文化人才隊伍建設政策執行過程研究

張曉君 趙君

摘 要：文化人才隊伍是我國實現社會主義文化大繁榮大發展的中堅力量，文化人才隊伍建設契合了我國文化強國和人才強國戰略。本文運用史密斯政策執行過程模型，從理想化的政策、執行機關、目標群體和環境因素四個維度分析了文化人才隊伍建設政策過程。由此認為，國家戰略任務導向與地方自主、理想化政策與目標群體之間的矛盾和困境導致了文化人才隊伍建設政策運行過程中的主要邏輯“緊張”，是文化人才隊伍建設政策在執行過程中產生一系列問題的重要原因。因此，文化人才隊伍建設應該發揮地方政府的自主性和能動性，明晰政策目標群體定位，明確各部門的責任和任務，兼顧“陽春白雪”與“鄉里巴人”，加強民間文化人才隊伍建設。

關 鍵 詞：文化人才隊伍；政策執行過程；運行邏輯

中圖分類號：C961 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）07-0041-07

政策執行是政策得以貫徹落實的關鍵步驟。美國政策學者艾利森指出：“在實現政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，其余90%取決于有效的執行”。[1]習近平總書記針對政策執行的重要性指出：政策執行“一分部署九分落實”，[2]抓落實才能展現黨的執政能力。[3]李克強總理在不同場合也多次強調別讓政策“聽起來好”，要切實地抓好政策落實。[4][5][6]自2001年《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》（以下簡稱“十五”計劃綱要）提出“實施人才戰略，壯大人才隊伍”以來，[7]我國實施了一系列“文化人才隊伍建設”的政策和措施，取得了一定的效果，然而在政策執行的過程中卻遇到了一些難題。如何提高政策執行的效果，實現建設宏大文化人才隊伍的政策目標成為目前急需解決的問題。

一、當前我國文化人才隊伍建設取得的成績

及存在問題

2002年，黨的十六大作出推進文化改革的戰略部署；2003年，黨中央、國務院召開了新中國歷史上第一次全國人才工作會議；2011年，黨的十七屆六中全會首次提出了建設社會主義文化強國的奮斗目標；2012年，黨的十八大報告還指出“文化是民族的血脈，是人民的精神家園。”[8]由此可見，文化的傳承和復興離不開人才，文化人才隊伍建設是推動社會主義文化大發展大繁榮的人才支持和組織保障。

2001-2011年，我國對于文化建設的財政支持力度不斷加大。其中，全國文化財政支出10年間增長450%，對于文化事業投資以及人均事業經費投入也明顯增加；2001-2011年，全國文化事業完成投資增長238%，人均文化事業費也增長483%。在國家財政投入的大力支持下，我國文化人才隊伍不斷壯大，文化產業從業機構在2001-2011年間，增加了42808個；文化產業人員自2001年-2011年，從最初的140.3萬人增長至2011年的220.9萬人，增幅超過50%（見下表）。

由此可見，自2001年以來，隨著國家對文化人才隊伍建設力度的加大，文化人才隊伍也在不斷壯大；在2011年我國提出文化強國戰略之后，文化人才隊伍迎來了空前的發展機遇。然而，從目前學界對于我國文化人才隊伍建設現狀的研究來看，文化人才隊伍建設依然存在以下幾個方面的問題：文化人才隊伍建設思想陳舊，觀念落后；[9]體制、市場和使用方面存在一定的障礙；[10]高層次人才匱乏，人才隊伍結構失衡，分布不均；[11]人才工作機制不夠健全；[12]環境難以對人才形成較大的吸引[13]等等。目前，對于文化人才隊伍建設問題的研究更多的是就問題談問題，對深層次原因的研究還有待于進一步深入。

二、基于史密斯模型的文化人才隊伍

建設政策執行過程分析

政策本身及政策執行過程是影響政策效果的重要因素。本文嘗試采用史密斯政策執行過程模型來分析和研究文化人才隊伍建設政策的執行過程和政策的運行邏輯，以解決目前我國文化人才隊伍建設中存在的問題。

（一）史密斯政策執行過程模型

美國政策學者史密斯是最早對影響政策有效執行的因素及其過程建構模型的學者，他在《政策執行過程》一書中首次提出了一個分析政策執行因素及其生態——執行的理論模型，又稱史密斯政策執行過程模型（以下簡稱史密斯模型）。他認為，理想化的政策、政策執行機構、政策目標群體和環境因素是影響政策執行的重要因素。[14]理想化的政策指的是執政黨和國家為了達到預期的政策目標而制定的切實可行的政策方案。政策執行機構指的是負責執行和落實政策的機構。政策目標群體指的是政策的對象，目標群體對于政策的感知是判斷政策是否得到有效執行的重要依據。環境因素指的是政策在執行的過程中可能受到的包括政治、經濟、文化等社會環境的影響。在史密斯模型中，圍繞理想化政策，政策執行機構、政策目標群體和環境因素之間互相影響并產生的緊張狀態，經過處理之后直接或者通過國家機構和團體反饋到政策制定過程中并對政策進行修正，這也非常符合中國式“分級制試驗”的政策制定過程（見下圖）。

（二）文化人才隊伍建設政策的四個維度分析

根據史密斯模型，本文從理想化的政策、政策執行機構、政策目標群體和環境因素四個維度對文化人才隊伍建設政策進行了如下分析：

⒈理想化的政策分析。“好的開端是成功的一半”，理想化的政策是政策過程的開端，體現了黨和國家的意志，是政策得以成功執行的基礎條件。在新的歷史條件下，文化人才隊伍建設對落實科學發展觀和實現中華民族偉大復興有著重要意義。首先，文化人才隊伍建設是我國人才強國戰略和文化強國戰略的需要。黨的十七屆六中全會首次將“建設宏大人才隊伍”提升到了文化建設戰略高度的層面；2012年，黨的十八大報告指出：“文化是民族的血脈，是人民的精神家園。”[16]其次，文化人才隊伍建設政策是對中央政府制定的《文化產業振興規劃》《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》以及各種政策規定的回應。再次，《全國文化系統人才發展規劃（2010-2020年）》《全國宣傳思想文化人才發展中長期規劃（2010—2020年）》以及各級政府的相關規劃使文化人才隊伍建設政策得到了很好的貫徹和落實。

文化人才發展規劃是我國政府大力加強文化人才隊伍建設的主要政策設計，它包括《文化產業振興規劃》在內的相關規劃。中央政府在文化人才隊伍建設的政策制定、資金分配、項目設計和內容傳輸等各個環節起主導作用，即運用強有力的國家權力，通過制定多種政策，調動各種資源，自上而下地進行大規模的文化人才隊伍建設。地方政府則是在中央政府的指導下制定符合地方發展需要的文化人才隊伍建設政策并負責政策的具體執行。由此文化人才隊伍建設成為中央政府和地方政府共同的任務。

⒉執行機構分析。執行機構是史密斯模型中的能動要素。我國文化人才隊伍建設的政策執行機構設置得較為分散。文化人才隊伍建設的政策執行有的是由黨組織牽頭落實的，有的則是由國家行政機關和事業單位根據政策要求或者是規劃安排來執行的，人民團體也代理執行部分政策。

⑴中央主管部門。目前，我國中央一級的文化人才隊伍建設機構設置主要是文化部負責主管，由其出臺《文化產業振興規劃》。此外，有責任承擔政策執行的不僅包括黨中央的中組部、中宣部等部門，還有中央政府的教育部、財政部和人力資源和社會保障部等部門。然而，這些部門的性質一方面決定了該部門的職能不會只集中在文化人才隊伍建設上；另一方面這些部門都有各自的職權范圍，不能越權執行其職權范圍之外的政策。例如：在落實《全國宣傳思想文化中長期人才發展規劃（2010-2020年）》過程中，中宣部、中組部成為了文化人才隊伍建設政策執行的關鍵部門，而文化部卻成為了不起實質性作用的協調機構。

⑵地方執行機構。在上級黨組織和政府的指導下，根據上位規劃的安排，從中央到省（自治區、直轄市）、從省到地市、從地市到縣區，層層分解任務。落實文化人才隊伍建設政策的過程涉及到的部門除了要對應中宣部、中組部以及文化部等部門外，文化干部學校、文化事業單位等也成為地方政府執行文化人才隊伍建設政策的主要推進力量。

⒊政策目標群體分析。政策目標群體是指政策作用的對象，是政策決定并且必須對其行為進行調整的群體。文化人才隊伍建設政策目標群體就是建設宏大文化人才隊伍，因而文化人才隊伍就成為文化人才隊伍建設政策的主要調整群體。《全國文化系統人才發展規劃》明確提出要建設“七支隊伍”，即黨政人才隊伍、文化經營管理人才隊伍、文化藝術專業技術人才隊伍、公共文化服務人才隊伍、高技能文化人才隊伍、文化科技人才隊伍和文化外交人才隊伍。但政策目標群體并不是只有文化人才隊伍，還包括執行文化人才隊伍建設政策的部門以及公眾。取得政策目標群體的認同和接受是政策執行的關鍵，政策執行機構和公眾對于文化人才隊伍建設政策的認知，對于政策支持與否以及支持程度都直接影響政策的執行。

⒋政策環境因素分析。政策環境是政策外部條件的總和，包括政治環境、經濟環境、文化環境、市場環境、社會環境和歷史環境等等。在文化體制改革的大背景下，雖然文化體制可能面臨著較大的變革，但在文化強國和人才強國的國家戰略導向下，總體政治環境和文化環境對于文化人才隊伍建設政策是有利的。目前，在經濟環境方面，我國經濟增長的速度已經放緩并面臨著一定的下行壓力，但我國對于文化方面的財政投入還保持著較快的增長速度，這對于文化人才隊伍建設起到了積極的促進作用。然而，在社會環境方面，重人才引進、輕配套設施建設，宣傳力度小、全社會對文化人才重視不夠等，已成為影響文化人才隊伍建設的重要因素。

從對四個維度的分析可以看出，文化人才隊伍建設涉及意識形態和國家發展戰略、文化的發展和傳承、社會價值的引導等重要領域。在中央政府主導下，各級政府制定相應的發展規劃凸顯了國家對于文化人才隊伍建設的重視，自上而下層層分解任務也表明黨和政府希望在較短的時間內實現政策目標。

（三）文化人才隊伍建設政策的運行邏輯分析

文化人才隊伍建設政策的執行過程和政策的運行邏輯是影響政策效果的要素之一。文化人才隊伍建設政策是典型的自上而下的政策執行過程，科層制則是政策得以順利執行的制度基礎。基于文化人才隊伍建設本身的特性，從中央與地方、政策與目標群體兩個角度對文化人才隊伍建設政策的運行邏輯進行分析后，本文認為，文化人才隊伍建設政策的執行過程體現了國家戰略任務導向邏輯與地方自主邏輯的“緊張”、理想化政策邏輯與目標群體邏輯的“緊張”，這兩大邏輯“緊張”構成了文化人才隊伍建設政策的運作邏輯，同時決定了其現實運作績效。

⒈國家戰略任務導向邏輯與地方自主邏輯的“緊張”。規劃是我國政策過程的核心機制，[17]中共中央、國務院制定的《國家中長期人才發展規劃綱要（2010—2020年）》和中央政府制定的《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》在進入實施階段以后，實現文化人才隊伍建設的目標和任務被分派給文化部，文化部通過《文化部“十二五”時期文化改革發展規劃》《全國文化系統人才發展規劃（2010—2020年）》進一步將文化人才隊伍建設的目標和任務細化，各省、自治區、直轄市文化廳（局），地方文化廳（局）再進一步制定相應的專項規劃或區域規劃并主導規劃的實施。

在中央層面，許多部門都制定了與文化人才隊伍建設相關的政策，如中宣部、中組部、中編辦、國家發改委、財政部、人社部聯合印發的《關于加強地方縣級和城鄉基層宣傳文化隊伍建設的若干意見》，中組部、中宣部、人事部聯合下發的《全國宣傳文化系統“四個一批”人才培養工作意見》，文化部也下發了《文化部關于開展全國基層文化隊伍培訓工作的意見》等。

在地方層面，各部門之間的協調主要是由所屬行政級別政府的文化人才工作領導小組負責。黨的十八大報告指出：要堅持“黨管人才的原則”，因此，文化人才隊伍建設工作一般由黨委、政府統一領導，組織部門發揮牽頭抓總作用，宣傳部門統籌協調（部分地區以宣傳部門牽頭，組織部門統籌協調），有關部門各司其職、密切配合。

由此可見，我國文化人才隊伍建設政策的制定不論是在中央層面還是在地方層面都有很多部門和機構參與其中，在實施的過程中更多地體現為以任務為導向。但是，按科層制的思維慣性及路徑依賴，在層層分解、井然有序地執行政策任務的同時也暴露出科層制側重縱向的上下級交流而忽視橫向交流的制度缺陷。下級政府一般不會與上級政府直接對抗，但與上一級政府的職能部門屬于平級單位，兩者之間并不存在服從與被服從的關系，這就產生了第一個邏輯矛盾。而隨著地方政府的自主性不斷增強，地方政府為了實現本地區的利益，在進行政策資源分配的過程中可能無法滿足文化人才隊伍建設的需要。長期以來，地方政府以經濟增長為目標，在文化人才隊伍建設方面思想陳舊，觀念落后，文化人才隊伍建設所需要的體制、市場和人才還不到位，文化人才隊伍建設在配套設施和環境建設上還不完善，無法對文化人才形成吸引力。

⒉理想化政策邏輯與目標群體邏輯的“緊張”。文化人才隊伍建設符合國家文化強國戰略和人才強國戰略，作為契合國家戰略的理想化政策，多個部門都推出了與文化人才隊伍建設相關的政策。中宣部、中組部、中編辦、國家發改委、財政部、人社部、人事部和文化部等部門或聯合或獨立出臺相關的政策就是最好的佐證。

然而，相關部門的政策目標群體各有不同又存在交叉。例如：以中宣部為主的六部提出要建設基層宣傳文化隊伍，以中組部為主連同中宣部、人事部提出要建設全國宣傳文化系統人才隊伍，文化部則提出要建設七支文化人才隊伍。多種政策、多部門參與執行的文化人才隊伍建設政策使得各部門在政策執行過程中的側重點也有所不同，如宣傳人才特別是宣傳干部隊伍建設就是文化人才隊伍建設的重點。由于政策目標群體定位不同，政策資源分配不合理，直接導致了文化人才隊伍結構的不合理以及人才分布的不均衡。

政策目標定位重疊導致的政策執行過程中的責任不明已成為人才工作機制不完善的重要原因。文化人才隊伍建設涉及到包括組織、宣傳、文化、財政、人事、社會保障等多個部門，協調多部門推進文化人才隊伍建設成為政策執行過程中必須解決的問題。“小組”是我國政府承擔特殊任務的重要存在，[18]目前，中央政府成立了中央人才工作協調小組，省市縣區行政級別的地方政府都成立了人才工作領導小組，部分地區還專門成立了文化人才工作領導小組。人才工作領導小組（文化人才工作領導小組）已成為協調各部門推進文化人才隊伍建設的最主要力量。一般情況下，文化人才工作領導小組辦公室設在組織部門或者宣傳部門，體現了黨管人才的原則，但在專業上，還需要文化部門來滿足文化人才隊伍建設的特殊需求，而文化部門則無法獨立承擔或者協調多個部門推進文化人才隊伍建設。這就形成了文化人才隊伍建設政策運行過程中的第二個邏輯“緊張”。

三、討論與結論：文化人才隊伍建設的未來

史密斯模型中的反饋和修正機制是政策“分級制試驗”的核心，雖然“分級制試驗”中表現出的“自下而上”政策制定模式與文化人才隊伍建設政策是“自上而下”政策制定模式相悖，但在文化人才隊伍建設政策執行效果尚未達到預期目標的情況下，通過反饋和修正，有利于進一步完善文化人才隊伍建設政策。

（一）協調國家戰略與地方自主的配套支持政策

中央政府制定國家戰略，但是戰略的執行者是地方政府，地方政府是推進文化強國戰略的主要力量。各地對于公共文化產品的需求和偏好都存在一定的差異，作為提供公共文化產品的主體——地方政府，需要滿足地方公眾的需求。因此，充分發揮地方政府的能動性，有利于其提供更加符合地方需求的公共文化產品。除此之外，每個地區都有其獨特的文化，尤其是在一些民族地區，其文化更具特色，因此，尊重地方文化傳統，充分發揮地方政府的自主配套支持政策的作用，有利于地方文化的傳承與發展。目前，已經有很多地區提出了“人才特區”的概念，地方政府在人才隊伍建設中已經證明了其主導作用，[19]即通過地方政府吸引和集聚文化人才來建設文化人才隊伍已成為直接、有效的措施。但是，地方自主的配套支持政策只有納入到國家的整體戰略當中，才符合國家文化強國戰略的要求。

在文化人才隊伍建設政策執行的過程中，首先，應將地方政府的“人才規劃”或者“人才特區”建設納入到國家戰略之中，在國家層面對地方政府進行有效的指導；其次，在國家層面給予地方政府政策執行的空間，督促地方政府加強人才制度建設，依法行使職權；再次，地方政府應根據本地區的實際需求，充分發揮主觀能動性，引導社會組織參與到文化人才隊伍建設當中，提供更符合本地區要求的公共文化產品。

（二）明確目標群體定位與責任

文化人才隊伍建設涉及到多個部門，由于目標群體不同，每個部門所承擔的責任和任務也不盡相同，因此，在出臺相關政策時，應該做到點面結合，明確各部門承擔的任務和責任，并有針對性、有重點地進行考核。在出臺與文化人才隊伍建設相關的政策之前，中央及地方政府有必要與下級有關部門就政策的制定、執行以及考核進行有效的溝通，形成統一的反饋和考核機制。在對文化人才隊伍建設進行規劃時，一方面要考慮整體的需求；另一方面必須將任務細分，實行任務責任制，列出任務清單，使各相關部門在政策執行過程中都能夠明確自身的任務和工作的要點。政策目標群體對應相關單位，單位責任對應任務責任人，層層抓落實。

（三）營造全社會尊重文化人才的氛圍

各級政府要堅持以人為本，加大資金投入力度，采取有力措施加強文化人才隊伍建設。創造有利于文化人才工作、生活和發展的條件，消除文化人才的后顧之憂，吸引急需的文化人才，穩定現有文化人才。改進文化人才管理體制，健全文化人才激勵機制。堅持多勞多得、公平公正公開原則，以調動文化人才的工作積極性，使其能夠在各自的崗位上做出成績，并得到相應的物質和精神方面的激勵。

（四）兼顧“陽春白雪”與“鄉里巴人”

文化人才隊伍建設本身承載了多重目標，集國家意志、意識形態、價值傳承、文化傳統以及文化服務各種功能于一身。每個人對于文化的需求有所不同，有“陽春白雪”的高雅文化，也有更具鄉土特色的“鄉里巴人”文化，為此，不僅要考慮“陽春白雪”，還要充分重視民間文化特別是民族文化的傳承與發展。鄧小平指出：“在人才的問題上，要特別強調一下， 必須打破常規去發現、 選拔和培養杰出的人才。”[20]在文化人才隊伍建設的過程中，還必須創新人才觀念，將民間文化人才的發掘納入到文化人才隊伍建設中來，珍惜文化人才、 愛護文化人才、 用好文化人才，努力建設一支宏大的文化人才隊伍。

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（責任編輯：牟春野）

Abstract：Cultural talents are the hard core to realize great development and prosperity of our country's socialist culture.Cultural talents construction is accorded with our country's culture-strengthened country strategy and powerful talents country strategy.The paper uses Smith Policy-Implementation-Processing pattern to analyze the policy process of cultural talents construction from 4 dimensions including idealized policy，executive agencies， target groups and environment. From the above，the contradiction and dilemma between national strategy-oriented missions， local autonomous and idealized policy and target groups lead to the main logical “tension” in the process of putting forward cultural talents construction policy， which is an important reason for a series of problems in the process of carrying out cultural talents construction policy.Therefore， cultural talents construction should develop local governments' autonomy and initiative， know target groups' orientation of this policy， confirm responsibilities and missions of every department give consideration to "profound literature and art" and "popular literature and art" and enhance folk cultural talents construction.

Key words：cultural talent team；policy-implementation；operational logic