司處長會簽，快一點有那么難嗎

沈陽

在4月16日的國務院常務會議上，李克強總理“生氣”了。

他 嚴厲批評道：許多政策，中央和各部門研究了很長時間，經過詳細測算，并制定了非常具體的執行方案，但卻常常因為繁冗、拖沓的會簽，“遲遲落不了地”。

很多人就要問了，到底什么是會簽，居然讓李總理這么“生氣”？

一把手決定了，司處長還要會簽？

在不少學者看來，醫治部委行政過程中的官僚主義，是改革和現代化建設大勢所趨，司處長拖沓會簽等事務正是一個突破口。

行政系統實行行政首長負責制下的科層落實制。一般行政事務中，只要程序得當、決策目的合理，在大的方向上，行政首長能夠說了算。不過，再雷厲風行的決策，因為必須由政府二級機構及其更屬下的相關部門和人士來落實，必然會進入相對遲延的行政過程。

因為執行總比決策慢，執行過程中總會因為各種現象而出現效率相對低下的局面。這是一種行政領域全球普遍出現的現象 。

“這30條出來也是不容易的。經過多少輪征求意見，多少輪的會簽啊。如果我們出的一些細則不夠解渴，請大家一定要理解。因為每項細則也要反復地征求意見，也要反復地會簽。”央行貨政二司司長李波在去年對央行支持上海自貿區的30條細則，就反復要求大家“理解”。

處長們“把關”，并非是處長們會具體審核相關事項，以至于隨時可以依據自己對行政權力的理解而予以否決。而是說部委首長們在跨部委的、更高一級的國務院常務會議上達成的決策有時相對比較宏觀。而相對決策，此前單一部委內沒有相應材料，或者具體業務部門不了解上級指示。

現實操作中，部委需要出臺某個文件，會將具體經辦事宜交予某個處負責，處內工作人員會首先負責起草材料，完成后交處領導核，處領導核后再批給所在司局的領導，司領導批后，這個文件才可以出司，然后將文件送他司進行會簽。他司負責辦案的基層同志先看后，交處領導核，處領導之后再給司領導核，這才完成一個司的會簽。待不同司局的會簽完成后，材料才能呈分管部領導。

在這種情況下，為了決策的科學和專業，主觀上也為了降低自己的職務風險，必然要求下級擬定材料、逐級上報審批，最后形成可供落實的書面資料。這一過程的速度，便決定了行政效率的高下。

會簽是怎么拖下來的？

由此來看，當公文內容涉及其他有關同級或不相隸屬機關的職權范圍，需征得其同意或配合時，不同部門必須互相協商。作為主辦單位主動與有關單位協商并核簽的一種辦文程序，根據對象不同，會簽可分為內部會簽和外部會簽。

如果涉及到跨部委會簽就更復雜了，因為首先多個部委內部都要會簽。很多時候，部委間會簽格式和部內會簽的格式有所區別。在跨部委的會簽文字中，不會出現部委領導的簽名畫圈，也不會出現司局級領導。

即使不考慮同級領導之間意見不一致反復溝通、涉及層級多等常見情況。單就每個層級而言，耗費時間就不短：領導批核文件時需要十分仔細，因為如果日后文件出了紕漏，所有畫圈同意領導都必須承擔責任。這實際上意味著，在更高層次上，是這個簽名了的首長需要承擔最后的責任。所以每個會簽環節中，簽名者都會慎之又慎、以至于“拖而又拖”。

在中國保險網上一篇文章，就曾直接指出當年“大病醫保全國商辦多部委會簽，部門利益糾葛致太‘晚’”。

此外，由于開會的時候，很難一個人就把文件內容敲定，后面還需要各自帶回處里研究。各部門出于部門利益最大化考慮，又面臨各個部門“扯皮”的情況，這又增加了新的溝通成本。只有在取得一致后，牽頭司局方能同時將件遞送到其他司局，多個部門同步進行會簽。

去年，被外界稱為“天下第一司”的國家發改委價格司有5名官員被帶走，前后兩任司長落馬。有業內人士感慨：價格司權力過大，項目價格審批存在巨大的尋租空間。依據政府投資目錄，涉及的行業項目都要經過政府核準和審批，涉及價格的都要經過價格司會簽，不會簽，項目就會被壓著、拖著。

上海自貿區當時獲國務院原則通過后，執行方案遲遲沒有落地，經濟觀察報報道：“據上海那邊說，有些失望，還沒看到很大突破，可能也就是零星的一點新政策。”

“不會那么快”，商務部一位人士當時就稱：“上海自貿區的審批只是對其作為自貿區的通過，至于執行細則目前還待22個部委會簽，每個部門都會有自己的相關意見，能干什么不能干什么，需要進一步協調。”

“各種手續再走上一年，這不是鬧笑話嗎”

以黃仁宇的《萬歷十五年》為例，我們可以清楚地看到過去官僚集團在對抗中央君權方面的極大體系性能力，以至于有時皇帝都不得不改變一些夢寐以求的重大決定。在官本位思想下，官員能上不能下。在儒家的“小圈子文化”下，官員常常只進不出，形成了越來越封閉、越來越臃腫的封閉決策體系。

由于找不到合適的機制，官員治理出了問題，只好增設機構來實現權力之間的“制衡”，于是機構隨之膨脹。在這種情況下，誰也不敢輕易得罪誰，誰也不敢獨自對某一決策承擔責任。

國家部委及其下級機構有時候的會簽中，我們能明顯看到這種決策體系的影子。在這種決策機制下，很有可能出現的結果是，行政首長做了最終決定的事情，在下面又專業又制衡的機制下，將事情不斷拖沓下去。

所以李克強總理才會有這樣嚴厲的語調：“中央研究了一年多，拿出政策，結果各種手續再走上一年，這不是鬧笑話嗎？”

更為麻煩、實際上在計劃經濟體制常常出現的事情是，重大決策、事關根本未來的重大課題，有時領導決定帶來了麻煩；而一些相對細小的事情，因為其看上去又專業、又不用承擔更多責任，這樣相關議事機構會無休止開會論證。

很多公務員都對筆者這樣敘述，這是從古迄今、司空見慣的現象。區別僅僅在于，有些人在“會簽”中“樂不思蜀”，有些人則意識到了問題。而在民間，這種“會簽”，就被準確地敘述為“人難看，門難進”和“不斷踢皮球”的“盛氣凌人”。

在改革任務不艱巨的情況下，只要領導足夠重視，加上作為“會簽”制度補救機制的“跑簽”做法，也很容易特事特辦、加快辦事進程。比如，主導辦件的甲司內部完成核件后，甲司會派專人去乙司送件并等待批示，乙司的處級領導核完后，專人就直接拿到乙司的司領導處，這種特別急的件，多數需要司長或者主管司領導一個人拿出意見，待司領導簽完后，就把件拿回去呈交或再到其他司局繼續會簽。

在十八大尤其是十八屆三中全會強調“全面深化改革”的時候，當政府更加注重自己服務型角色而多中心秩序和社會分工合作秩序期待被建立起來的時候，改革進入深水區，所有事情都不是小事，會簽的嚴重局限由此顯明。而要克服作為“全面深化改革”絆腳石的會簽病癥，唯一的辦法就是在繼續“全面深化改革”的中提高政府效率、建設服務型政府。（作者系政治學者，曾任國家發改委《改革內參》執行主編）