部分警察為何還在“趨利執(zhí)法”？

在 中部某貧困縣公安局調(diào)研期間，讓我感受頗深的是“趨利執(zhí)法”問題。我們訪談了大部分中層干部，包括各個(gè)大隊(duì)、城區(qū)派出所、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，都提及各自攤子的經(jīng)濟(jì)壓力。

如今，財(cái)政政策已發(fā)生了重大變革，執(zhí)行“陽光津補(bǔ)貼”政策和“收支脫鉤”政策，公安局的“人頭經(jīng)費(fèi)”是得到保障的。但該縣公安局仍沿用執(zhí)法“創(chuàng)收”的舊辦法。

未完全消除的“趨利執(zhí)法”

財(cái)政政策改革以前，該縣對公安局基本實(shí)行財(cái)政包干，即公安局在財(cái)政上自收自支。具體辦法是，每年要求公安局上繳800萬，完成800萬按85%比例返還辦公經(jīng)費(fèi)，超過800萬的部分按95%的比例返回。

而2014年改革后，收支兩條線，財(cái)政局保障公安局每年800萬的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，哪怕公安局未上繳財(cái)政一分錢。如果公安局上繳超過800萬，超過的部分按50%返還。財(cái)政保障與罰沒款項(xiàng)“脫鉤”之舉，有利于加強(qiáng)公安基礎(chǔ)建設(shè)，使公安隊(duì)伍能全身心投入平安建設(shè)中。

不過，該縣公安局“趨利執(zhí)法”的現(xiàn)象并未完全消除。

一些人仍沿用過去思維。在他們看來，這些年公安局每年上繳財(cái)政1000萬左右，公安局獲得的財(cái)政支持差不多維持在850萬-900萬之間。如今，公安局如果要過好日子，得上繳1000萬以上的罰沒收入。否則，干警加班費(fèi)之類就無法保障。因此，公安局仍在積極“創(chuàng)收”。

就在此時(shí)，縣公安局也趁機(jī)進(jìn)行了內(nèi)部財(cái)政政策調(diào)整。改革前，局機(jī)關(guān)和各派出所、各大隊(duì)之間執(zhí)行的也是包干政策，各基層單位，尤其是派出所，基本上是自收自支。改革后，局里通過財(cái)政保障了各個(gè)基層單位的“人頭經(jīng)費(fèi)”，但同時(shí)要從各基層單位提取罰沒收入。

比如，對城區(qū)派出所，除了“人頭經(jīng)費(fèi)”（正式民警的工資、津貼）得到財(cái)政保障，其他開支仍需自籌。而該所每年最低開支100萬，項(xiàng)目包括臨聘人員工資（輔警、廚師），辦公經(jīng)費(fèi)，住房公積金、醫(yī)保、超時(shí)工資。公安局在實(shí)行新財(cái)政政策后，只返還城區(qū)派出所財(cái)政收入的50%，這就意味著，派出所要維持運(yùn)轉(zhuǎn)，必須保證每年至少有200萬左右財(cái)政收入。而現(xiàn)在公安局基本沒有行政收費(fèi)，所謂的財(cái)政收入實(shí)際就是罰沒收入。

派出所長無奈地說，他們不可能完成任務(wù)，只能爭取縣里給派出所增加返還比例，增到70%。

縣局為何要趁機(jī)增加財(cái)政收入？并非局里想單純地?cái)U(kuò)張財(cái)政權(quán)，一個(gè)理由是，隨著治安形勢的變化，局里的任務(wù)也增大了。比如，近些年來，公安系統(tǒng)將群眾安全感指數(shù)作為考核公安工作的一項(xiàng)指揮棒。對于公安局而言，這增加了許多行政工作，要進(jìn)行統(tǒng)籌部署。

再如，這些年地方治安形勢不容樂觀，大案要案需要局里統(tǒng)一部署。還有，近來公安部門加強(qiáng)了反恐部署，各縣公安局都可能要組建特警，加強(qiáng)民警培訓(xùn)，進(jìn)行持槍巡邏，僅此一項(xiàng)就耗資巨大。

部分派出所加強(qiáng)辦案為“創(chuàng)收”

公安局的基層執(zhí)法單位仍有“趨利執(zhí)法”的沖動(dòng)，對執(zhí)法過程產(chǎn)生了直接影響：一是基層執(zhí)法單位考慮讓更多民警投入有經(jīng)濟(jì)收益的案件；二是可能選擇性執(zhí)法，優(yōu)先考慮辦理和經(jīng)濟(jì)收益相關(guān)的案件。

第一點(diǎn)，主要體現(xiàn)為辦案力量的急劇增加，以及基層基礎(chǔ)工作的弱化。

公安局傳統(tǒng)的力量分布一般是，辦案主要由專業(yè)大隊(duì)負(fù)責(zé)，治安大隊(duì)、刑偵大隊(duì)、經(jīng)偵大隊(duì)分別負(fù)責(zé)治安、刑事、經(jīng)濟(jì)案件，派出所負(fù)責(zé)基礎(chǔ)工作。應(yīng)該說，傳統(tǒng)模式較為合理，也比較有效。也因此，之前派出所即便缺乏經(jīng)費(fèi)，也常向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“化緣”，當(dāng)然，前提是派出所支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的中心工作。

但如今，當(dāng)一些基層執(zhí)法單位尤其是派出所再度遇到財(cái)政壓力時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已不是一級財(cái)政單位，也不可能給轄區(qū)派出所財(cái)政支持；況且，公安部早就要求，民警不能參與非警務(wù)活動(dòng)。于是，這些基層單位普遍增強(qiáng)了辦案力量。

以該縣城區(qū)派出所為例。該所將收入任務(wù)分解到每個(gè)民警頭上，普通社區(qū)民警也需完成7000元/月。該所抽調(diào)精干力量，成立了兩個(gè)辦案中隊(duì)。

如此一來，基礎(chǔ)工作受到了影響。派出所所長稱，公安部的要求是每500人需配備一個(gè)片警，但城區(qū)派出所不可能達(dá)到，現(xiàn)在，一些基礎(chǔ)工作不可能展開，比如出租屋的登記管理、流動(dòng)人口信息掌握、消防安全等。這個(gè)縣城戶籍人口只有3萬人，但常住人口已超10萬人，這方面管理存在很大隱患。

專業(yè)大隊(duì)的警力也進(jìn)行了重新配置。巡警大隊(duì)共有60多個(gè)巡警，其中有17個(gè)正式民警。其主要職責(zé)包括110出警、城區(qū)防控巡邏、突發(fā)事件穩(wěn)控等。

關(guān)于第二點(diǎn)，則主要表現(xiàn)為一些有利可圖的案件受到重視，而一些涉及群眾安全的案件卻可能相對沒那么重視。

對于巡警大隊(duì)、派出所等而言，其辦案能力僅限于小型治安案件，如鄰里糾紛、打架斗毆、小偷小摸等，絕大多數(shù)不能創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益，但卻關(guān)乎老百姓日常生活；而辦理少數(shù)治安案件，如聚眾賭博、賣淫嫖娼可以創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益，個(gè)別基層單位更喜歡辦后一種治安案件。

該縣刑警大隊(duì)同樣有趨利執(zhí)法現(xiàn)象。一般情況下，兩種刑事案件刑警大隊(duì)有更多積極性，一是大案要案，尤其是命案，領(lǐng)導(dǎo)重視，是個(gè)政治任務(wù)；二是明顯有利可圖的案件，如涉及數(shù)額較大的詐騙、偷盜、搶劫案件等。

讓人意外的后果

由此可見，“趨利執(zhí)法”現(xiàn)象未從根本上杜絕。如果“趨利執(zhí)法”繼續(xù)發(fā)展下去，則可能導(dǎo)致基礎(chǔ)工作荒廢，出現(xiàn)“釣魚執(zhí)法”等行為，普通案件得不到處理，影響公眾安全感等。從調(diào)研的情況來看，“趨利執(zhí)法”還會產(chǎn)生一些意想不到的消極后果，需要正視和改進(jìn)。

一是產(chǎn)生警力內(nèi)耗。一般的治安案件中，能夠進(jìn)行處罰的就是抓黃賭毒。其中，吸毒是刑事案件，必須并處拘留，增加了罰款難度。所以，真正能夠“創(chuàng)收”的業(yè)務(wù)就是抓賭、抓嫖。由此可能造成的后果是，該縣很大一部分警力，包括治安大隊(duì)、城區(qū)派出所、巡警大隊(duì)，甚至一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所都在抓賭抓嫖。一名公安民警說了一個(gè)笑話：有一次，一伙在縣城某個(gè)賓館賭博的人，竟然被來自不同單位的警察抓了5次！

二是造成警務(wù)效率不高。傳統(tǒng)的警力分布下，專業(yè)大隊(duì)和基層派出所分工明確，相互配合。如果保障有力、警力充足，警務(wù)效率會比較高。當(dāng)所有基層單位陷入逐利怪圈時(shí)，可能導(dǎo)致職能交叉、混亂的局面，一些基礎(chǔ)工作也不可能真正做好。

我們調(diào)研期間，地下六合彩開始在這個(gè)縣的農(nóng)村大肆蔓延。治安大隊(duì)長戲言，他要和兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出所做個(gè)“合伙生意”，端兩個(gè)馬莊。可行動(dòng)結(jié)果是，同一個(gè)地方另外的馬莊根本就沒動(dòng)，端掉的馬莊也沒抓到老板。個(gè)中緣由可能是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所根本不愿意掃除所有賭博窩點(diǎn)，否則如何維持今后的“創(chuàng)收”業(yè)務(wù)？

長期以來，由于實(shí)際收入與罰沒款項(xiàng)掛鉤，部分執(zhí)法機(jī)關(guān)出現(xiàn)了“趨利性執(zhí)法”情況。近年來“收支兩條線”后，這種情況有了相當(dāng)程度的好轉(zhuǎn)。近日，華中科大副教授呂德文到中部某縣調(diào)研發(fā)現(xiàn)，改革后，個(gè)別執(zhí)法機(jī)關(guān)還未改變“趨利執(zhí)法”的思維和做法。在全面深化公安改革的大背景下，如何徹底消除這種現(xiàn)象，更有力地保障公安機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)，值得思考。