榷。

再從反貪局的角度看，中央正式批準反貪局機構改革方案后，新成立的反貪局級別由原來的司局級提升到了副部級，但相對于中紀委和監察部而言，其機構級別并不高，這也造成了因反貪局權威性不足難查公務員財產申報中的一些大案、要案等問題。

目前，學者們提出的上述幾種方案還存在一定的問題，因此，我國公務員財產申報受理審核機構建設應在汲取國外同類機構建設經驗的基礎上，結合我國實際做進一步的探討。

三、國外公務員財產申報受理審核機構

建設的經驗

（一）美國公務員財產申報受理審核機構

美國建立了當今世界范圍內較為完善的公務員財產申報制度，其公務員財產申報受理審核是典型的職能結合型。為了適應其行政權，立法權，司法權相互協調運作，相互獨立、制約的政治架構，美國《政府道德法》對三大系統公務人員的財產申報受理審核機構分別做了規定。

在行政系統內，高級別行政官員的財產申報由政府道德署負責受理，其他政府官員則由設在本部門的專職道德官負責受理。參議院和眾議院的議員及其雇員須分別向所在議院的書記官或者秘書長遞交財產申報資料；法官和司法雇員則由聯邦法院專門設置的司法道德委員會來負責申報資料的審查和管理。[6]美國聯邦道德規范局作為獨立的、專職型的財產申報受理審核機構，對于美國公務員財產申報制度的實施發揮了巨大的作用。

（二）韓國公務員財產申報受理審核機構

韓國也是典型的三權分立國家，但不同于美國的是韓國公務員財產申報制度的受理和審核工作是由不同機構完成的，屬于受理審核職能分離型設計，以達到機構間彼此獨立、相互監督的目的。這種分離型設計與其國家較小，公務員較少不無關系。韓國法律規定，申報義務人向各自所屬的機構申報財產，而負責對公務員財產申報審核工作的則是設立在立法、司法、行政系統內相應的各級公職者倫理委員會。公職者倫理委員會是專門負責對公務員的財產申報事宜進行審核的合議制機構。國會、大法院、政府等各部門的公職者倫理委員會每年將公務員財產申報審查情況向國會報告。但值得注意的是，韓國中央政府的公職者倫理委員會的構成人員十分特別，正、副委員長及委員都必須由德高望重人士擔任，且由總統親自任命，對總統負責，以保障其獨立性和權威性。

（三）國外公務員財產申報受理審核機構建設的啟示

國外公務員財產申報受理審核機構設置各具特色，形式多樣，但受理審核機構具有相對的權威性和獨立性卻是各國廉政機構建設的基本共識。

⒈相對的獨立性。機構的相對獨立和不受外界的不當干擾是受理審核機構廉潔高效的保證。美國道德規范局、韓國公職者倫理委員會的制度設計都體現了機構獨立的特點。公務員財產申報受理審核機構需要確保從組織機構隸屬、人員聘用、經費開支到職權行使上獨立于政府其他部門，從而使得監督者與被監督者之間有著明顯的界限，不受利益攸關者制約，這樣，才能提升審核的有效性，確保公務員財產申報制度不流于形式。

⒉高度的權威性。“打鐵還需自身硬”。作為財產申報的受理審核機構，首先，其權威源自組成人員自身的廉潔奉公。韓國公職者倫理委員會的人員構成必須是法官、教育家、學者和市民推薦的人選，高素質的人員構成保證了其自身的廉潔奉公。作為審核人員可能會面臨著諸多誘惑，而自身廉潔，高素質，恪守職業道德是其合法、有效、權威、服眾的重要保證。其次，受理審核機構的權威性還來自于組織形式上的權威。各國的審核機構由法律賦予了其較大的執法權力，機構地位較高。審核機構作為調查者，其組織形式要高于被審核者。道德規范局、公職者倫理委員會都受命于總統，組織形式的高層次性保證了其審核的超脫性、有效性。再次，受理審核機構的權威還體現在職能專職化上。專職型機構設置不僅提高了其專業化水平，還提升了機構的權威性。

⒊與社會政治制度的相適應性。需要明確的是，美、韓兩國實行的是行政權、司法權、立法權相互獨立、彼此平等的三權分立政治體制，在財產申報的制度設計上也就決定了三權間不可能存在某一種或兩種權力向另一種權力進行申報的可能。三權間需要分別設立彼此相互獨立的財產申報體系，以確保三權的相互獨立和平等地位。在我國的政治體制中，立法權處于主導地位，這種差異決定了在構建我國公務員財產申報受理審核機構時不能照搬西方的制度設計，而必須與我國的政治制度和現有國情相適應。

四、我國公務員財產申報受理審核機構

建設方案設想

（一）方案的政治制度背景

一個國家機構的設置需要與其國情、社會政治制度相適應。與西方國家的三權分立不同，我國實行“議行合一”的政治體制。全國人民代表大會在我國國家機構體系中處于最高領導地位，是我國的最高國家權力機關，不與國家行政機關、審判機關和檢察機關分權，不受它們的制約和監督。國家各級行政機關、司法機關由相應的各級人民代表大會產生，對其負責，受其監督。因此，我國公務員財產申報受理審核機構的設置需要建立在這一政治制度背景之下。

（二）現行的反腐敗形勢

我國具有反腐敗職能的機構較多，這種“九龍治水”模式致使我國反腐敗力量分散、統籌乏力，不能完全適應反腐敗斗爭新形勢的需要。當前，各級紀委是我國打擊腐敗的主要機構之一，但以紀委為代表的打擊腐敗究其根本還是以“治標”為主，營造的是“不敢腐”的氛圍，而打擊腐敗更要“治本”，要逐步構建起“不能腐、不想腐”的常態制度體系。在我國，紀委是黨的內設機構，《中國共產黨章程》明確規定，黨的各級紀律檢查委員會的主要任務是：維護黨的章程和其他黨內法規，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執行情況，協助黨的委員會加強黨風建設和組織協調反腐敗工作。紀委的機構職能定位決定了紀委不適合一直處于打擊腐敗的第一線，這就要求紀委要在整合現有反腐敗力量，形成我國新的強有力的反腐敗機構之后，將職能逐步回歸到黨內專門監督機關的定位上來，而將具體辦案和查處犯罪職能交由改革后的反腐敗機構來完成。

（三）方案的組成和實施

公務員財產申報制度作為打擊腐敗的一把“利劍”，要交給合適的機構才能發揮其應有的功效。結合我國政治體制和當前反腐敗機構所面臨的困境，筆者認為，應當將我國現有的反腐敗資源進行有效整合，將現有監察部、反貪局以及紀委中具體涉及一線辦案職能的各科室和國際合作局（國家預防腐敗局辦公室）整合到一起，組合成立國家公職人員廉潔委員會，作為全國人大常委會的專門委員會，專司反腐敗事宜。在承擔起原有各反腐敗機構職責的基礎上，承擔公務員財產申報的受理和審核工作。地方各級公職人員廉潔委員會比照國家公職人員廉潔委員會進行相應的反腐敗機構整合。

在國家公職人員廉潔委員會的人員構成上，可參考韓國的做法，構成人員一定要經過嚴格的制度篩選，既要有剛正不阿的品格，又要有廉潔奉公的政治素養；既要有查貪反腐的政治抱負，又要有相應的政治權威。中央層面的國家公職人員廉潔委員會的負責人可由人大常委會委員長兼任，以提高該機構的級別和權威性，對貪腐分子產生威懾作用。

在具體涉及公務員財產申報的管理權限上，可借鑒我國黨管干部下管一級的做法，以減少主要領導干部對財產申報操作的不當牽制。各級公職人員廉潔委員會可以只受理審核除本級黨委常委成員以外的申報主體的財產申報，本級黨委常委成員向上一級人大常委會下設的公職人員廉潔委員會申報財產。國家公職人員廉潔委員會受理審查屬于申報主體范圍內的國家各機構，部委領導干部和省、自治區、直轄市的黨委常委的財產申報工作。這樣，一方面，可以減少財產申報工作面臨的現實阻力；另一方面，可以減輕上級公職人員廉潔委員會的工作負擔，提高審核的真實性、有效性。

（四）方案的優點

⒈高度的權威性。人大是我國的權力機關，各級國家機關由其產生，對其負責，受其監督。人大及其常委會法律地位高，根據我國《憲法》和有關法律，我國人大常委會有權監督一府兩院的工作。由此可見，人大常委會負責公務員財產申報工作的法理依據是充分的，權威性是毋庸置疑的。此外，通過對反腐敗資源的有效整合，還可以進一步提升人大在我國現實政治體制中的地位和權威性。

⒉相對的獨立性。在我國現行政治體制下，人大及其常委員會是我國的權力機關，享有最高的法律地位。但現實中，人大及其常委會受地方牽制明顯，獨立性往往會受到影響，因而應將本級黨委常委成員排除在本級公職人員廉潔委員會財產申報受理審核范圍之外，以最大程度地保障財產申報的受理和審核不受干涉，保證其相對的獨立性和公正性。

⒊成本的經濟性。我國公務員隊伍龐大，不適合再新增設部門專司公務員財產申報一事。將國家現有反腐敗資源整合為公職人員廉潔委員會的做法避免了新增設行政編制問題，減少了不必要的行政經費開支，實現了現有資源效益的最大化。我國現有的反腐敗力量從中央到地方已基本形成體系，整合現有力量組成公職人員廉潔委員會的做法意味著辦公人員、場所、設備都無需新增，既最大化地利用了已有資源，也能夠降低行政成本。

⒋運作的高效性。新成立的國家公職人員廉潔委員會是在整合已有反腐敗力量、優化職能配置基礎上構建起來的，既能夠精簡機構，也能夠提高效益。其職權的交叉重疊性和受外部力量的干擾程度將大為降低，因其聚集了以往反腐敗機構的職權，將使打擊腐敗的權力更加集中，打擊腐敗的專業化水平不斷提高。其既能夠確保該機構的工作人員集中精力直接查辦大案、要案，強化對下業務的集中統一領導和指導，也能夠破除制約財產申報工作中的體制機制障礙；既能夠確保申報工作有強制力，又能夠確保審核工作的順利進行。公職人員廉潔委員會作為公務員財產申報受理和審核機構，其受理和審核職能是統一的，這也就明確了機構的權力和責任，消除了以往受理和審核機構分散所造成的機構間相互推諉、職責不一的現象。

當然，也有學者質疑：“人大系統的上下級之間是指導與被指導，監督與被監督的關系，而不是領導與被領導關系，業務指導與審核能力相對較弱，不利于工作的開展”。[7]這一顧慮有一定的道理的。筆者認為，在踐行這一制度時，應在公職人員廉潔委員會這一系統內實行自上而下的垂直領導，以加強對公務員財產申報的領導與監督。當然這還有待于相關部門的進一步論證。

目前，我國反腐敗形勢依然嚴峻，要使公務員的財產申報曬得到“陽光”，充分發揮這部“陽光法案”的作用，財產申報受理審核部門的作用不容小視。基于各方面綜合效益的比較考量，筆者認為，在整合現有反腐敗資源的基礎上建立起隸屬于人大常委會的公職人員廉潔委員會，負責公務員財產申報受理和審核工作的做法，是我國現行政治體制下一種比較合理的選擇。

【參考文獻】

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（責任編輯：高 靜）

Abstract：The property declaration system of public servants is a sword to prevent corruption.A sound，independent and authoritative acceptation and examination institution is the guarantee of public servants' property declaration system having an effect for a given period of time.However，the defects in setting of current acceptation and examination institution in our country are a resistance to development of the system's effects.The paper，on the basis of comparative analysis on current institution setting schemes of our country，gains experience accumulated by the USA and Korea in setting of acceptation and examination institution of public servants' property declaration，and suggests that our country，under the precondition of integrating function of each anti-corruption institution，should establish an integrity committee of civil servants under the Standing Committee of the National People's Congress and regard it as an acceptation and examination institution of public servants' property declaration in our country.

Key words：public servants；the property declaration system；acceptation institution；examination institution