綠色化轉型與法治創新

朱德明

當前，中國經濟進入了速度變化、結構優化、動力轉換的發展新常態，同時，資源環境要素進入瓶頸凸顯期、環保公共需求進入快速增長期，“環境承載能力已經達到或接近上限，必須推動形成綠色低碳循環發展新方式”成為2014年底中央經濟工作會議分析的新常態之一。

生態失衡：粗放增長帶來的環境資源成本

經濟生態失調。目前，傳統經濟發展方式比較單一，盲目追求增長數量，推行高消耗、奢侈浪費、粗放經營、大灌大排的粗放經營方式，經濟增長以犧牲環境質量、延期環境消費、降低資源利用效率為昂貴代價，忽視提高經濟發展的質量、效率和效益。即使是經濟發達的江蘇省，14類重污染行業總產值占工業總產值的比重達到60%以上，重化工業重點建設項目占整個工業的七成。由于處于工業化中期和國際產業鏈低端，產業結構總體還存在著零散化、低度化和同構化特征，產業系統的生態機能短缺，低碳產業比例過低，還原產業發展嚴重不足，導致發展方式不可持續。

環境生態失衡。據環保部《2014年環境狀況公報》，2013年我國十大水系國控斷面中，劣Ⅴ類水質的斷面比例達到9.0%，監測營養狀態的61個湖泊（水庫）中，富營養狀態的占27.8%，在4778個地下水監測點位中，較差和極差水質的監測點比例為59.6%。常規污染物排放量居高不下，新的污染問題接踵而至，形成復合型污染。依據新《環境空氣質量標準》（GB 3095-2012）評價，74個新標準監測實施第一階段城市環境空氣質量達標城市比例僅為4.1%，其他256個城市執行空氣質量舊標準，達標城市比例為69.5%。2013年，全國先后有30個省份遭受霧霾天氣侵襲，1月霧霾覆蓋范圍涉及了17個省市自治區四分之一的國土面積，影響人口約6億;10月末東北地區發生大規模霧霾，12月全國陸續有25個省市、100多座城市不同程度出現霧霾，覆蓋了將近一半的國土。此外，生態失調、生態失衡現象日益突出，濕地面積縮小，河道淤塞，自然災害頻發，水土流失，耕地面積減少，地下水過量開采，生物多樣性衰退等問題也日益突出。

社會生態失真。社會運行管理結構性缺失，帶來環境矛盾沖突增加，環境應急事件層出不窮，社會失序和社會失控風險上升。生活垃圾焚燒項目到處受阻。2013年江蘇環保部門共受理群眾環境訴求84822件（次），接報突發環境事件相關信息125起。公眾參與、生態環境道德的價值核心體系沒有建立、人與自然不和諧等帶來自然生態的破壞。各類環境信息的公開程度不高，公眾的參與意識與權利意識薄弱，造成公眾參與的范圍與規模都非常有限，難以有效地監督和制約政府的決策行為。受考核、評比、責任追究等外部不良干預影響，環保數據虛報、瞞報、偽造、篡改環境監測數據的現象時有發生，特別是那些與民生福祉密切相關的監測數據讓人覺得不夠真實，環境監測結果與人們主觀感受的矛盾凸顯，危及政府部門環境監測的權威性和公信力。

文化生態失范。為實現財富的聚斂而高度攫取環境資源，不僅給生態環境帶來更加嚴重的災難，更帶來人與自然關系在文化上的偏差和淪喪，難以走出人類中心主義的怪圈，人們對GDP盲目追求，人的私欲日益膨脹，個人主義、本位主義泛濫，利己主義盛行，為實現自我價值，可以對環境隨意侵犯，人性被嚴重扭曲。企業生態意識、生態責任感與生態自覺缺失。公眾更多地把生態建設和環境保護的責任歸于政府與企業，沒有意識到自己的生活與消費方式對資源、環境的影響，不少人追求舒適的生活，過度消費，超前消費，偏好一次性用品。

制度生態失管。目前對環境污染行為的處罰設置普遍過輕、懲罰性不足、制約力不夠，環境執法成本高、守法成本高、違法成本低，某些違法者無所忌憚，某些處罰甚至還使受處罰者有利可圖。2014年，江蘇環保部門共立案查處違法企業5403起，立案偵查環境污染案件139起，抓獲涉嫌人414人;江蘇省高級人民法院公開審理泰興6家化工企業因污染被判令民事賠償1.6億余元。生態管理的缺陷，法律責任過輕的缺陷，執行成本過高，致使環境污染行為肆意踐踏他人環境和生存權利。

生態文明：綠色化的目標導向

在經濟新常態下，要更加重視環境保護，在經濟增速換擋期不但不能放松環境保護的要求，而且要強化相關目標，倒逼經濟綠色化轉型。2015年中共中央政治局通過了《關于加快推進生態文明建設的意見》，提出了“新五化”的建設目標，其中，綠色化是新增的目標，也是凝聚了生態文明建設共識的重點。綠色化內涵是創新促進環境與經濟社會協調發展的深層次制度，按照“五位一體”的要求，對經濟、政治、文化和社會等領域提出生態環境保護改革的具體要求，使這些對生態環境具有重要影響的領域都向著資源節約和環境友好的方向進行優化和轉變，最終實現改善環境質量、增進人民福祉的目的。

生態文明。生態文明的確立，擺正了人與自然生態的關系，使人類改造、利用的經濟活動成為既獲利于自然生態又還利于自然生態、既改造自然環境又保護自然環境這樣一種協調、和諧、互惠和共榮的雙向性活動。把人類發展建設的目標由物質文明自覺地調整到物質文明、精神文明和生態文明的耦合上來，是對傳統文明發展模式的糾偏，是社會發展方向的根本轉變。生態文明建設的目標調整，將人對自然環境的剛性索取導向人類與自然環境的雙向彈性供求，將人類的生存和發展、環境的保護和自身的發展融為一體，將經濟建設、城鄉建設、環境建設協調同步，從根本上克服傳統發展模式的偏向性和功利性取向，是擺脫生態環境危機，走出困境的新思維。

綠色發展。綠色發展是科學發展的題中應有之義，是推進生態文明建設的重要保障。當前，世界經濟復雜多變，多極化和全球化繼續發展，經濟發展中不確定、不穩定、不安全的因素日益增多，各國都在積極尋找新的發展路徑，搶占新的發展制高點和主動權，“綠色新政”、“綠色繁榮”應運而生。可以預見，誰先實施跨越式的綠色發展戰略，誰就主導了世界經濟的格局。誰先調整產業結構、轉變經濟增長方式，誰就能盡快實現由傳統工業文明向生態工業文明的轉型。

核心內涵。生態文明順應了人民群眾改善環境的新期盼。以科學發展為主題，以加快轉變經濟發展方式為主線，以資源環境承載力為基礎，以自然規律為準則，以可持續發展為目標，堅持“環保優先”、“節約優先”方針，堅持污染防治與生態建設并重，增強生態意識，推進重大工程，創新體制機制，著力構建資源節約型與環境友好型社會，加快形成符合生態文明要求的生產方式、生活方式和消費模式，走出一條經濟又好又快發展、人民生活富裕、生態環境良好、社會文明進步、人與自然和諧相處的綠色發展之路。

長期路徑。中國的發展轉型是經濟社會與資源環境的綜合轉型，綠色轉型的任務就是使常規經濟社會轉型的進程綠色化。要抓好最佳機遇期，制定未來10～20年的綠色轉型路線圖，包括大氣、水、土壤等環境質量改善的路線圖和時間表，盡早迎來環境質量全面改善的轉折點，為建設“藍天常在、青山常在、綠水常在”的美麗中國而努力。

法治創新：綠色化轉型的制度保障

綠色化轉型關鍵是將生態文明的理念融入現代化建設各個方面和全過程，用嚴格的法律制度保護生態環境，加強制度設計的科學合理性，提高社會、政府、企業三方面的力量和社會各界的認識和參與水平，提高制度效益，降低制度的執行成本，控制生態危機或生態污染引發社會沖突的風險。

以強化監管執法為重點的環境法治體系。建立國家環境保護法規制度、管理體制和運行機制。將生態文明建設中關于生態環境保護的要求以及相關配套的體制、機制和政策固化到法律文本中;對民法、經濟法、刑法、行政法等進行“生態化”改造，將生態系統管理的基本準則貫穿于每部單獨的法律之中。堅持鐵腕執法、鐵面問責，在全社會樹立對污染環境、破壞生態行為的“零容忍”觀念，實施按日計罰、查封扣押、限產停產等強制措施，嚴厲打擊違法行為。推動環境司法，加強行政執法和刑事司法的有效銜接，推進環境公益訴訟。

以簡化審批為重點的行政監管體系。進一步優化審批程序，提高審批效率。大刀闊斧地簡政放權，進一步下放行政審批權限，加強事中事后監管，確保放得徹底、接得平滑、管得到位。權力清單、審批清單、責任清單全部公開。改革環境影響評價制度和“三同時”制度，做好與排污許可制度的銜接。嚴格試生產核準，實施項目建設的全過程環保管理，確保建設項目環評執行率、環保“三同時”執行率。推進建設項目“入園進區”，進一步提高化工、涉重金屬等重點防控行業環境準入門檻。

以生態紅線為邊界的環境管理體系。加強生態空間管制，嚴守“生態紅線”，堅持在保護中發展、在發展中保護。通過環境保護優化發展，實行差別化的區域開發和環境管理政策，逐步形成主體功能區定位清晰和人口、經濟、資源、環境相協調的城鄉建設和國土開發格局，全面推動區域協調發展。制定實施重要生態功能區生態補償辦法，加大對限制開發、禁止開發區域的補償力度，選擇國家級自然保護區進行試點，逐步建立生態保護轉移支付制度。

以激勵刺激為動力的環境政策體系。要完善激勵約束機制，深化環境資源價格改革，積極推進排污權有償取得和交易試點，積極推行環境污染責任保險試點，充分發揮經濟政策的調控和引導作用。構建綠色金融體系，為綠色轉型提供金融支持。根據污染者付費原則對污染物排放征收環境稅，實行差別化環境價費政策，形成能夠反映環境稀缺程度、供求關系和污染治理成本的環境價格機制。推進環境污染治理第三方運營，推動專業化提高、產業化發展。環境基礎設施的建設運營鼓勵公私合作模式，降低投資成本，提高運營績效。

以公眾參與為途徑的社會管理體系。公眾參與有利于克服和彌補市場調節和政府調節在環保領域的缺陷，有利于排除環境侵害、處理環境糾紛。借鑒國際上公眾參與環保的經驗和多方共治的模式，完善公眾參與和信息公開相關制度。要注重創設更好的參與渠道，提升社會力量在生態環保中作用，挖溝筑渠，引導和培育各類環保社會組織有序發展，反映公眾環境訴求，保護合法權益。相關部門要完善信息公開形式，創新信息公開手段，及時公開環境質量、突發環境事件以及環境行政許可等信息。重點排污單位也應當如實向社會公開其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標排放情況，接受社會監督。

以環境道德為核心的生態文化體系。加強生態文化理論研究，注重在實踐中培育生態認知并提升為生態文化理論。編寫富有地方特色的生態文明建設通俗教材，鼓勵創作反映生態內涵的影視音樂作品、科普讀物，大力開發生態文化精品和經典文庫，把生態文明有關知識和課程納入國民教育體系。從社會公德、職業道德、家庭美德和個人品德等方面入手，制定生態文明建設道德規范，提高公民生態道德素質，形成生態文明社會新風尚。把節約文化、環境道德納入社會運行的公序良俗，改變人們的生活方式和行為模式。弘揚綠色文化，加強綠色文化建設，以宣傳倡導綠色消費為切入點，引導公眾力戒奢侈浪費，自覺選擇節約環保、低碳排放的綠色消費模式，推動綠色生產、綠色流通的發展。

以責任審計為手段的考核評價體系。開展重點區域地方政府的環境審計，嚴格監督考核，把環境保護各項指標納入全面建設小康社會、科學發展評價、市縣黨政主要領導干部實績考核之中。建立經濟社會發展綠色評估制度改革，破解資源環境約束，提高發展質量，通過調整“指揮棒”修正“政績觀”。加強國家對地方政府環境保護績效的監督，將環境質量作為地方政府政績考核的重要指標，對未完成目標任務的地方和企業集團，嚴格執行項目“區域限批”和“行業限批”。加強自然資源資產評估，建立自然資源資產核算體系和負債表。

（作者系江蘇省環保廳政法處處長，管理學博士）

責任編輯：黃 杰