健全我國農村土地征用法制路徑簡析

陳洪剛

（北安市國土資源局，黑龍江 北安 164000）

農地征用制度是調整國家建設單位、農村集體經濟組織和農民個人之間的土地收益和收益分配關系的法律制度，它是我國農地制度的核心內容。目前，我國城市化進程和新農村建設正處于加速發展階段，土地征用活動也越來越頻繁。現行農地征用制度與城鄉統籌發展的矛盾日益加劇，農地征用制度困境表現為城市土地國有制與農地集體所有制的矛盾和農地集體所有制與農民土地權益保護的矛盾探析了我國農地征用制度存在的缺陷，認為，我國農地征用制度存在諸如立法上的矛盾，土地征收程序中對被征收者的保護不足，缺少對征用征收主體——行政機關的監督機制以及政府實施的土地市場壟斷政策導致的土地征用非均衡等缺陷。

1 土地征用制度不同于土地征收制度的法制要義

征收與征用原本是行政法學的概念，學界和實際部門很長時間未能明確地加以區分。長期以來，我國立法有意或無意地混淆了土地征收和土地征用。我國的立法基本上只涉及到了土地征用而未涉及土地征收。土地征用和土地征收是近現代世界各國土地法律法規當中兩個重要的概念。土地征收主要針對的是土地所有權，而且土地所有權因征收而消失。而土地征用的標的物應是土地的使用權，而不是針對土地的所有權。

2 現行農地征用制度存在的主要問題

我國沒有統一的土地征用法，也沒有統一的土地征用程序法。雖然我國《土地管理法》及其《實施條例》對土地征用做了規定，但同土地征用實踐需要相比，其制度存在著一些不足，主要有:

2.1 征用土地的產權缺乏明晰的法律規定

農地制度是農村經濟制度的基礎和核心，而農地的產權制度又是農地制度的核心。顯然建國以來，我國土地制度不斷改革，但集體土地的產權至今十分模糊。筆者認為，農地所有權是一種特殊的財產所有權，應該具有財產所有權的基本特征。

2.2 征用土地的范圍缺乏明確的法律界定

我國《憲法》規定:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對農民集體所有的土地實行征收或征用，并給予補償。”而《土地管理法》中又明確規定:任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。何謂“國家建設用地”和“公共利益”，缺乏明確的法律界定，從而導致地方政府往往濫用公共權力，以公共利益和國家建設的名義大量征用土地。但是，應實事求是地承認，公共利益的模糊性導致了部分土地資源的浪費和閑置，這也印證了土地征用制度存在缺陷。

2.3 征用土地的主體缺乏有效的法律制約

2002年中央提出了城鄉統籌發展和取消農業稅的重大戰略決策后，政府獲取“農業剩余”的傳統手段不復存在，而政府“城市傾向”的發展戰略并沒有改變，攫取新增建設用地有償使用費取代工農產品價格“剪刀差”，成為國家獲取“農業剩余”的重要途徑。因此，進一步規范政府的征地行為，保護國家的糧食安全和農民地權，已成當務之急。

2.4 被征用土地的農民缺乏足夠的法律保障

失地農民是伴隨我國城鎮化和工業化而出現的特殊群體，處于城市和鄉村的邊界，有的成為種田無地、就業無崗、低保無份的“三無農民”，生存狀況不容樂觀。失地農民文化程度不高，就業培訓成本較高，在向非農產業轉移過程中，明顯處于劣勢地位，同時，養老、醫療保障等社會保障也已成為突出問題。

3 健全農地征用法治的路徑探析

3.1 制定專門的《中華人民共和國土地征用法》

世界上很多國家或地區都有專門的土地征用法律法規，我國目前還沒有專門的土地征用法律法規。《土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》等涉及征地的內容不多，僅有原則性的規定，缺乏可操作的具體標準，法律規范的缺位使土地征用行為無法可依。

3.2 規范政府農地征用權

基于公共利益的需要，很多國家的立法大多有規范征地的規定。實踐證明，對公共利益范圍的界定就是對政府土地征用權的規范和約束。我國的土地征用制度，應當對土地征用的范圍界定采取列舉式和概括式規定加以約束。

3.3 完善農地補償制度

補償原則是各國土地管理法律的一項重要原則，但各國對補償原則的掌握不同。有的采用完全補償原則，有的采用不完全補償原則，有的采用相當補償原則。目前，我國采用以土地年產值倍數作為補償標準的不完全補償原則，這一補償原則未將農民的生存權損失納入補償范圍并且基本未考慮土地發展權價格，具有生活補貼性質。現行《土地管理法》盡管提高了根據土地產值補償的倍數，但還遠未消除低成本征地的不合理狀況。

3.4 健全農地征用程序

土地征用程序是國家征地機關在行使土地征用權的過程中必須遵循的步驟、順序以及時限的總和，其完善程度直接影響農地征用的實效。結合我國農地制度的實際和農民合法權益保護的需要，農地征用程序可包括申請征地、預公告、協商補償安置、報批、公益目的審查、批準、公告、實施補償安置、供地、供地后的監督和征地糾紛的司法仲裁程序，尤其要強化預公告、聽證和救濟三個程序。

3.5 構建失地農民的社會保障制度

要構建城鄉一體的社會保障制度，通過制度切實保障失地農民的利益，解決他們失去土地之后的生存和發展問題。全國各地在對失地農民進行補償的探索中，采取了社會保障安置、貨幣安置、社會保障安置和貨幣安置相結合、留地安置以及就業安置等多種方式。當前，就失地農民的社會保障來說，要在建立健全農村最低生活保障制度、農民增收致富保障制度、農村合作醫療保險制度、農村基本養老保險制度和農民居住安置等方面下工夫。建立健全農村最低生活保障制度，就是要不斷加強對失地農民的管理，建立健全失地農民保險預警預測制度，多方籌資設立失業保險基金，對符合條件的失地農民定期給予援助，切實保障失地農民的基本生活，讓農民弱有所助。建立健全農民子女受教育的保障制度，就是要加大“兩免一補”的支持力度，使失地農民的子女都能接受九年義務教育，為失地農民子女提供良好的教育環境，加快農村教育發展，使失地農民子女享受公平的教育資源，讓農民子女學有所教。建立健全農民增收致富的保障制度，就是要建立人力資源信息網絡，為失地農民就業搭建服務平臺，制定優惠政策，積極扶持失地農民就業，清理和糾正對農民工的歧視性政策，強化技能培訓，增強失地農民的就業能力，鼓勵農民就業致富、創業致富，讓農民勞有所得。建立健全農村合作醫療保險制度，就是要建立農村合作醫療保險制度，按照“農民自愿參加、多方籌資、以收定支、保障適度、農民得實惠”的原則，采取“利益吸引、連鎖牽引、政策導引、管理指引”的方法，積極組織引導失地農民自愿參保，有效解決農民“看病難、就醫難”的問題，讓農民病有所醫。建立健全農村基本養老保險制度，就是要對失地農民養老保險進行有益探索，制定完善《農村養老保險暫行管理辦法》，保險資金采取村集體統一支付或者是由村集體和個人按比例繳納的方式，合理負擔，將失地農民逐步納入社會養老保險體系，讓農民老有所養。建立健全農民居住安置制度，就是要按照“科學規劃、合理布局、綜合開發、配套完善”的思路，結合“城中村”改造，大力實施村居改造工程，逐步實現平房樓房化、農村城市化、農民市民化，提高失地農民生活質量，讓農民住有所居。