協商民主“三化”建設問題探析

楊根喬

當前，我國發展仍處于重要戰略機遇期。作為最廣泛的愛國統一戰線組織的人民政協，在社會主義民主政治建設中，要積極主動適應改革發展新常態，充分發揮人民政協協商民主重要渠道作用，為搶抓機遇加快發展獻智獻策，其關鍵在于實現人民政協協商民主制度化、規范化和程序化。2015年2月9日，中共中央政治局召開會議審議通過的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，從改善和加強黨的領導與鞏固黨的執政地位的高度，提出要繼續重點加強政協協商民主建設。這為在新形勢下推進人民政協制度化、規范化與程序化建設明確了方向。實踐表明，正確認識當前人民政協協商民主“三化”建設中存在的突出問題，適應新常態積極推進人民政協協商民主制度化、規范化和程序化建設，不僅是人民政協履行職能與發展社會主義民主政治的需要，而且對于堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路，深化政治體制改革，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主具有十分重要的意義。

一、當前人民政協協商民主“三化”建設面臨的挑戰

協商主體：定位不清晰，行為受限。協商主體定位是推進人民政協協商民主“三化”建設的基本環節。目前，對政治協商主體定位問題仍存在一些不同的認識。有的認為黨委是唯一的政治協商主體;有的認為政協是政治協商的主體;有的認為政協委員是政治協商的主體;還有的認為，應該是誰舉事誰是主體，即人大要協商事人大是主體，政府要協商事政府就是主體，等等。由于協商主體定位不夠清晰，致使協商成效差別較大，不僅影響了人民政協協商民主制度化、規范化、程序化的整體推進，也在一定程度上制約了協商主體作用的發揮。這表現在協商民主活動中，一方面，作為主導方的黨委和政府應主動卻被動，是主導卻被導，而政協反而比較積極主動。另一方面，人民政協及各界代表人士作為政治協商參與者，與中國共產黨是領導與被領導關系，對決策的參與也因地位的不同和信息的不對稱，常常處于輔助性地位，發揮著咨詢與建議的作用，而不是決策參與作用。[1]

協商內容：規定不具體，不好操作?！吨泄仓醒腙P于加強人民政協工作的意見》和《中國人民政治協商會議章程》對政治協商的內容作了原則規定，明確了“大政方針、重要問題、重要事務以及其他問題”等必須進行政治協商。同時，對應該進行協商的重大事項，《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》也進行了規定。但是，由于各地對大政方針、重要問題、重大事項、重要事務以及其他問題等認識理解不盡相同，對于這些內容未做明確的界定，更沒有制定具體的實施細則和標準，在什么時候、以什么形式、在什么范圍、放到哪個層面進行協商，操作起來難度較大時，想到了就協商，想不到就不協商;領導有空就參加協商，領導忙時就不參加協商，以致該協商的沒有協商，或以通報代替協商、以聽取意見代替協商、以邀請政協負責同志參加會議代替協商、以黨派協商代替政治協商等現象時有發生。

協商程序：規范性不夠，難以落實。在程序設計方面，無論是中共中央頒布的《關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》、《關于加強人民政協工作的意見》，還是《中國人民政治協商會議章程》和《政協全國委員會關于政治協商、民主監督、參政議政的規定》，都只是原則性的指導意見。但是，由于缺乏程序性規定，沒有細化的可操作性的實施步驟、方式和手段，在具體協商工作實踐中依然存在著“人大代表舉一舉手，政協委員拍一拍手”的現象。同時，在一些省級黨委關于人民政協政治協商文件中，也是出臺的意見多而規程或程序規定少。在程序運作方面，一些地方政協未能堅持“協商在決策之前”，即使有的在決策之前提交政協進行協商，由于通知政協的時間較晚，協商難免流于形式;[2]一些地方政協在決策之后政協委員就決策結果提出一些意見和建議，以致一些委員自我解嘲地說“不做不夠意思，多做不好意思，做多沒有意思”;一些地方政協逐步變為黨委和政府的研究室和調研室，在協商工作中由黨委、政府布置課題，政協協助調研。

協商機制：制度不完善，執行不力。目前，我國已建立了人民政協政治協商的制度體系，但只是框架體系，還不夠完善。一是從法規層面看，“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”是我國憲法的明確規定。但是對于人民政協組織的性質、委員產生方式、工作職責范圍、工作程序、機構設置，以及政協的組成及職責、權限仍無專門法律規定，這就直接影響了政治協商的過程以及結果的法律保障和法律效力。二是從中央文件和政協章程看，中共中央有關文件和全國政協章程，雖然在協商民主活動中具有極其重要的指導甚至指令功能，但嚴格意義上說仍不具備法律效力，難以對決策部門協商的隨意性進行有效的制約。三是從協商制度體系看，與以人民代表大會為依托的選舉民主相比，選舉民主各項工作能夠依法有序進行，如選舉民主法律、體制和機制比較健全，基層選舉、地方選舉與國家選舉民主層次比較清晰，重要人事安排或重大經濟社會發展項目、立法等都必須經人大通過。而協商民主則是另外一種情形。雖然協商民主以人民政協為依托，但是它還未形成一套具有自身特色的運行機制，更未與選舉民主形成互為補充、相互促進、相輔相成的制度體系。[3]同時，政協與黨委、人大、政府的聯系協調機制還不完善。四是從人民政協協商民主的具體制度看，缺乏具體的制度規范。主要表現在協商工作的領導、協商對象的補充、協商內容的確定、協商意見的反饋、協商程序的規范和協商結果的保障等方面。由于缺乏具體的制度規范，民主協商在很大程度上只能依賴于黨委的統一安排。五是從協商制度的執行看，在協商民主活動中，有章不循或貫徹執行制度不力的現象時有發生，使協商民主制度的嚴肅性與權威性大打折扣。

二、主動適應新常態，不斷推進人民政協協商民主“三化”建設

以強化黨委政府職責、發揮其主導作用為前提。各級黨委作為開展人民政協協商民主活動的領導者與參與者，既是協商的主導，又是協商的對象。適應新常態，推進人民政協協商民主“三化”建設，既要依靠黨委的堅強領導，政府的大力支持，也需要政協的積極主動。一要增強黨政干部隊伍尤其是黨政領導干部的民主協商意識。把協商民主制度化、規范化、程序化教育列入公務員培訓、黨校學員培訓的課程，通過教育進一步增強他們部署、協調和組織實施政治協商的責任感，不斷提高其推進人民政協協商民主“三化”建設自覺性和主動性。二要把人民政協協商民主各項工作與黨政工作有機融合起來，通過建立制度、程序進行規范運作，使政協組織和廣大委員的意見建議順利進入黨委政府決策程序并得到落實。三要進一步完善配套制度、程序。加強法規制度建設，從根本上解決協商民主的頂層設計和基層創新的問題，將協商民主的內容、規則、程序、方式、效力等具體問題固定下來，使協商民主正式步入有法可依、有章可循的法治化、具體化軌道。要在政協組織內部以及黨委、人大、政府、政協系統之間，逐步建立一個內外聯系、協調一致、系統配套的制度規范體系，從而使人民政協協商民主活動得以正常有序地開展。四要把是否支持人民政協開展協商民主活動作為黨委政府轉變工作作風、科學執政、依法執政、民主執政、依法治理、加強法治政府與法治社會建設的一項重要任務;把是否重視和推進政協協商民主“三化”建設作為考核領導干部政治水平與民主作風的一項重要內容，納入地方黨政和各部門以及政協組織的績效目標考核。五是黨委、人大與政府領導要堅持聯系政協與非中共代表人士制度，身體力行，率先垂范，積極參加政協的重要會議與相關活動。政協也要加強與黨委、人大、政府及其工作部門的經常性聯系，營造互聯互動的良好氛圍，共同推進政協協商民主“三化”建設。

以明確協商內容、拓寬協商領域為方法。人民政協開展協商民主的內容十分豐富，涵蓋各領域、各層面的重大問題。適應新常態，推進人民政協協商民主“三化”建設，需要依據《中共中央關于加強人民政協工作的意見》之規定，明確界定改革發展新常態下需要協商的“重要問題”的范圍。在經濟發展方面，協商內容主要包括國民經濟與社會發展規劃、經濟社會發展戰略和思路、財政預算決算、重大投資項目擬定和實施、重要基礎設施項目決策、改革開放重大事項等;在社會建設方面，協商內容主要包括社會發展總體戰略及其配套政策措施，城市建設總體規劃及其他重要規劃，關系人口、資源、環境和醫療、衛生、教育、就業及社會保障的重要決策;在黨務政務方面，協商內容主要包括貫徹上級方針政策，黨代會和政府工作報告，重要法規、行政規章與相關決定，各民主黨派之間的共同性事務與有關愛國統一戰線的重要事項，重要工作機構的設立，重要崗位領導干部人事任免等。[4]同時，隨著經濟社會發展，還要不斷拓寬協商領域，圍繞有關經濟社會發展具有戰略性、前瞻性與全局性的一些重大理論與實踐問題，以及人民群眾普遍關注的熱點、難點和重點問題，開展深入的調查研究，形成調研報告、提案和建議案等，通過提出具有現實針對性的意見建議，為黨委政府決策提供重要參考。

以豐富協商形式、完善協商機制為抓手。適應新常態，推動人民政協協商民主“三化”建設，首先，要明確開展政治協商的形式。當前，政協委員全體會議全面協商、常委會議專題協商、主席會議重點協商、專門委員會對口協調、提案督辦和委員視察座談會等，都是比較定型的有效協商形式。在此基礎上，還必須不斷創新如政協與黨委的懇談會、政協與政府的聯席會、聽證會、雙向交流會等人民政協協商民主的新形式，增加協商密度，提高協商成效。除此之外，還應借鑒近年來我國基層治理和群眾自治中涌現出許多協商民主的有效制度形式，在實踐中不斷創新人民政協協商民主的新形式，如民主議事會、民主懇談會、民主理財會、民情懇談會、民情直通車、社區民主論壇、民主聽政會、平安協會等，有針對性地進行民主監督和參政議政，以提高協商成效。其次，要建立健全各方自覺遵守、有效運轉的工作機制。人民政協協商民主活動機制主要有內部與外部機制。內部機制，主要是指人民政協內部機構設置及其運作程序。外部機制，主要是指人民政協與黨委、人大、政府及其有關部門關系問題，這種關系要以法定形式加以規定。當前，要把人民政協協商民主制度化、規范化、程序化要求融入黨委政府工作程序和運作機制之中，就必須建立和完善政治協商、民主監督的操作機制、黨委、人大、政府與政協之間的互動協調機制、各級政協重點工作列入政府工作目標的運作機制、各協商主體信息共享機制、協商議題遴選機制、政協意見、建議辦理落實督辦與反饋機制、協商效果考核評價機制等。[5]

以規范協商程序、提高協商實效為重點。適應新常態，就必須針對人民政協協商民主“三化”建設中程序化建設處于相對薄弱的實際情況，重點加強程序化建設，加快程序性制度建設步伐。首先，確保常規程序有效運轉。在這里，協商議題的提出與確定、協商活動的準備、協商會議的組織、協商成果的報送、協商意見的處理與反饋、協商成果的跟蹤問效等，都是常規程序。將其細化并作出明確的程序和要求，讓各協商主體的工作有制可依，有規可循，使所有協商參與者對程序的嚴肅性心存敬畏。其次，著力抓好重點環節。在這里，重點環節主要是指協商議題的提出與確定、協商意見的實施與監督。從協商議題的提出與確定看，依據中央要求和《政協章程》之規定，按照年度工作重點，協商議題先由黨委、人大、政府、民主黨派和人民團體等提出，再由黨委研究決定后組織相關協商主體進行協商。在這個環節尤其需要制定具體操作制度，進一步明確各協商主體特別是各級黨委的權力和責任。從協商意見的實施與監督看，必須對黨委、政府及其有關部門落實政協意見建議辦理的時限要求、反饋方式等做出明確和具體規定，要向政協及有關部門及時反饋，并由政協及有關部門向參與協商的各黨派、團體和各界委員進行反饋;建立健全協商意見督辦落實聯席會議制度，由協商各方共同研究、跟蹤督辦、定期檢查協商意見落實的具體情況;建立健全通報制度，將貫徹落實情況在一定范圍內及時向其他協商方通報，或借助媒體向社會公開。

以健全協商制度、規范操作為基礎。適應新常態，推進人民政協協商民主“三化”建設，必須以完善、健全、規范的制度為依據和保障，使協商有章可循、有章必循、循章必果。首先，必須從宏觀著眼，將其納入我國社會主義政治制度自我完善和自我發展總體布局之中，在堅持、修改和完善現有制度的基礎上，著力加強實體性制度、程序性制度與其他各項制度的配套建設，逐步形成以《憲法》和《政協章程》為核心的科學管用、配套齊全的人民政協協商民主制度體系。具體說，一是建議由中央或全國政協制定關于加強人民政協協商民主總體制度建設的規范性文件。二是根據中央規范性文件，制定貫徹落實的實施細則。包括協商議題提出辦法、協商議事規則、協商意見落實制度、重大事項決策協商信息公開制度、協商監督制度、協商成果評價機制等。三是建立增強協商民主實效的保障制度。這既包括強化政協委員隊伍和政協機關干部隊伍建設制度，參加協商民主活動委員的遴選制度、提高委員參政議政能力制度，也包括設置政治協商辦事機構，調整政協界別設置、創新協商民主活動方式等方面制度。四是建立黨政部門支持并參與政治協商的具體制度。主要有黨委和政府議事規則和工作規則，實行協商民主的考核考評制度和責任追究等制度。其次，必須從法治入手，確立人民政協作為實行我國協商民主制度的政治形式和組織形式的法律地位，逐步制定《人民政協政治協商法》、《黨派法》、《人民政協組織法》、《民主監督法》等法律法規，以及與法律法規相配套的規章或條例。把有關政治協商、民主監督和參政議政的性質、作用、內容、形式、程序等重要規定上升為法律，使政協工作既有政策依據，又有法律保障。

以強化理論研究、政協自身建設為途徑。首先，深入研究新常態下人民政協協商民主重大理論與實踐問題，為推進人民政協協商民主“三化”建設提供理論指導。針對當前人民政協協商民主理論研究相對滯后于改革發展新常態的實際情況，各級黨委和政協組織應把這項工作納入重要議事日程，一是加強研究隊伍建設。成立專門的理論研究機構和研究會，整合社會各方面研究力量，借助各級統戰部門、黨校、社科聯、高等院校和社會科學研究機構力量，推動研究成果的交流與共享。二是深化研究內容。既要深入研究新常態下推進人民政協協商民主“三化”建設的重要意義、存在的突出問題及其根本原因，以及如何適應新常態推進人民政協協商民主制度化、規范化、程序化乃至法治化建設，又要進一步深化協商民主理論研究尤其是中外協商民主理論的比較研究，更要著眼于新常態下人民政協協商民主的新實踐與新發展，深刻總結人民政協協商民主“三化”建設中各地行之有效的成功經驗，把握新常態下人民政協協商民主活動的新特點與政治協商工作的新規律，從而不斷推動人民政協協商民主“三化”建設的創新發展。其次，適應新常態，不斷加強人民政協自身建設，為推進人民政協協商民主“三化”建設奠定組織基礎。一是進一步強化政協領導班子建設，整合與優化班子的文化、年齡、專業和黨派結構，以更好地擔當重任。二是著力提高委員的綜合素質和參政議政能力，把好委員入口關，真正吸收那些代表性強、具有參政議政熱情與較高素質、敢于直言進諫的人到政協組織中來，切實發揮人民政協組織“人才庫”和“智囊團”的優勢。三是不斷優化人民政協機關干部隊伍結構，做好優秀年輕干部的培養和選拔工作，加大政協機關干部到黨政部門的交流任職和到基層掛職鍛煉的力度。

參考文獻：

[1] 陳家剛.協商民主與政治協商[J].政治發展研究，2007（2）.

[2]余育國.程序法建設對履行政協職能程序化的啟示[J].中央社會主義學院學報，2007（2）.

[3]李昌鑒.關于中國的協商民主制度[J].中國人民政協理論研究會會刊，2008（3）.

[4]張仁海.找準政協發揮協商民主作用的突破口[J].江蘇政協，2013（8）.

[5]柴寶勇.簡論人民政協協商民主：概念、原則與制度化建設[J].中國政協理論研究，2013（4）.

（作者系安徽省社會科學院馬克思主義研究所所長，研究員）

責任編輯：張功杭