土地價格的法律分析

李洋

摘 要：土地價格的扭曲在法律層面上受土地權利設置、土地用途管制制度、地方“土地財政”的影響最為明顯，致使國有建設用地和集體建設用地的價格未能準確體現其價值。因此，在我國，土地權利的設置需要重構，以增強土地權利的收益能力；土地用途管制犧牲的土地部分價值應予以補償；地方土地收益分配不公平，應平衡收益分配并適度向農村傾斜；構建城鄉統一的土地市場，實現“同地、同權、同價”。

關 鍵 詞：土地價格；土地成本；土地財政；土地收益

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）07-0110-07

一般認為，土地價格的扭曲有兩方面的直接原因：一是土地供需矛盾；二是土地市場機制不健全。但筆者認為，土地價格的形成有一個穩定的因素極易被經濟學者忽視，那就是土地權利。土地權利的設置和權利內容是影響土地價格的基本因素。在現有的土地制度下，不同的土地權利的價格無法統一，土地市場被國家（實際上是各級政府）壟斷，是完全的賣家市場，土地價格無法真實反映其價值。因此，從法律層面分析土地價格形成的原因有助于從權利重構的角度出發扭轉土地價格扭曲的局面。

一、土地價格最基本的來源是土地權利

土地權利是土地價格成分構成中最基本的因素，拋開土地權利論土地價格猶如“無本之木”。原因有兩方面：一是土地權利本身具有財產性質，又稱土地產權。權利人根據權利內容的不同對土地享有收益權、經營權、使用權，從而獲得經濟利益，所以土地權利能夠貨幣化、資本化投入到市場，成為土地價格構成中相當穩定的成分；二是對土地權利的規制，限制了權利財產價值潛能的發揮。對同等權利的不同規制，造成了土地市場的不公平競爭，致使土地價格扭曲。因此，土地價格應從土地權利的角度進行研究與分析。

（一）我國土地權利的設置

我國現今的土地權利體系是以憲法為基礎建立的。憲法明確了我國是社會主義國家，生產資料的公有制是經濟制度的基礎，公有制在土地權利上的設置表現為土地的國家和集體所有?！稇椃ā返?0條規定：“城市的土地屬于國家。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”這是我國土地權利的基本劃分。我國的土地所有權絕對公有，不存在土地私有的例外。《物權法》第47條規定：“城市的土地，屬于國家所有。法律規定屬于國家所有的農村和城市郊區的土地，屬于國家所有”。在討論土地的集體所有時，通常指的是農村集體，城鎮集體（城鎮集體企業）的所有權主體在本質上是缺位的。[1]

公民個體、組織、企業享有的土地權利主要是土地的用益物權，即建設用地使用權、宅基地使用權、土地承包經營權、地役權。將土地所有權與使用權剝離，一是確保土地作為生產資料的社會主義公有制性質，二是為了發揮土地的經濟價值。在城鄉二元體制下，從事農業活動的農業經營者（通常是本集體經濟組織的農戶）享有土地承包經營權，通過與集體簽訂承包合同，有償或者無償獲得一定期限內集體農地的經營權利；集體經濟組織的成員享有宅基地使用權，在集體所有的土地上建造、保有住宅及附屬設施?！段餀喾ā返?52條將其限定為農村居民因建造自有住宅而對集體所有土地的占有、使用的權利。[2]故宅基地使用權的主體是特定的，僅限于農村居民；地役權是指依合同的約定而以他人土地供自己土地的方便和利益之用的權利，[3]權利人為沒有特別的限定，為土地的所有人或者使用人；建設用地使用權，是指在國有土地或者集體土地上建造建筑物、構筑物及其附屬設施并保有其所有權為目的的占有、使用、收益土地的權利。集體土地的建筑用地使用權是不完整的，除興辦鄉鎮企業等少數情況下外，需要通過征收程序轉化為國有才能真正實現。

（二）土地權利內容的不同導致土地市場的差異

在我國現有的土地制度下，土地的所有權不能交易，只存在集體所有權向國家所有權的單向流動，國家征收集體土地的補償不能看做是所有權交易價格，所以通常我們說的土地價格是土地使用權的價格，土地使用權的內容不同形成了土地市場價格的差異。土地權利被認為是一種權利束或者權利群，土地權利內容的不同限制了土地權利的行使范圍。就土地流轉市場而言，建設用地一級市場被國家壟斷，城鎮建設用地的供應來源于國家對國有土地的出讓，當然，通過劃撥取得的土地使用權要進入市場也需要繳納土地出讓金。總之，國家土地所有權是最為完整的。

集體土地在土地一級市場沒有主動權，只有被國家征收之后才能投放到土地市場。經過征收，集體土地所有權轉移給國家，國家可以通過出讓土地獲得土地收益。根據我國《土地管理法》的規定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償”。農民集體的土地被征收轉用，國家只按照農地原有的用途給予補償，但是轉為集體建設用地出讓后，地方政府即可獲得巨額的土地收益，這就是被詬病已久的“土地財政”。客觀地說，“土地財政”是分稅制的直接產物，但集體土地和國家土地權利內容的鴻溝是“土地財政”的根源。處于同等物權地位的土地國家所有權和集體所有權實際是不平等的，集體所有權讓位于國家，公權干預農民私人地權強度過大。此外，我國實行嚴格的土地用途管制，單位和個人不能改變土地的用途，農地轉用被嚴格禁止。雖然我國的土地權利體系中沒有土地發展權的設置，[4]但實際上這種權利被國家所獨占，國家壟斷了土地發展權，因此，國家也壟斷了土地一級市場。征收時，國家按照農地農業產值和農業投資成本對農民進行補償，但在出讓的時候，土地的性質已經從農地轉為城鎮建設用地，對其進行城鎮土地的分等定級、評估價格，對于城鎮建設用地價格的評估則參照其他同等級的土地收益，當然，該土地在農用地性質下的土地收益根本無法和城鎮建設用地相比，但經過征收之后就發生了巨大的變化，這一變化為土地帶來的增值和經濟價值被國家拿走，土地權利的市場價格差異隨之產生。

（三）土地權利的限制加劇了土地價格差異

凡因國家行為而致個人的權利無法完善行使的，均可構成權利限制。[5]對土地權利的限制存在于兩個方面，一是權利的設置上，國有土地與集體土地的差別；二是權利的行使上，國家對土地權利人現有的土地權利進行界定或者干預，從而導致其權利不完整。土地的稀缺性要求對有限的土地進行合理的利用，土地利用后果的社會性要求公權力予以干預，對土地進行管理。

我國《土地管理法》限制集體建設用地進入土地交易市場，集體建設用地使用權的物權主體虛化，作為基本物權其對世性不足。在征收過程中，集體土地只能服從于公共利益，然而公共利益的界定一直是個難題，列為符合公共利益的土地征收沒有反轉的期待可能性。這種權利的限制使集體土地與國有土地的市場競爭成為不可能，公法的強制效力排擠了平衡權利個體的私法法益。農村集體土地不僅承擔了農村居民的生活保障功能，還承擔了直接經濟價值之外的生態保護功能，而城市建設用地的這種功能負擔十分有限或者說基本被剝離。集體土地不能主動放棄這樣的功能負擔，在國家征收轉用時獲得的補償也未考慮到其生態價值，集體土地承擔的這一社會義務，在土地所有權喪失時沒有得到同等的權利作為交換。集體土地對于這種權利限制的忍受是無償的、無條件的，那么，基于經濟法公平的原則和“特別犧牲”理論的要求，應當作出合理補償，且該補償應當還原財產應有的價值，[6]但是，《土地管理法》并無相關規定。

土地自身權利的行使也受到不同的限制，如《關于保護地震臺站觀測環境的暫行規定》中明確規定地震臺站附近禁止進行對觀測有影響的工程建設。這種對權利行使上的限制的正當性前提是公共利益的需要，土地權利人的合法權利受到了限制，壓縮了其正當行使土地權利的自由空間，土地能夠為其帶來的經濟利益也隨之減弱?？梢哉f，權利人為公共利益作出的特別犧牲應當獲得補償。但在我國，除了《防洪法》規定蓄滯洪區可以按照規定獲得補償以外，在行使過程中的土地權利限制往往是無償的。

權利設置上的限制影響了土地市場的供給，權利行使上的限制影響了土地經濟效益的發揮。供需狀況決定了獲得土地的金錢代價，經濟效益的變化和差別決定了土地能帶來的收益多少，這兩個層面的土地權利限制在土地交易過程中是不得不考慮的因素。因此筆者認為，土地權利的限制加劇了權利內容上的土地價格差異。

二、土地價格等級產生的權利外在因素

（一）對土地用途的劃分導致土地價格等級的出現

我國實行嚴格的土地用途管理制度，《土地管理法》對土地用途進行管制，一塊土地不可能完全按照權利人的意愿進行任意開發和使用。在這種制度安排下，土地以農用地和非農建設用地的不同方式參與經濟發展剩余分配，[7]農用地（尤其是基本農田）的用途受到嚴格限制，只有經過嚴格的征收程序才能將農業用地轉變為建設用地。

土地用途限制的基礎是國家壟斷土地發展權。國外關于土地發展權的制度安排大致有兩種：一是土地發展權歸屬于國家，單位或者個人想改變土地用途需向國家支付費用購買該權利；二是土地發展權歸屬于土地所有人，國家通過購買該權利來限制土地用途。我國沒有明確的土地發展權設置，但實質上歸屬于國家。與國外不同的是這種從土地所有權中拆分出來的權利為國家絕對享有，單位和個人沒有可以改變土地用途的權利途徑?？梢?，我國對土地用途管制在權利設置上是十分嚴格的。

土地用途的劃分帶來了土地價值的較大差異。農用地的價值來源于其在農業生產中作為生產要素所起的作用，其價值嚴重依賴于土地的級差，但是農用地本身蘊含的生態價值往往被忽視，農地價格主要通過土地承包權得以實現，村集體成員與集體簽訂土地承包合同獲得一定期限的土地經營權，農民可以自己經營也可以將農地流轉出去獲得地租，農地的價值具體表現為承包款、租金等。農地受土地級差的影響，價值也有較大的差異。建設用地的價值主要受區位因素影響，建設用地犧牲了土地本身的生態價值，換來了能夠帶來直接經濟效益的建設投資。從這個意義上來說，建設用地的價值相對于農用地是十分穩定的，而且在相當的期限內，建設用地的價值是呈現穩定而快速上升的趨勢，這是農用地無法實現的。總之，不同土地用途的價值是存在差別的，加之國家實行土地分等定級和估價制度，產生土地價格等級是必然的。

（二）土地管制中的供應偏向是土地價格等級差異的主觀動因

國家對土地用途的管制還表現在土地的供應上。城鎮建設用地主要有工業用地、商業用地、住宅用地、公益公共事業用地，這種土地功能的劃分使政府陷入“土地財政”的漩渦，對不同功能區的土地供應失衡，造成建設用地市場價格進一步的扭曲。一方面，地方政府為吸引投資建廠將多數建設用地用來保證工業用地，甚至不惜以零工業地價和負工業地價的代價吸引外來投資。如2012年三星落戶西安，不但獲得了土地和無償建筑物的使用權，還獲得各項補貼。[8]地方政府以吸引投資獲得豐厚的稅收，又以稅收來填補土地出讓的窟窿是“土地財政”的基本思維邏輯；另一方面，商業用地、住宅用地的供應偏緊，但市場存在剛性需求，供不應求抬高了土地價格，在出讓過程中，政府又獲得一筆豐厚的土地收益。如此一來，土地用途管制中的供應偏向又造成了建設用地市場內部的價值偏離，土地價格畸高或者畸低。

農村集體建設用地沒有直接進入建設用地市場的權利基礎，國家對土地一級市場的壟斷以及土地用途的管制共同造就了建設用地市場的緊缺，國家控制土地供應，建設用地需求者又無法通過改變農地的用途來獲得土地，在供需矛盾加劇的情況下，農村集體建設的隱形市場形成。但是，農村集體建設用地沒有參與市場的合法性，一方面加劇了市場土地供需矛盾，帶來土地價格的巨大差異；另一方面，農村集體建設用地無法發揮自身的經濟價值，致使土地價格殘缺。

（三）“土地財政”是土地價格扭曲的直接原因

起源于上世紀90年代的“土地財政”是分稅制改革的直接產物。土地財政為地方城市化發展提供了前所未有的優勢條件，尤其在城市基礎設施建設方面具有不可替代的作用。地方政府從土地的出讓過程中獲得了豐厚的收益（2011年土地出讓金達到3.15萬億元），這筆巨額收益不僅用于城鎮廉租房建設，還有相當比例的資金投入到農田水利建設和教育基金之中，給地方發展提供了巨大的資金支持，但這種正面光輝卻常常被其負面效應掩蓋。按照農用地原有用途進行補償的強制征收，嚴重割裂了農民土地增值收益的可能，農民集體對土地不但沒有定價權，甚至連征收決定的否決權都沒有。強大的公權力不僅壟斷了土地一級市場，也控制了二級市場。以極低的農用地成本獲得高額的城市建設用地價值的誘惑刺激著政府成為土地價格的食利者。

“土地財政”主要的收益來源于房地產稅收和國有土地出讓金。[9]通過供求關系尋求收益的最大化是土地財政巨大收益運作的基本模式。政府對建設用地的供應規劃有一定的偏向，對工業用地的供應遠遠大于商業用地和住宅用地。在城市建設用地總量基本不變的情況下，工業用地的低成本出讓壓低了土地價格，商業用地、住宅用地的供不應求卻逆向抬高了土地價格、房產價格。

市場經濟的誘惑喚醒了農民土地權利意識，也激發了農民對非農土地使用權增值收益的權利訴求。農民不再滿足于土地承包經營權所帶來的現實土地收益，也無法再忍受土地被征收所帶來的巨大利益差，在利益的刺激下，農村集體建設用地的隱形市場逐漸形成，但土地價格差的直接原因是城鄉分離的土地價格體制，這種制度使集體建設用地本身無法獲得同國有土地相當的價格收益，致使農村集體建設用地隱性市場出現惡性競爭，競相壓價，加劇了集體建設用地與國有建設用地的價格差距。

三、關于“同地、同權、同價”的理性思考

關于同地。土地用途管制和土地用途劃分有堅實的理論基礎，世界上多數國家都對土地實行用途管制和用途劃分。土地作為稀缺性的生產資料承擔了眾多的社會義務，不可能隨意開發利用。國家對土地用途管制的基礎來源于權利讓渡的“公民契約”，公民將部分權利讓渡給國家，通過國家來管理社會。國家為了維持良好的社會管理秩序，提高土地利用效率，有權對土地進行用途嚴格管制和用途劃分。筆者認為，土地用途的劃分應依據土地功能來進行，土地具有生產功能、承載功能、可耕功能、景觀功能等，另外，土地還具有儲蓄功能、保障功能、資本功能等社會性功能。土地具有異質性，其自身的差異是進行用途劃分時不得不考慮的因素，這樣，將土地劃分為建設用地和農用地就有了合理性。農用地主要承擔了糧食生產的功能，該功能要求不破壞土地的自然屬性，不喪失其生態價值，而建設用地則犧牲了這部分價值。建設用地很難恢復其原始的生態屬性，所以，土地用途的轉變幾乎是單向的，只可能從農用地轉為建設用地。面對這種不可逆的土地流向，國家在考慮土地利用時變得十分慎重甚至嚴格，土地用途的嚴格管制變得十分必要。土地管制和用途劃分雖然限制了土地自由經濟價值的發揮，但如果放任土地的隨意使用，將造成土地資源的極大浪費和社會秩序的混亂。土地用途管制和劃分將不同的土地歸類，也使土地異質性分布變得清晰，可以同種方式利用的土地被劃歸同種用途，這就是所謂的“同地”。也就是說，“同地”是根據國家出于土地資源管理上的考慮而劃定的用途上近似或相同的土地，而不是任意兩塊地貌相同的土地?！巴亍钡挠猛竟苤坪蛣澐质浅鲇诟邔哟蔚睦硇运伎?，具有不可否定的秩序價值。

關于同權?！巴瑱唷本褪菍⒓w和國家土地所有權放在平等的物權基礎上，但現實中是否定了這樣的平等物權基礎，出現這種情況的原因在于城鄉分割的土地二元制結構。1998年的《土地管理法》打破了之前集體建設用地和國有建設用地間平等的地位，并強行斷絕了集體建設用地進入土地市場的路徑，規定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，[10]除了農村少量用于鄉鎮企業、村民住宅和公共設施等的建設用地之外，集體建設用地基本喪失了進入建設用地市場獲取高額的投資建設收益的權能。筆者認為，在現有的權利制度下，集體土地所有權弱化，從進入建設用地市場這一點來說其物權的對世性嚴重殘缺。土地價格的扭曲根源在于土地權利的扭曲，首先，集體土地所有權與國有土地所有權地位不平衡。集體土地所有權不僅主體虛化，而且作為權利主體的集體明顯低于國家；其次，集體土地所有權的權利內容失真，所謂所有權是指對特定的物排他的全面的支配權，[11]但在征收過程中，集體所有權要服從國家，這種所有權的轉移是單向不可逆的，集體所有權的處分權、支配權沒有實現的可能；再次，集體土地的權利恢復在于集體建設用地進入土地市場的自主性、自由性，解除入市限制，讓集體建設用地能夠自主決定、自由進出建設用地市場，能夠盤活集體閑置地，使集體土地的權利恢復飽滿。

關于同價。對“同價”的認識不能機械的理解為所有土地都是相同價格，這樣就完全喪失了市場的作用，違背了經濟規律。筆者認為，“同價”指的是在相同土地用途下，土地權利人可以自由地進入土地市場成為平等的市場主體，通過市場競爭實現土地真實的價值?！巴瑑r”實質上是價格資格的平等而不是交易價格的同等。城鄉二元體制造成了農村和城市土地價格的巨大差異，農村土地與財富的關系遠遠沒有城市體現的那么明顯，這是城鄉土地收益差異的重要原因。在現有的制度前提下，實現“同地、同價”難以想象，要實現“同價”的目標首先要沖破土地的城鄉二元體制，構建城鄉統一市場，通過市場競爭調節土地價格。首先，土地同價的基礎是土地權利平等，權利平等才有在市場環境下平等競爭的條件，國有建設用地能夠入市交易，相應的集體建設用地也應具備入市的資格能力；其次，土地同價的必備條件是土地用途規劃和用途管制。實行用途規劃和管制才能讓同樣用途的土地在同一市場公平競爭。凡是符合土地用途規劃和管制的，在土地市場中不應區分國有還是集體所有，改變目前根據土地所有權歸屬來決定土地價格的現狀，避免“權利歧視”；再次，強調基準地價的服務性。自由市場具有盲目性，需要政府宏觀指導、調控，解決當今基準地價更新不及時、超期使用的問題，服務土地市場。“同價”要從制度理性和市場自由競爭出發，保障公民財產性權利實現的可能，只要土地價格與土地價值不致發生偏離，“同價”也就得以實現。

綜上，筆者認為，在我國，培育建設用地城鄉統一市場是平衡土地價格的關鍵。

第一，解決集體建設用地進入市場的資格問題。集體建設用地隱性市場的存在早已成為事實，集體土地入市也有實踐的實例可供研究，將集體建設用地流轉進行建設并不違背土地用途管制的本質，因此，應從法律上將隱性市場變成規范市場，修改《土地管理法》，允許集體建設用地作為市場客體進入統一市場，至少可以進行經營性集體建設用地進入市場的嘗試。

第二，構建價格機制。建立集體建設用地分等定級和估價制度，有利于土地的有效利用及合理土地價格的形成。固定交易場所，既能夠集中土地交易流，擴大可比價格范圍，平抑地價，還能夠對市場行為進行規范。明確土地權屬，將權屬登記作為交易的必須條件，避免交易混亂。規范中介服務機構，疏通交易信息渠道，打破信息不對稱的局面。

第三，構建土地價格規制機制。建立獨立的集體建設用地基準地價制度，發揮政府指導定價的服務功能，對政府價格的違法行為進行規制。這里的違法應包括對基準地價逾期不予修正的不作為行為。建立集體建設用地準入的調控機制，堅持土地供需平衡的原則，避免大量的集體建設用地同時涌入市場，形成供應的惡性膨脹，造成土地價格的扭曲。地價畸形的情形，國家享有以基準價或者底價優先購買的權利，以此保障集體成員的利益，穩定土地市場價格。

土地價格應反映土地本身的價值，土地價格本身受多種因素影響，從法律角度分析，權利設置的影響是穩定和深遠的。重構土地價格的結構需要在以下幾個方面作出努力：一是通過土地權利制度的改革重構權利結構，在權利的設置上明確土地權利的歸屬，回歸物權的本質，強化集體所有權主體的地位和集體建設用地的物權權能，讓土地權利的財產性權能更加豐富；二是構建城鄉一體化的土地市場，探索農村集體建設用地進入土地市場的路徑，實現“同地、同價、同權”。在土地行政管理上應更加尊重農民的權利，給予農村集體成員應更多的補償，提高補償水平，使農民真正地從土地權利中獲得財產收益。

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（責任編輯：王秀艷）

Abstract：At the legal level，the distortion of land price is influenced most obviously by land right setting，land use regulation system and local “land finance”，which makes the price of state-owned construction land and collective construction land not show their value accurately.Therefore，the setting of land right needs a reconstruction to enhance the income ability of land right.The value of land that is wasted because of land use regulation needs compensation.Due to that local land income distribution is unfair；it should balance income distribution and lean moderately to the countryside.Building a unified urban and rural land market is to realize “same land， same right and same price”.

Key words：land price；land cost；land finance；land revenue