大學章程中的高校內部治理結構研究

李禹霆

摘 要： 衡量一所大學是否依法辦學，要看其是否依照大學章程規定運行。大學章程通過對高校內部治理結構的規定，建立一套行之有效的內部管理制度，平衡和協調大學內部各相關利益群體間的決策權力關系，使黨委領導、校長管理、教授治學平衡發展，從而提高大學運行效率。

關鍵詞： 大學章程 高校內部治理結構 教學研究

一、我國大學內部治理結構存在的問題

（一）政治權力與行政權力沖突。

一是黨委與校長權力分配不合理。《高等教育法》規定了“公辦實行黨委領導下的校長負責制，黨委職責是保證高校的思想政治、發展方向與黨的路線、方針政策一致，對高校組織機構、管理制度和高校改革等重大事務有決策權”，這充分確定了黨委在大學政治中的主導地位，是大學最高權力機構的代表。“校長全面負責高校內部科研、教學和行政管理工作，擬定高校發展規劃、組織結構、預算方案等”，這里對校長職權限定最多的詞匯是“擬定”和“執行”，也就是說只能處于協商和執行者的地位，具有決策權的事務少之又少。二是黨委與校長權責重疊、交叉。一方面，大學的黨委書記作為行政黨務系統的一把手，是大學重大事務決策權的掌握者，校長作為學術行政系統的一把手，是大學的法人代表，在實踐中會出現誰也不服誰，誰都不管了誰的局面，存在諸多沖突和摩擦。另一方面，一些高校黨委是由黨委的正副書記和正副校長構成的，這就造成了決策者與執行者雙重身份的出現，無法保障決策的民主和科學。

（二）行政權力與學術權力失衡。

行政權力泛化。行政權力與學術權力界限不清，職能及責任劃分不明，這就導致行政權力與學術權力時常出現交叉、重疊現象。有時行政權力會以行政手段管理學術事務，甚至取代行政權力，出現包辦學術事務的現象。由于學術權力在大學的地位沒有被肯定和落實，行政權力干涉學術權力的現象比比皆是。

學術權力弱化。作為學術權力主體的學術組織及教授的職能被削弱主要體現在：首先，從學術委員會的構成看，其由學校、院、系的負責人等構成，這些人員有的對高深領域的專業知識知之甚少，難以保證決策的民主性與科學性。雖然有的領導在某個學術領域有高深的造詣，但他們肩負行政職務，作出的決策難免帶有行政色彩。其次，雖然大學章程中對教職工代表大會制度的職權和范圍有規定，但尚不夠完善，缺乏保障學術管理組織參與高校事務決策的渠道，沒能對行政權力形成制約。最后，學術組織及教授應有的權力沒能充分實施，他們直接參與學校管理的途徑有限，行政權力壓制了學術權力，教授治學沒有得到很好的落實。

（三）校院權力分配不合理。

我國高校實行院校兩級管理體制，院系分擔校級的部分學院管理、人事調動及一定經費支配的行政職權。院系是高校教學、科研的第一線，其權力是否合理配置，直接影響整個高校的發展。“在實際運行過程中，我國高校的權力架構表現為上大下小，處在上面的校級職能部門擁有重大管理權，處在下面的基層機構權力范圍很小，導致學術活動缺少活力，學術自由得不到彰顯”[1]。高校的權力過于集中在校級，其在專業設置、學科發展、教師職稱評定等都有決策權，院系的權力則過于單薄。這樣，不利于教學、科研的有效開展。雖然高校想通過設立教授委員會提升學院參與高校事務管理的決策權，但是在實際運行中，他們參與參與高校管理及決策的機會少之又少，對于學術事務的決策權僅限于院系級別，這極大地削弱了師生作為高校主體參與高校民主管理的權力，不利于高校內部治理機構的合理構建。

（四）監督權行使不力。

權力的實現過程包括決策權、執行權和監督權，監督權保障決策權與執行權的有效實施。高等教育法規定“教代會是保障教職工依法參與高校民主管理和監督的有效形式”[2，3]。但是，在實際運行中，由于沒有強有力的監督體制保障，學術委員會及教職工代表大會等監督機構常常被行政權力干預，甚至虛化，背離了通過教代會的設置讓教職工參與高校民主管理的初衷，使這些監督機構流于形式，這極大地挫傷了教職工參與高校管理活動的積極性。

二、以大學章程促進大學內部治理結構的改善

（一）重構大學與政府的關系。

政府可以將高校董事會作為自己管理高校的代理人或者高校自治的委托人，向其逐步放權，通過董事會管理高校的教育事業及發展方向等，同時完善相關法律法規，以法律形式明確高校、政府的權力界限，避免政府以行政權力干涉高校內部管理，保障高校自治。“政府對大學的管理應由管理控制向管理服務、直接管理向間接管理、剛性管理向柔性管理、微觀管理向宏觀管理方向轉變”[4，5]。

（二）建立社會中介構，完善社會監督。

健全的社會中介機構是政府職能轉變的基礎，是重大決策民主、科學的保障。社會中介機構是政府于高校之間的橋梁，既能為政府職能轉變及重大事務決策的科學性提供理論基礎，又能為高校管理決策的正確性、合理性提供智力支持[6]。完善的社會中介機構既是大學來自外部的約束和制衡內部權力的力量，又是其持續發展的外部動力源泉，因此，完善大學內部治理結構是建立在完善的社會中介機構基礎上的。

（三）大學章程合理構建內部權力結構。

第一，黨委負責政治領導。我國公立大學的舉辦者是政府，政府擁有指導高校發展方向的政治權力。校黨委的職責是確保高校的思想政治方向與黨的路線、方針一致，對高校改革、發展等重大事務擁有決策權。對于高校其他方面事務的管理，黨委應該以校董事會為橋梁，通過監督校董事會和校長的工作，確保黨委的意志能夠在高校得以貫徹落實。

第二，董事會負責行政領導。政府將高校董事會作為自己管理高校的代理人或者高校自治的委托人，其成員可由政府直接任命或委派教育主管兼任等。董事會作為高校的最高行政機構，負責校長遴選、討論內部組織機構設置、管理高校的教育事業發展、改革方向等重大事項[7，8]。

（四）完善內部監督機制，加大監管力度。

首先，完善校務委員會制度，加強學校監督機構的設置。作為高校內部行政事務最高決策機構的校務委員會，要發揮民主，充分聽取教授的意見和建議，合理采納，在避免行政權力占主導地位的同時，確保學術權力參與到高校民主管理中。

其次，建立群眾監督機制。凡涉及高校內部重大改革、決策、教師資格評定、獎學金分配等事項，都應通過校務公開制度，讓廣大教職工、學生群體了解、知曉，保障群眾的知情權，在增加透明度的同時，有效監督高校內部運行狀況。

最后，強化教職工代表大會的職能。教職工通過教代會的形式對高校依法享有監督和參與民主管理職能。著重強化教代會的監督職能，對高校內部重大事項的決策的審議和監督是保障教職工及高校利益的體現。

參考文獻：

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