新型城鎮化背景下地方政府環境治理能力提升：價值、困境與出路

劉興鵬　東曉

摘 要：地方政府環境治理能力是指以地方政府為主導的各種公共的或私人機構在管理地區生態環境過程中所實際擁有的能力。目前，在推進新型城鎮化的背景下，地方政府環境治理能力的提升還面臨著理念、制度、機制等諸多困境，因此，提升地方政府環境治理能力，必須走生態化、可持續、以人為本的新型城鎮化道路。

關 鍵 詞：新型城鎮化；地方政府；環境治理能力

中圖分類號：D630.1 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）07-0008-07

改革開放以來，我國的城鎮化建設取得了長足的進步，城鎮化水平不斷提升，城鎮規模不斷擴大，城鎮面貌煥然一新。近年來，黨中央明確將城鎮化建設作為保持我國經濟可持續增長的主要動力，通過推進城鎮化建設來釋放蘊藏的巨大內需潛力，進而促進我國經濟的持續健康發展。黨的十八屆三中全會提出要推進國家治理體系和治理能力現代化，對于生態環境保護則提出建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境。同時，在城鎮化建設方面，強調走新型城鎮化道路，堅持以人為本，保護生態環境。上述要求為新型城鎮化背景下如何提升政府環境治理能力指明了方向。

一、新型城鎮化背景下地方政府環境

治理能力提升的價值

就目前而言，各級地方政府承擔著環境治理的主要職責，因此，新型城鎮化戰略的實施依賴于地方政府，各級地方政府已成為新型城鎮化的主要推動者。換言之，地方政府環境治理能力的提升是對推進國家治理體系和國家治理能力現代化的有力回應，對于新型城鎮化也具有重要的推動作用。

（一）有助于完善國家治理體系，提升國家治理能力

黨的十八屆三中全會指出：全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。“國家治理能力是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面”。[1]如果說，國家治理體系解決的是國家治理的制度性框架問題，那么，國家治理能力則是為了解決如何切實發揮國家治理體系的獨特功能問題。“國家綜合治理能力不是政府多項能力的簡單相加，而是所有能力構成的一個有機整體”。[2]因此，推進國家治理能力現代化，既要著眼于大局又要落腳于小處，而環境治理能力是政府治理能力的重要組成部分，是衡量政府治理能力與水平的重要方面。

由于生態環境具有自身的特殊性，學界一般將其界定為公共物品。政府作為公共權力的執行者，為公眾提供符合需求的公共產品和服務并對環境公共事務進行管理是應盡的責任。當下，我們可以將政府環境治理能力理解為：以政府主導的多元化的治理主體在生態環境的管理和治理過程中所體現出的能力。主要包括對環境發展規律和特點的認知與理解能力，對環境污染的預防和控制能力，在環境治理中的規劃能力與執行決策能力，制定合理的環境保護政策的能力，促進環保行業經濟發展的能力，應對突發環境問題的能力，學習先進的環境治理技術的能力，等等。政府環境治理能力是國家綜合治理能力中不可或缺的一部分，而在環境公共物品主要由地方政府提供的前提下，地方政府環境治理能力的提升必然會促進國家治理能力的提升。

（二）有助于我國新型城鎮化戰略的實施與推進

相互依存、相互制約是生態環境與城鎮化之間關系的真實寫照。一方面，城鎮及其周邊地區的自然環境會隨著城鎮化戰略的實施發生顯著改變；另一方面，城鎮化戰略的實施需要從生態環境中獲取資源，生態環境的顯著變化必然對城鎮化水平產生影響。相互依存與相互影響是城鎮化與生態環境關系之間最為明顯的特點，即當生態環境受到保護與改善時，有助于城鎮化水平的提高和城鎮化進程的加快；反之，生態環境一旦受到損害則會阻滯城鎮化進程。[3]當下，我國生態環境總體形勢不容樂觀，如果不能遏制生態環境惡化的趨勢，那么，我國城鎮化的進程與發展勢必會出現遲滯現象，因而迫切要求提升地方政府環境治理水平與能力。

截止2014年底，我國的城鎮化率已提升到了54.77%，城鄉社會面貌發生了巨大的變化。黨的十八大以來，走新型城鎮化道路已成為黨和政府的重要戰略部署。新型城鎮化是生態型的城鎮化，生態環境的和諧美好是其重要特征；新型城鎮化是以人為本的城鎮化，注重人的發展是其重要內涵。經過改革開放30多年的快速發展，走傳統的城鎮化發展道路所帶來的紅利已消耗殆盡；隨著生態環境的惡化，城鎮化建設面臨的各種困難和問題也開始凸顯。例如：多年來比較粗放的發展方式對資源和環境造成的巨大浪費與破壞，不少地方經濟的快速發展是以浪費資源和犧牲環境為代價的。國內大中城市不斷出現的 “垃圾圍城”“十面霾伏”便是生態環境惡化與生態危機的表現。因此，實施新型城鎮化戰略應當摒棄傳統的城鎮化模式，積極應對已出現的各種生態環境問題，推進地方政府環境治理能力的不斷提升，走以人為本、綠色生態的可持續發展道路。

（三）有助于重塑政府形象，增強公眾對政府的信任

政府信任反映的是公眾與政府之間的關系，它是指社會公眾對于政府信用度的一種主觀認知與價值評價，它是政府行政行為所產生的信譽和形象在社會組織和公眾中所形成的一種心理反應。[4]由于政府信任是公眾對政府行為與能力認知的評價，因此，其在很大程度上反映了公眾對政府的滿意度與信任度。據《小康》雜志的調查顯示，政府信用以高達六成的關注度排在“公眾最擔憂的信用問題”之首。[5]絕大多數受訪者表示相信中央政府，但有超過半數以上受訪者表示不信任地方政府。搜狐網也曾以“你對地方政府信任度有多高”為題進行過調查，其結果顯示，在總數49084票中，僅有450票選中對地方政府信任度在90%以上，占0.92%；信任度為50%的有43706票，占89.05%。這從一定程度上說明公眾對地方政府產生了信任危機。

對于生態環境問題而言，政府始終扮演著“元治理”的角色。地方政府環境治理能力的提升對于推進市場主體的環保行動始終發揮著基礎性的作用。但在現實中，地方政府往往只注重經濟發展，忽視對生態環境的治理與保護，甚至以犧牲生態環境為代價謀求一時發展，對生態環境造成了極大的破壞。近年來，生態環境的負面效應逐漸顯現，霧霾天氣、水質惡化等環境問題極大地影響了公眾的生活質量，引發了公眾對地方政府的信任危機。實際上，政府能力體現的是政府滿足公眾需求、解決現實問題的一種可能性。政府的能力越強，公眾對于政府潛在的績效越有信心，從而也就越信任政府。因此，提升地方政府的環境治理能力，滿足公眾對于美好環境的期待，解決現實中存在的環境問題，已成為地方政府贏得公眾信任的重要途徑。

二、新型城鎮化進程中地方政府環境

治理能力提升的困境

一直以來，中央政府對于環境治理與保護都高度重視，但地方政府對保護當地環境卻缺乏應有的積極性有時甚至充當環境污染的“保護傘”。在環保領域，地方政府對于中央政府也往往采取“躲閃戰略”，致使中央政府制定的環境保護政策和措施無法發揮應有的作用。因此，有學者指出，我們國家在環境治理問題上存在的政府失靈，是一種地方政府的失靈。[6]目前，提升地方政府環境治理能力存在以下諸多困境。

（一）理念困境：地方政府以人為本、生態保護意識不強

地方政府在推進城鎮化過程中本應尊重經濟發展規律和生態環境發展的客觀規律，但在實踐中其往往將城市化率、經濟發展水平等作為主要發展指標，尤其在當下，保持經濟平穩較快增長仍然是各級地方政府面臨的一項重要任務，即用一定的經濟總量來支撐上級指標的完成、稅收財源的穩步增長以及經濟發展相對速度的維持與趕超。因此，當本地的經濟發展與環境污染治理發生沖突時，環境的好壞往往被拋在腦后，經濟發展始終被放在首位。

在這種思路引導下，城鎮化的推進多帶有較為濃厚的人為色彩。具體表現在：一是經濟利益至上，漠視生態環境。一些地方政府違背中央政策，大量引進其他國家淘汰的高污染、高耗能項目，無視其對生態環境的破壞。有的甚至為了增加地方財政收入與相關企業結成了利益共同體，成為污染企業的“保護傘”。二是在推進城鎮化進程中缺乏整體規劃，違背經濟發展規律，行政指導色彩明顯。一些地方熱衷于“蓋高樓”“造新城”，存在“見物不見人”現向，致使一些新城淪為“空城”“鬼城”。三是環境資源耗費巨大，浪費嚴重。一些地方各類經濟技術開發區的開發與建設以及房地產業的發展都在很大程度上吞噬著僅有的土地資源，同時，大量人口涌入中小城市，造成了水、電、煤、氣等供給不足，“拉閘限電”“限時供水”的情況在一些城市時有發生。

（二）制度困境：環境保護制度供給短缺

環境保護制度供給不足的表現之一是環境基本法律制度缺失。環境基本法反映了一個國家的社會公眾對于環境法律的基本認識，其在一國環境法律制度構建中具有舉足輕重的作用。在我國，誕生于1989年的《環境保護法》在2014年末做了較大程度的修改，如規定了生態紅線制度，給予環境保護行政部門以行政強制執行權，采取環境標準與總量控制相結合制度、區域限批制度等。然而，這些制度卻存在因配套制度供給不足而面臨“實施難”的問題。同時，在立法程序上，新《環境保護法》在本輪修改中仍由全國人大常委會而非全國人大審議通過，所以也不能算作我國環境保護領域的基本法律，只能起到一定程度的補充指導作用。在實踐中，新修改的《環境保護法》所擁有的法律適用效力等級并不優于《農業法》《林業法》等專項法律。因此，有學者指出，修改后的《環境保護法》依然面臨權威性不足的困境。

環境保護制度供給不足的表現之二是環境保護行政機關的權威性不足。當下，我國地方各級環境保護行政部門依然沿用地方為主、雙重領導的體制。地方政府環境保護行政部門官員的選任由同級政府統一負責，其經費運作、機構編制等都由同級政府部門統籌管轄。由于在人、財、物等方面受制于同級地方政府，使得地方環境保護行政部門執法的獨立性大打折扣。也就是說，多數地方的環境保護行政部門在面對復雜的權力配置與利益分配時都顯得比較弱勢，其雖然擁有法律賦予的行政強制執行權，但在現實中卻難以與地方政府保護主義叫板。

（三）財力與供給困境：環境事權與財權不匹配

一方面，地方政府面臨的財權與事權不對稱，使得其在對環境事務管理方面力不從心。1994年以來，隨著分稅制改革的推行，中央財政收入占全國財政收入的比重快速增長，地方財政收入從遠遠低于中央財政在2011年左右超過了中央財政收入。然而，在地方財政收入逐漸趕超中央財政收入的過程中卻始終存在地方政府環境治理經費與投入不足的問題。以分稅制為序幕的財稅體制改革的重點在于財政收入向上集中，而對于財政支出問題，由于牽涉面廣，涉及政府與市場邊界的確定以及各級政府的職能問題，進展則相對緩慢。另一方面，地方政府身兼提供社保、醫療衛生、教育、環保等諸多公共物品與服務的職責，導致地方財力缺口不斷增大。中央政府雖然通過財政轉移支付等手段向地方提供了一定的資金，但轉移支付往往是通過專戶管理進行，其資金使用有明確的規定，而且配套制度極為嚴格，這就使得地方政府能夠用在環境保護方面的支出捉襟見肘。在這種情況下，地方政府要想不斷增加財政收入，就不得不加大對土地資源的轉讓與開發力度，同時以優惠的政策措施引進項目，吸引企業投資，進而帶動本地區經濟的發展，這就出現了投資者個人以資本為籌碼向地方政府提出優惠條件的問題。而地方政府又難以拒絕引進項目或個人投資所帶來的收益，其結果就是：地方生態環境的治理與保護被拋在了腦后，生態環境面臨著更大的風險與威脅。

（四）合作機制困境：環境公共事務合作共治機制缺失

空氣、河流等都是生態環境這個大系統的構成要素，它們一方面自成一個整體，另一方面又具有擴散性。生態環境要素的這些特點決定了很難將環境污染所產生的影響限制在某一特定的行政區范圍內。由于生態環境要素的擴散性，在一個區域內排放的污染物常常會擴散到其他地區，最終造成的結果便是小范圍污染突破行政區劃的限制，演變為相鄰區域的共同問題，這也被學界稱之為跨域環境問題。[7]

然而，目前我國的生態環境管理體制呈現出的是一種行政權力分割化的狀態。首先，由于將生態環境保護的責任給予了環保、水利、國土、林業等部門，其各自都擁有法律所賦予的生態環境管理職責，但是各分管部門之間卻缺乏協調，這就在很大程度上分解與架空了環保部門“統一監督管理”的職能。其次，跨界生態環境問題受到行政區劃分割，導致治理效率低下。在跨界環境治理方面，責任劃分不明確，各行政區域之間缺乏溝通和協作甚至相互推卸責任。分散的環境管理模式導致各行政區各自為政，彼此相互脫節，加之信息溝通不暢，往往陷入了環境管理“囚徒困境”[8]。再次，缺少必要的協調議事機構。除了在重點流域和極個別地區建立了流域或區域尺度上的協調機構外，其它地區尚沒有建立相應的協調機構。對于日漸增多的跨界環境問題，協調機構缺失問題愈顯突出。流域管理機構存在著行政級別低、不具執法權、職能單一、權責不明等諸多問題，嚴重影響了協調作用的發揮。已有的區域性環境合作組織在合作的深度以及合作制度化等方面也都有待加強。

（五）公眾參與困境：公眾參與意識與渠道缺失

伴隨著經濟全球化而來的是社會利益主體的多元化，公眾的民主意識、法治意識以及社會主體意識的不斷增強。在政府環境公共事務處理與決策中，公眾發揮自身作用的期望越來越強烈。面對大氣污染、水質惡化等環境問題，公眾開始自發地維護自身的環境權利并通過網絡、媒體等發聲，希望能更加切實地參與到政府環境治理實踐中來。

然而，我國有關環境保護的政策與行動都采用自上而下推動的方式，政府主導已成為我國環境治理最為明顯的特征。從總體上看，我國環境政策在制定、推行等多個環節中，公眾的參與程度相對較低。在環境政策制定層面，公眾缺乏制度化的參與渠道；在政策推動方面，由于采用自上而下的動員方式，公眾往往只能被動接受，難有參與的空間。例如：依照有關法律法規，重大項目必須在通過環境保護部門全面環境評估之后方可新建，然而，公眾參與、聽證等體現公眾參與公共決策的重要環節卻并未體現在現行環評制度當中。因此，公眾對環評制度產生了極為負面的印象，認為其只是走過場。同時，政府環境信息不透明，公眾難以了解到相關的決策信息，往往都是在事后了才了解到實情，因而對政府決策的透明度與可信度均產生了懷疑。

三、新型城鎮化進程中地方政府環境

治理能力提升的路徑

（一）樹立環境治理理念

地方政府應立足于我國當下面臨的環境問題并將其擺在經濟社會發展優先考慮的位置，把從以人為中心的價值觀轉移到人與自然和諧共存的整體價值觀和生態經濟價值觀上來。將生態環境保護工作列入國民經濟發展規劃當中，通過各種手段扶持綠色產業發展，使生態化的發展模式得到認可，實現經濟發展綠色化與生態化；同時，將生態系統理念融入城市建設與發展過程之中。從產業結構優化、能源結構調整、消費模式轉變等多個維度推動城鎮化建設走上綠色、生態與可持續的道路。強調推進生態城鎮、生態園區、生態企業和生態產業體系的四位一體化發展，推廣綠色生產與生活方式，進而營造一個產業協調發展、生活富裕、生態優美的宜居環境。應著力引導地方政府官員轉變政績觀念，正視進而重視環境治理問題。 在具體行動中，真正重視生態環境保護與治理，將生態、可持續等發展理念落實到行動中，使經濟社會發展朝著生態化、可持續化的道路邁進。

（二）完善環境治理制度

首先，在環境立法層面應具有較強的綜合性，使現有的法律與新修訂的法律之間有明晰的邏輯結構。《環境保護法》作為國家環境保護領域的基本法，應提高其法律適用權威性。同時，《環境保護法》的內容不能追求大而全，應當只包含對環境保護領域綜合性目標與指導思想、基本原則等原則性、基礎性問題的規定，至于具體的法律措施及實施法的部分交由相關單行環境法律去完成。其次，應當著力解決立法層面上出現的重疊問題，提升單行環境法律的可操作性。應當通過行政法規、地方性法規或行政規章將法律條文細化，使其適用標準統一，用統一的司法尺度處理環境糾紛。應消除各單行法之間的沖突與模糊地帶，切實解決執法機構重疊與重復設置問題，使各部門之間的分工與責任明確而具體。再次，對于環境保護行政部門的權能加以明確和細化，對環境保護行政部門實行垂直管理。增強環境管理部門的獨立性與權威性，使其在執法過程中更好地發揮監管實效。避免環境政策在執行中變樣、走形，切實提升環境治理實效。

（三）建立事權與財權匹配的財稅體制，提升環境公共物品的供給能力

我國財稅制度改革的目標就是要建立與事權相匹配的財稅管理體制。目前，中央政府在環境治理領域所推出的政策措施始終需要地方政府加以推行與落實，而現行的財稅體制使得地方政府在環境治理支出方面難以落實到位。為此，首先，要建立規范的環境財政制度，明確中央對地方的環境保護轉移支付方式；同時，明確各級地方政府的環境事權，給予地方政府相應的財權，使環境事權與財權相匹配，讓地方政府能夠獲得來源穩定的環境治理資金。其次，要大力發揮市場機制在環境公共物品供給方面的獨特作用。由于環境公共物品大都具有成本高、收益率低等特點，因而地方政府應當推出一些補貼和優惠政策，鼓勵私人和市場主體投資經營一些環保公用設施。對于那些能夠盈利的環保事業單位，可以實行企業化改革，這樣，也可以吸收私人資本投資，地方政府可以在稅收、資金等方面給予一定的支持。再次，在環境公共物品市場準入方面，應當進一步放寬條件。諸如在公園、旅游景點、氣象服務等領域，應當制定民營資本進入經營的政策，體現公平競爭原則，打破部門利益壟斷以及地方保護主義。

（四）構建環境治理合作機制

首先，應當明確規定環境保護領域，環境保護行政主管部門對于環境保護負有總的責任，而其他涉及環境事務的分管部門則處于補充和輔助地位。環境行政主管部門的監管是一種全方位、跨部門的綜合監管，而各分管部門的監管是一種小范圍、專門業務領域的監管。各分管部門有義務與環境保護行政主管部門做好溝通與配合。其次，進一步加強對跨界環境污染問題環境執法的監管，設置跨區域的環境管理機構和咨詢協調機構，避免受到現行的行政區劃以及六大環境督查中心的制約。加大跨域管理機構在環境污染管理與風險防范中的權能，嚴防地區與地區之間、部門與部門之間相互推卸責任。同時，建立環境執法監管共同責任機制。應當明確地方政府及有關部門在環境執法監管中的工作職責、工作流程、工作時限，通過建立制度化的部門聯席會議、信息通報、責任追究等協同工作機制，形成環境執法的強大合力，切實緩解環保部門在日常執法中單打獨斗的局面。再次，建立環保、公安聯動執法工作機制。針對當下環境污染問題多發的態勢，應當設立專門的環境行政執法隊伍，與環保部門共同查處違法案件，使行政執法和刑事司法無縫對接，充分發揮二者在防范、打擊各類環境污染違法犯罪活動中的作用。

（五）確保公眾參與渠道通暢

首先，建立環境信息公開制度，保障公眾的環境知情權。應完善現行的《政府信息公開條例》，對環境信息公開的內容、公開時限、公開程序及費用、公開對象、利害關系人的救濟等均做出明確規定。其次，提升現有參與制度設計的實效性，切實保障公眾的參與權。將公眾參與界定為環境決策的必經程序之一，切實加大現行的環境評價制度、環境聽證制度的公眾參與力度，通過強化頂層設計，將公眾參與納入環境決策過程之中。同時，規范公眾參與環境決策的基本步驟和具體要件，明確規定公眾參與政府決策的流程與步驟，并且對公眾參與環境決策所產生的效果及影響進行反饋和評估。再次，促進民間環保組織的發展壯大，使其成為政府與公眾之間相互溝通的橋梁。因為在環境治理與保護中，環保組織在一定程度上能夠消除政府與公眾之間的誤解。為此，在生態環境保護政策制定、環境污染治理和監管的過程中，政府應當尋求環保組織的合作與支持，攜手做好生態環境治理與保護工作。

【參考文獻】

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[8]馬強.我國跨行政區環境管理協調機制建設的策略研究[J].中國人口·資源與環境，2008，（10）.

（責任編輯：高 靜）

Abstract：Local governments' environmental management ability refers to that various kinds of public and private institutions led by local governments have actual ability in the process of managing public affairs of area ecological environment.Currently，under the background of boosting new-type urbanization，improvement of local governments' environmental management ability still faces many difficulties such as ideas，systems，and mechanism and so on.Therefore，improving local governments' environmental management ability must pave the way for ecological，sustainable and human-oriented new-type urbanization.

Key words：new-type urbanization；local government；environmental management ability