交通系統干部監督實踐分析與對策研究

趙光輝 單麗輝

摘 要：干部監督是交通系統維護優良政治生態、保護清明從政環境的題中要義。本文以交通系統干部監督為例，通過對干部監督維持政治生態的機理進行分析，指出干部監督的核心是程序明確，并從干部監督的邊界、程序、規則三個維度提出了交通系統干部監督的對策建議，以期對我國交通系統干部管理水平的提高有所裨益。

關 鍵 詞：交通系統；干部監督；政治生態

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）12-024-06

收稿日期：2015-07-20

作者簡介：趙光輝（1976—），湖北漢川人，管理學博士，交通運輸部青年科技英才，美國密西根大學訪問學者，曲靖師范學院特聘教授，研究方向為交通戰略、人才戰略、交通法律；單麗輝（1979—），工學博士，交通運輸部管理干部學院現代交通運輸發展研究中心副研究員，研究方向為交通運輸規劃與管理。

基金項目：本文系交通運輸部“交通青年科技英才培養項目”的階段性成果；交通運輸部軟課題研究項目“交通運輸系統干部監督現狀、問題與對策研究”的階段性成果，項目編號：2010-392-226-230；中國博士后科學基金資助項目“交通行政機關人才隊伍建設研究”的階段性成果，項目編號：20080431003。

干部監督是依法治國、從嚴治黨的重要組成部分，屬于政治生態的范疇。再好的技術，再完美的規章，在實際操作層面，也無法取代人自身的素質和責任心。之所以實行干部監督，原因就在于當政治生態遭受到破壞時即使有人發現，也無人制止。交通系統干部監督是國家干部監督系統中的一個子系統，但其與其它地方的干部監督不同，具有獨特的行業特征。交通系統干部監督的本質目的是：及時處理發現的問題，防止出現事故，維護良好的政治生態。

一、對交通系統干部監督實踐的調查分析

目前，我國交通系統共有59個部屬單位，359個部管干部（經中編辦批準的有41個部屬一級事業單位，199個事業法人），領導班子成員大都在5-7人之間。這些部屬單位主要包括行政管理、行政執法、公益服務、科研院校、新聞出版等類別，涉及航運管理、海事監管、救助打撈、船舶檢驗、公路水運規劃設計研究等專業領域。截止2012年，交通運輸部共有部管領導班子65個，班子成員327人，其中正局級領導干部77人，副局級領導干部194人。

本課題組在交通系統部屬單位發出問卷調查表350份，收到問卷339份，在剔除空白和關鍵數據缺失的問卷后，獲得有效問卷324份。在324份有效問卷中，黨員293人，占90.4%；其他民主黨派和無黨派人士31人，占9.6%。部機關干部16人，占4.9%；部屬單位的干部218人，占67.3%；省交通運輸廳和地市縣交通局90人，占27.8%。正司局級干部6人，占1.9%；副司局級干部32人，占9.8%；正處級干部90人，占27.8%；副處級干部79人，占24.4%；科級干部50人，占15.4%；副科級干部29人，占9.0%；一般干部38人，占11.7%。任職6年以上的100人，占30.9%；任職時間3-5年的89人，占27.5%；任職時間1-2年的65人，占20.1%；1年以內的70人，占21.6%。

“一把手”作為干部監督的客體，是“少數中的關鍵”。因此，調查主要針對各級各層單位的“一把手”擁有哪些權力以及這些權力的界限。調查結果表明，受官本位思想的影響，一些“一把手”對“監督也是保護”的觀點理解不透。有的“一把手”害怕由于監督而失去權力，因此消極對待監督；有的“一把手”認為自己不需要別人監督，不僅把上級的監督看作是對自己工作的干預，還把班子成員和群眾的監督當作故意唱反調、找岔子，因而對監督持反對和反感的態度；有的“一把手”聽不進批評和反對意見，認為監督是對自己的不信任和干工作的“絆腳石”。而有的班子成員認為決策是“一把手”的事，不必因為班子決策的問題同“一把手”撕破臉面，因此不愿態度明確地進行提醒和警示；有的班子成員完全看“一把手”臉色行事，在干部監督工作中放棄相互監督的權力；有的班子成員則沉默是金，直到“一把手”出事才開始表態。“一把手”自身認識上的偏差及班子成員的消極態度導致對“一把手”權力的制約和監督存在問題（見圖1），這也使在重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金的使用必須經集體討論做出決定等工作難以落實，同時在監督決策中也存在問題（見表1）。在如何遵循權力運行的程序方面，雖然已經制定了議事規則、決策程序等制度，但過于原則化，其針對性和操作性不強，而一些具有針對性和操作性的文件如黨風廉政建設責任制以及領導干部任期經濟審計規定等，又很難落到實處，致使“一把手”長期處于監督之外。綜上所述，筆者認為，“一把手”問題的存在，正是由于決策、執行、監督三項權責的責任主體及其所應負的責任界定不明確所造成的。干部監督做得好，干部政治生態就透明、健康、清明。除了“一把手”、副職、班子成員外，良好政治生態的營造也需要各方的共同參與。

二、交通系統干部監督存在的問題

⒈交通系統干部監督渠道比較單一。調查顯示，交通系統干部監督在信息公開方面缺少措施及載體。一些領導班子在決策運行過程中遮遮掩掩，尤其對涉及干部職工切身利益和普遍關注的熱點問題的決策基本不公開，其他人根本無法參與，更談不上監督了。有的部屬單位對干部的監督主要是依靠領導干部個人匯報和對相關資料的檢查，難以綜合反映其日常履職行為、思想狀況、精神狀態、工作和生活作風等情況，特別是對領導干部最容易出問題的八小時以外“生活圈”“社交圈”的監督缺乏手段，導致監督工作缺乏預見性和針對性。筆者認為，領導班子的民主決策機制缺少詳細內容和具體標準，對需要集體決策的內容、范圍、權限、項目、資金的性質和數量以及重要崗位的界定等不夠恰當和清楚，與此相應的監督制度并不健全，這是民主集中制得不到貫徹執行的原因之一。

⒉交通系統干部監督執行力度不夠。天下之事，不難于立法，而難于法之必行。以干部提拔的“提名”為例，調查顯示，交通系統在干部選任工作中，由于領導提名的決定性因素較大，因而在一定程度上存在干部提名不規范的問題。此外，組織部門推薦、干部群眾推薦、領導署名推薦、干部個人自薦等渠道也不夠暢通（見圖2）。筆者認為，提名作為干部選拔任用的入口，如果程序明確，就可以使監督者和被監督者都參與到行政過程中來，達到通過知情權、參與權實現監督權的目的。提名制度的設計，尤其要突出提名環節的民主監督，要有清晰的主體、科學的程序、明確的責任。

⒊交通系統干部權力運行不夠規范。調查顯示，交通系統在隱性權力顯性化、顯性權力規范化方面缺乏明確的制度要求，程序設計不夠科學，責任追究制度也不完善。仍以干部提拔的“提名”為例，在提名時，除資歷、學歷、年齡等非根本性因素仍在起作用外，領導賞識、關系、家庭背景等外部因素也影響著干部的選拔任用。行業內干部的選拔任用仍表現為體制內循環的特點，公務員系統內部從低級到高級提升的情況比較普遍，從國有企業選拔進入交通系統擔任干部的人員比例非常小，大批“體制外”的社會精英和優秀人才游離于交通系統之外，這既不利于交通系統人才隊伍的建設，也不利于整個行業發展水平的提高。同時，由于公開程度不高，對發現的問題處理失之于軟、失之于寬（見圖3）。筆者認為，在干部選拔任用提名管控上，應明確“誰提名”“提誰名”“怎樣提名”等三個環節的設計，本著增強知情度、廣泛性、代表性和相關度的原則，在保證基本覆蓋面的前提下，盡可能讓更多知情人參與進來，讓“管他的”“他管的”和“他服務的”人員參加推薦。

⒋交通系統干部監督評價機制不夠完善。調查顯示，交通系統在干部考核評價上存在著一定的問題，具體表現在：一是在工作程序的考核上忽視了對工作方法、制度效能的考核；二是只強調對工作業績的考核而忽視了對思想素質的考核；三是考核過程沒有提問，沒有質詢，不能反映真實的情況；四是民主測評情況、群眾反映的主要問題、考核結果總體評價以及整改提高的要求沒有明確反饋給干部本人，沒有發揮考核評價對干部的激勵、教育、管理、監督作用。

⒌交通系統干部監督評價責任追究邊界不夠清晰。干部監督的威懾力來自于責任追究。交通運輸部直屬系統單位垂直管理的性質決定了其監督的主體很多，既有上級黨組、紀檢監察、組織人事、審計等部門，也有部屬單位所在地的紀檢監察、司法機關及新聞媒體、群眾職工等。各種監督主體職責不同，所在位置不同，角度不同，監督的側重點和出發點也不盡相同。然而，目前來看，由于交通系統責任追究的程序并不清晰，導致在實際監督時，上級看不清、同級管不到、下面管不著。即使在監督過程中發現問題，處理力度也不夠。調查顯示，“根本不處理”“大事化小，小事化了”“對少數有背景的人查處不力”的共占44%，而“嚴肅查處”的只占“56%”（見圖4）。此外，現行的干部人事制度并沒有從根本上解決黨政“一把手”能上不能下的問題，尤其是“下”的力度不夠。“一把手”出了問題“換位置”的多，“搬位子”的少，致使部分黨政“一把手”沒有顧忌，不怕監督。

三、強化交通系統干部監督的對策建議

⒈明晰交通系統干部監督的邊界，建立立體化監督機制。干部監督的最終目標是維護良好的政治生態。對于監督的各方參與主體都應增強監督意識，營造主動監督、樂于接受監督、支持保護監督的濃厚氛圍。應培育交通系統黨員干部行使監督權利的使命感和責任感，以提高其監督的積極性和主動性。同時，應建立監督激勵機制和保障機制，認真落實《中國共產黨黨員權利保障條例》，保障黨員干部的各項政治權利特別是民主權利，鼓勵黨員干部敢講真話，敢于監督。而要實現上述目標應做好以下三點：第一，發揮紀檢監察部門的組織協調作用。應從監督對象、監督范圍等方面界定其與有關部門的職能分工，明確責任，充分發揮相關職能部門的監督作用，以增強監督的整體效應。應創新行政機關管理模式，增強行政人員的權責意識與工作質量意識、法律意識、服務意識，以提高依法行政的規范化程度。第二，發揮基層干部群眾的監督作用。應強化基層干部群眾對權力運行的監督，發揮職能部門投訴中心窗口和民主評議機關活動的作用，多渠道、全方位地收集廉政預警信息。應全面構建廉情預警機制，擴大廉政預警網絡范圍，在基層單位有選擇地建立廉政預警直報點，通過廉情分析和廉情反饋及時發現并解決一些苗頭性、傾向性的問題，以防止濫用權力和腐敗行為的發生。第三，發揮其他監督主體的作用。應建立與交通系統發展相適應的內外監督工作機制，落實各個監督主體的責任，并充分發揮其他相關職能部門（如審計、檢察、新聞）對交通系統領導干部的監督作用，以實現內外監督的有機結合，多渠道、多方位地了解和掌握領導干部的實際表現，使領導干部始終處于多層次、多角度、網絡型的內外監督之中，形成立體化監督的態勢。為此，筆者建議對交通系統干部建立全過程監督，即實行黨內監督與社會監督、班子內部監督與群眾監督、法律監督與民主監督并存監督機制（見圖5）。

圖5 全過程監督示意圖

⒉規范交通系統干部監督的程序。應通過程序來規范權力運行環節、步驟及表現形式，使權力運行規范化、標準化和正規化。首先，不同崗位的任職資格標準應突出針對性，同一崗位不同級別間的任職資格標準要突出層次性和銜接性。要確定任職資格標準是否符合各項規定，是否客觀、全面地反映崗位需求，并從源頭上把好關，杜絕出現標準因人而設、標準人人可達的現象。其次，應擴大選舉人范圍，把選舉人分別納入相關信息庫，按照一定比例隨機抽取選舉人參加民主推薦，使拉票者摸不到規律，找不準目標。第三，應規范醞釀結果運用和建立醞釀協商監督機制，根據職位和擬任人選的情況，按照規定的范圍進行醞釀溝通。要做到不事先充分醞釀不決策，不廣泛征求意見不決策，不經過集體研究不決策，以確保決策民主化。第四，應健全黨內情況通報制度、情況反映制度、重大決策征求意見制度。領導干部必須向黨組織如實報告個人有關事項，紀檢監察部門通過信息通報等方式對報告事項進行監督管理。同時，應根據主體、內容、對象、程序以及相關的紀律要求，對干部行使權力過程中出現的問題行使質詢權，被質詢的干部必須予以答復和說明。

⒊完善交通系統干部監督規則。第一，從整合監督力量入手，明確組織人事部門與紀檢監察、審計、信訪等部門干部監督規則，形成監督合力，提高監督效能。堅決貫徹從嚴治黨方針，對群眾反映的問題一經查實，嚴肅處理，涉及違紀違法的，及時移交紀檢、檢察機關予以查處。對于上級批轉的有關案件，根據情況進行立項督查。凡交通運輸部黨組立項督查的問題，部直屬單位黨組織要及時調查核實并報告查核結果。第二，延伸監督觸角，拓寬監督領域，通過來信、來訪等渠道了解領導干部工作八小時之外的生活圈、朋友圈和交際圈。推進“科技防腐”機制，把“制度加科技”作為干部監督工作的突破口，將以信息、通信和網絡技術為主要內容的科技手段引入到干部監督工作中。依托現代網絡技術，構建權力運行信息公開平臺，對權力運行全過程進行電子化在線監督，把電子監察的科技載體延伸到權力運作的全過程，實現實時監督、動態監督和開放性監督。加大監督的滲透力和制約的張力，實現權力運行的“陽光監督”，以增強監督效力。第三，通過交通運輸部黨組巡視組對部屬單位中心工作、黨風廉政建設和干部選拔任用情況進行巡視，使巡視工作實現常態化。按照《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨巡視工作條例》和《中共交通運輸部黨組巡視工作暫行辦法》等規則，通過會議動員、民主測評、意見反饋等工作程序了解被巡視單位政治建設、業務建設、文化建設和黨的建設情況，并督促整改突出問題。創新和完善巡視工作方法，將《廉政準則》執行情況、黨風廉政建設和懲防體系建設檢查一并納入巡視工作，整合工作力量，提高檢查效率，增強巡視效果。第四，實行領導干部經濟責任審計聯席會議制度，黨政主要領導干部任期屆滿或提拔任用前，對其經濟責任進行審計監督，并將審計結果納入干部管理和評價體系。第五，建立干部選任全程記實制度，詳實記載干部選任各環節情況和相關責任人，將其作為責任追究的依據。對明里制定規則、暗中破壞規則，明里遵循規則、暗中踐踏規則的人要嚴懲不貸。

【參考文獻】

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[3]趙光輝.中國交通運輸行政機關文化建設現狀、問題與對策[J].大連海事大學學報（社會科學版），2011，（01）.

（責任編輯：劉 丹）