對城市內澇災害應急管理的反思及建議

摘 ? ? ?要：自2012年北京“7·21”暴雨事件發生以來，全國多次發生由強降雨而引發的城市內澇災害。不僅造成了嚴重的生命和財產損失，也給城市應急管理工作敲響了警鐘。本文從城市內澇災害的成因入手，反思了城市內澇災害應急管理工作存在的問題，并尋求應急管理能力的提升路徑。即通過建立極端天氣監測診斷預測系統和人群分布預警系統，堅持用正確的原則和標準指導城市建設，提高全民防災意識，加大對違法排污行為的懲罰力度，編制并定期演練城市內澇應急預案，加強各種專業救援團隊隊伍建設，提升對密集人群的疏散和管理能力，建立并完善城市內澇災害保險制度等，不斷提高城市內澇災害的應急管理能力。

關 ?鍵 ?詞：城市內澇災害;應急管理;城市規劃

中圖分類號：D630.8 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2015）01-0005-05

收稿日期：2014-11-11

作者簡介：侯雷（1970—），女，吉林省吉林市人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）公共管理教研部副教授，研究方向為公共管理、行政倫理。

基金項目：本文系吉林省社會科學基金項目“吉林省城市內澇風險情景構建及對策研究”的階段性成果，項目編號：2014B317;中共吉林省委黨校青年課題“城市風險管理與政策構建”的階段性成果，項目編號：2014QN11。

近年來，武漢、廣州、杭州、北京、深圳、成都、濟南等城市頻繁遭遇強降雨襲擊，引發了嚴重的內澇，可謂“逢雨必澇，遇澇則癱”。2013年，我國城市內澇問題更加凸顯，范圍之廣、影響之大，令人震撼。2013年5月14日，強降雨席卷湖南，長沙、湘潭等城市市區部分低洼路段出現內澇，長沙15個站點降雨量超過100mm，最大降雨量達到216mm，27萬人受災，1人死亡。2013年6月30日，鄂爾多斯出現暴雨、冰雹等強對流天氣，東勝區發生內澇，因部分墻體倒塌、低洼處平房浸水及冰雹導致19人死亡。城市內澇已經成為全國性的問題，各級政府相關部門也開始關注城市內澇問題并著手制定和采取措施來解決問題。因此，加強對有關自然災害尤其是針對城市內澇的應急管理研究，已成為當前一項迫在眉睫的任務。

一、城市內澇災害發生的原因

⒈極端天氣不斷增加。我國的氣候特征是一年中有明顯的雨季和旱季。雨季一般集中在6-8月份，暴雨天氣多且分布集中。短時間內，市區就會形成很深的積水。我國南方地區還經常受到臺風的影響，臺風引起降雨的特點是降水量大且時間短促。降水量越大，需要排放的雨水就越多，對城市的雨水排放系統形成的壓力也就越大，就越容易形成城市內澇。加之人類對自然界進行的不合理的、過度的開發，導致極端天氣出現的頻率不斷增加，給我國城市的排水系統造成了很大的壓力。

⒉城市規劃存在問題。城市規劃實質上是城市發展過程中控制目標偏離的一種作用機制，其技術核心是控制城市土地使用及其變化，并以此來調整或建立城市空間系統秩序，使之符合社會的利益選擇和價值導向。應當看到，城市規劃只是整個社會計劃中的一部分，它有自己的作用、性質和活動范圍，所以，城市發展的結果無論理想與否，都不應當是城市規劃所能包攬的;也就是說，城市規劃帶有一定的局限性，因此，以城市發展過程中出現的負面問題來判斷城市規劃的失敗是不妥當的。

當前，發生城市內澇問題最主要的原因是城市的防洪排澇系統不完善，既有設計標準過低的問題，又存在管理方式落后和政府監管不到位等一系列問題。從城市規劃來看，城市建設大致包括居住用地、公共設施用地和商業用地，還有市政用地、綠地用地、水域用地等，城市規劃相關部門應該統籌規劃、科學布局。但全國多數地區還不能科學、準確地預測城市的發展變化，城市規劃設計缺乏前瞻性。一些地方官員為了突出“政績”大搞形象工程，嚴重破壞了城市的生態系統。最終結果是城市原有的湖泊和池塘等天然蓄水場所嚴重萎縮，其對城市暴雨的調蓄能力明顯下降。

⒊城市基礎設施建設滯后。城市的排水基礎設施建設相較于城市的高速發展嚴重滯后。伴隨著改革開放的不斷推進，城市建設也步入了高速發展時期，但城市地下管網建設沒有跟上城市發展的步伐。伴隨著城市規模的不斷擴大，城市硬地面積不斷增多，暴雨天氣帶來的強降水有很大一部分滯留在城市的地表。城市地表積聚了大量降水，而城市地下排水不暢，導致城市內澇災害日趨嚴重。換言之，雖然城市基礎建設投資較大，但經濟回報并不明顯，并且往往涉及到城市道路、原有建筑、土地規劃和使用等問題，這也正是城市排水、地下管網等基礎設施建設滯后的關鍵所在。

⒋城市垃圾處理不夠科學、合理。城市生活雖然給居民帶來了很多便利，但也出現了很多問題，例如垃圾傾倒和污水排放。很多日常生活和餐飲業的污水中摻雜著的大量固體沒有得到過濾就被排放到排水管網當中，這些物質與排放的油脂混合，經長期堆積，就會形成極為黏稠、發酵膨脹的物質，嚴重堵塞了管道。然而，很多城市的排水系統都是“雨污合流”的排水設計。在世界衛生組織統計排序的全球十大污染最嚴重的城市中，我國也有城市名列其中。許多城市被垃圾所包圍，城市垃圾堆放場所不符合標準，滲濾液污染地下水，許多城市的有機類垃圾分解所產生的沼氣無法排出。目前，我國城市污水治理設施建設落后于污水排放量的增加，所以，污水不斷增加，幾乎所有的大江大河都遭到了不同程度的污染。

二、城市內澇災害應急管理存在的問題

⒈應急管理預警機制不健全。目前，我國沒有建立一套完整的、科學有效的預警機制，在緊急情況出現時往往有“預”無“警”。即使相關部門發布了相關信息，但由于發布渠道單一、受眾面小、群眾不夠重視等原因，在很多情況下并沒有發揮其警示作用。如：2012年北京“7·21”暴雨事件發生當天，還有近萬人匯集在一起冒雨觀看足球比賽和演唱會。這也反映出城市居民對預警信息的重要性認識不夠、風險防范意識不強。

⒉應急管理指揮體系不完善。在城市內澇災害發生時，應急搶險工作需要統一指揮和多個部門的配合，但指揮體系內部分工不夠明確，部門之間條塊分割，往往會錯過搶險救災的最佳時機。而指揮體系不完善的根本原因是應急管理法律法規不健全，即在相關預案和法規中，沒有對各種突發事件的應急管理工作進行分類并明確職能和分工。

⒊應急管理的社會動員能力缺乏。在城市內澇災害發生時，考驗的不僅是應急管理部門的應對處置能力，還包括社會公眾的自救和救助能力。但相關部門社會動員能力不足，公眾參與意識不強，嚴重制約了其整體應對能力的發揮。并且，對社會公眾防范意識和救助能力的培養并沒有給予足夠的關注和重視。對應急管理能力的培訓，在多數情況下集中在對應急管理部門公務員培訓方面，沒有擴展到專業團體、社會組織及普通社會公眾。另外，政府宣傳部門在災害防治方面缺乏宣傳和引導，社會媒體在對災情缺乏了解和確認的情況下往往會發布缺乏責任感的報道。

⒋災后心理輔助的缺失。城市內澇尤其是嚴重的洪澇災害之后，災區遭受了嚴重的生命、財產損失，經歷了大災大難的災民，在心里留下了無法抹去的陰影。洪災過后，災區人民失去了家園，只能住在臨時搭建的帳篷之中，心理波動很大。加之災害給其帶來的心理恐慌和各種謠言的快速傳播，導致很多內心脆弱的災民心理防線很容易被擊垮。人心惶恐和自殺事件時有發生。

近年來，國家非常重視災后心理輔助工作。在玉樹地震期間，國家組織專家團隊對災民進行有針對性的心理輔助，但存在很大難度。首先，災民在災后往往變得沉默并且心情沮喪，專家很難真正走進災民的內心世界。其次，對災民進行心理輔助需要有很強的專業能力和過硬的心理素質。一些專家在此方面的理論研究成果豐碩，但實際操作起來卻有很大的難度。

⒌城市公共場所應急準備不足，缺乏人群疏散能力。公共場所是人群聚集的事故多發地，一方面原因是事故本身，另一方面原因則是由于人群密集而衍生的問題，如擁擠和踩踏。人群密度大是人群聚集發生事故的直接原因，恐慌心理的出現和擴散是擴大傷亡的心理方面的原因，公共場所硬件設施不合理是其客觀原因。然而，公共場所應急準備不足，缺乏相應的應對能力，又會使事故影響再次擴大。

三、城市內澇災害應急管理的對策

我國應急管理體制以統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主要原則。大多數省市已經建立了應急管理指導機構并編制了總體應急預案，初步形成了以中央政府領導、專業部門和地方各級政府各負其責、社會組織和群眾廣泛參與的應急管理體制。依據實際情況成立了各級指導中心，集中負責處理各地區的緊急突發情況。建立了志愿服務制度，組織公眾有序地參與到應急管理之中。中央和地方財政不斷加大用于城市洪澇災害應急管理的投入力度，加強應急物資儲備及應急隊伍配備，不斷提高對城市洪澇災害的應對處理能力。在應對城市洪澇災害過程中，形成了以軍警一體化為重點，以防汛專業隊伍為基本力量，以各類社會組織和志愿者團隊為輔助力量的應急隊伍體系。筆者認為，還應在以下幾方面加強城市內澇災害應急管理：

⒈建立極端天氣監測診斷預測系統和人群分布預警系統。面對日益嚴重的城市內澇災害，從2008年開始，國家重點支持“中國主要極端天氣氣候事件及重大氣象災害監測和預測關鍵技術研究”項目，經過科技工作者的刻苦研究和反復試驗，我國已經建立起了一套完整的極端天氣監測診斷預測系統。這套系統已經具備了一定的業務能力，連續幾年成功預測了主要降雨帶的分布，為我國部分地區預先做好防洪準備工作提供了很大幫助。此外，城市還可以建設一些雨水收集工程，利用這些雨水灌溉城市綠地，最大限度地利用雨水資源。

建立大型活動場所人群分布實時預警系統，可以及早掌握人群集中數量超出負荷、產生擁擠等不良狀況的表征信息，以便使政府相關部門及時采取應對措施。如：在城市軌道交通場所建立自動監視及自動報警系統，對于確保地鐵的安全以及正常運營具有極其重要的作用，是城市軌道交通不可缺少的重要組成部分。該系統能對本區段內的消防設施予以監視和監控，通過預先編制的程序，對場所內所有消防安全設施進行掃描，確認其特征、位置及所處的工作狀態等。

⒉堅持用正確的原則和標準指導城市建設。城市建設必須進行多維度和多視角的全方位考量。“基礎不牢，地動天搖”，只有地下的基礎設施牢靠了，地面的繁榮發展才有保障。為了城市的繁榮與和諧發展，必須科學、合理地制定城市規劃，最有效的方式是將城市的地下管網建設納入地方官員的績效考核之中，激勵其運用正確的原則和正確的標準進行城市建設，形成一種長期、穩定、有效的管理機制。城市的發展不能依靠表面的浮華，城市地下的基礎設施建設更重要，只有城市的地上部分和地下部分同時發展，才是真正意義上的發展。

在實際工作中，城市建設的原則和標準集中體現為城市規劃。人們通常把城市規劃形象地比作“龍頭”，這只是表明在城市建設決策和實施過程中城市規劃發揮的統率和綜合作用，但并不意味著城市規劃在城市發展中能夠起到決定性的作用，因為城市規劃影響城市發展的各個方面，其中發生的變化并不都是由城市規劃所決定的。城市規劃為城市發展提供了空間政策框架，使城市功能在空間上的擴展更加有序，而這種秩序的設定正是由城市發展過程中內在的社會、經濟、政治機制支配的。換言之，城市發展又在一定程度上影響著城市規劃，兩者之間存在著一種相互作用的關系，城市規劃作用的發揮是建立在合乎整個社會、經濟、政治發展規律的基礎之上的。雖然城市規劃的作用是有一定限度的，但是城市規劃對現實問題的關注并不排斥它所具有的理想性，它貫穿了城市社會實踐的不同層次。

⒊提高全民的防災意識，加大對違法排污行為的懲罰力度。城市應該加強有關防洪減災方面知識的宣傳，新聞媒體和政府宣傳部門應該通過現有的宣傳渠道向公眾講解避災和求生的相關知識，并形成一種長期有效的城市管理機制。歐美發達國家非常重視全社會的災害防治工作，在中小學校就開始普及災害防救知識，我國應該借鑒其合理的管理經驗，盡早在全社會普及防災減災知識。目前，我國絕大多數城市都采用了合流制管渠系統，工業污水長期對城市地下管網不斷侵蝕，使排雨管渠的疏通難度不斷加大。為此，可借鑒日本的做法，實施垃圾分類管理，以保障地下排水設施的正常運轉。同時，國家應該在排污方面加強立法工作，提高企業違法排污的成本。目前，由于企業違法成本低，有些企業只從自身利益出發而不考慮對城市環境的影響，毫無顧忌地通過城市的排雨管排放工業廢水和工業廢渣，導致排雨管渠淤塞嚴重。近年來，國家高度重視排污權有償使用和交易試點工作，全國各省市相繼建立了排污權有償使用制度，加快推進排污權交易。這一政策的出臺能夠有效控制污染物的排放，因此，相關管理部門需在此基礎上加大對違法排污行為的懲治力度，不但要收取巨額的罰款，更要追究公司法人的法律責任。城市應急管理部門也應加大對城市違法排污行為的檢查力度，形成一種長期有效的監督機制。全國各級城市可以依據2014年1月1日起施行的國務院令第641號《城鎮排水與污水處理條例》推進落實上述工作，以有效地降低城市內澇災害發生的可能性。

⒋編制并定期演練城市內澇應急預案。即便城市擁有了健全的極端天氣監測預報系統和科學合理的城市規劃，也必須建立合理的應急體制、快速的反應機制和完備的救助體系，以應對城市內澇災害的威脅。其中，編制城市內澇災害應急預案是城市應急管理工作的重中之重。應急預案的制定既要考慮到當地的自然條件，還要考慮到城市的經濟社會發展狀況。應急預案應包括以下幾個方面的內容：⑴成立應急組織領導機構。在城區內成立防汛指揮部，由城建局長擔任總指揮，統一領導本市的防洪工作。⑵明確各職能部門的職責。實行分區分包責任制，各地區和各部門要做好自己的分內之事。⑶制定具體的防汛方案。根據不同等級的汛情，制定多套可行的防汛方案。⑷做好災后安置工作。災情發生后，第一時間啟動防災預警系統，動員全市人民共同參與到抗災救災過程中;妥善安排災民，統一調配賑災物資，滿足災民的衣食住行之需。應急預案編制后，還要定期進行演練。演練的范圍要覆蓋整個城區尤其是內澇災害多發區。演練的對象不但要有應急管理專業部門的參與，社會組織和公眾也要廣泛參與其中。應著力做好跨部門、跨區域的城市內澇綜合性協同演練工作，使城市內澇應急演練工作日常化、常態化，切實提高應急預案的科學性、實踐性、協同性和有效性。根據歷史事故統計及相關研究成果，制定多套突發事故應急預案，增強城市內澇的應急處置能力，這樣，可以把事故所造成的人員傷亡和財產損失降到最低程度。另外，進行事故應急處置演練，可以增強人們的安全意識，逐步提高其應變能力、協同配合能力和對事故的綜合救援能力。

⒌加強各種專業救援團隊隊伍建設。各種專業救援團隊的救援能力直接關系到災害發生時的救援效率。一是加強醫療救援人員隊伍建設。增加醫護人員和醫院病床的數量，增強醫護人員對突發事件的應急處置能力，加強醫療救助體系建設。二是加強災后心理輔導專家團隊建設。洪澇災害過后，災民會出現各種各樣的心理問題，因此，加強災后的心理輔助工作是非常必要的。心理輔助專家不僅要具備豐富的心理學方面的知識，還必須具有過硬的心理素質和良好的溝通技巧。只有專家自身能適應災區的特殊環境，調整好自己的心態，才能做好災民的心理調適工作。同時，專家還應該具有良好的溝通技巧，能夠真正打開災民的內心世界，排除災民心中的困擾。三是對人群密集場所管理人員的培訓。要對所有從事管理工作的人員進行充分的訓練，確保他們有相應的執行工作任務的能力。當內澇災害發生時，人群密集場所管理不善往往會加劇災害影響的程度。這就要求管理人員必須時刻保持警惕并且能夠及早發現隱藏的危險，當內澇災害發生時能夠迅速響應并正確處置。通過訓練，讓管理人員充分認識到如果形勢惡化可能帶來的嚴重后果和人群疏導的重要性;讓管理人員清楚地知道在正常情況下、在突發事件發生時所承擔的工作任務、所扮演的角色和應負的責任;確保管理人員對潛在的安全問題有較準確的判斷，盡可能地避免災害造成的衍生災難。

⒍提升對密集人群的疏散和管理能力。對密集人群的疏散和管理是為了預防因人群聚集而發生事故，達到挽救生命、減少傷亡、保護財產的目的。首先，應該制定人群分流引導方案，進行疏散演練。方案應該考慮分流路徑的選擇。除考慮每條路徑最大的流量和通行能力之外，還要考慮實時因素，如：天氣情況、偶發事件的類型和嚴重程度。其次，應該建立完善的公共場所現場信息傳播系統。當突發事件發生時，應通過適當的途徑及時告知相應范圍內的人群，這樣，就可以大大減少人群的盲目從眾行為，有效地防止危害的蔓延擴大。再次，在大型活動場所建立實時監控系統。通過對場館和周邊一定范圍內的室內外、交通、出入口進行實時監控，并將信息通過網絡傳遞到中央信息處理中心，對活動區域發生的各種突發狀況做實時監控和跟蹤。最后，在人群密集場所設置應急照明和疏散指示標志。在城市內澇發生時，往往會影響到城市供電系統進而影響到人員的安全疏散和救援。因此，必要的應急照明和疏散指示標志便于進行疏散和救援。

⒎建立和完善城市內澇災害保險制度。城市內澇災害保險是防澇減災風險管理的重要手段。不僅能夠減輕政府救災負擔，而且是較為理想的政策性措施。應該以多種政策形式鼓勵更多的城市企業、居民、社會組織參與到城市內澇保險當中，對參加保險的對象除去必要的災時補助外，還能夠獲取遇有保險而受益的部分，從而減少政府的財政壓力，使保險機構承擔相應的風險責任。

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（責任編輯：高 ?靜）

Reflections on City Waterlogging Disaster Emergency

Management and Its Countermeasures

Hou Lei

Abstract：Our country has been haunted with a series of waterlogging disasters triggered by heavy rainfalls since the torrential rain event which happened in Beijing on July 21，2012，which not only caused a serious loss of life and property，but also rang the alarm of the city emergency management work.The paper proceeds from the causes of the city waterlogging disasters，reflects on the problems of emergency management for city waterlogging， and seeks the paths of improving emergency management capabilities，i.e.，through the establishment of the system of extreme weather monitoring，diagnosis and prediction，and the early warning system of the distribution of crowds，to persist in using the right principles and standards of city construction，to raise the public awareness of disaster prevention，to increase penalties for illegal sewage behaviors，to make plans and do regular exercises on city waterlogging emergency，to strengthen team building of various professional rescue，to improve the ability of the evacuation and intensive management of the crowds，to establish and improve the insurance system of city waterlogging disaster，and constantly improve the capabilities of city waterlogging disaster emergency management.

Key words：city waterlogging disaster;emergency management;city planning