打一場勢在必勝的藍天保衛戰
——談貫徹落實新修訂的《大氣污染防治法》

文｜賀震

打一場勢在必勝的藍天保衛戰
——談貫徹落實新修訂的《大氣污染防治法》

文｜賀震

北京藍

在2014年的全國“兩會”期間，李克強總理提出，要向霧霾等污染宣戰。2015年，李克強總理在主持召開國務院常務會議研究部署進一步加強霧霾等大氣污染治理時強調，要以霧霾頻發的特大城市和區域為重點，以PM2.5和PM10治理為突破口，抓住能源結構、尾氣排放和揚塵等關鍵環節，不斷推出遠近結合，有利于標本兼治、帶動全局的配套政策措施，在大氣污染防治上下大力、出真招、見實效，努力實現重點區域空氣質量逐步好轉，消除人民群眾“心肺之患”。

向污染宣戰，加強大氣污染防治，是一場我們輸不起的戰爭。

立法重要，落實更為重要

世界范圍內大量研究發現，大氣污染能給患有慢性心血管系統疾病和呼吸系統疾病的人群帶來不利影響，并可以在健康人群中引發這些慢性疾病，而這種影響正隨著人口老齡化加重、慢性病發病率升高和城市化進程加快而加大。研究表明，2000年，全球城市大氣污染導致80萬人死亡和460萬健康壽命年的損失。而到了一個生肖輪回的2012年，全球約700萬人的死亡與空氣污染相關。這意味著，那一年全世界每8名死者中，就有1名死于空氣污染。因空氣污染死亡者，通常死于心臟病、中風或慢性阻塞性肺病，一些人則死于肺癌或急性呼吸道感染。世衛組織公共衛生和環境司司長瑪麗亞?內拉指出，空氣污染現已成為威脅全球環境健康的最主要“殺手”，我們要聯合行動清潔我們呼吸的空氣。世衛組織公共健康專家卡洛斯?多拉呼吁，各國政府應行動起來，采取措施減少空氣污染。

近年來，我國北京等許多地方秋冬季節接連出現霧霾天氣，一時間“霧霾”“PM2.5”引起了社會各界的廣泛關注。2014年3月6日，在北京出席全國“兩會”的全國人大代表、中國工程院院士鐘南山面對被媒體追問霧霾危害與治理時表示，雖然現在還沒辦法預測霧霾具體有怎樣的影響，但如果北京這樣500左右的PM2.5濃度持續30年，對人體健康影響肯定很大。霧霾對人類有極大的危害，這是毋庸置疑的，每次霧霾發生時醫院呼吸科患者人數的大量增加就是明證。

大氣污染對人體的危害具有隱蔽性和累積性的特點，是我們的心肺之患。如果我們不能有效治理大氣污染，不能保證人們呼吸清潔的空氣，5年、10年或者20年、30年，也可能是更短一些或更長的一段時間之后，全國眾多的老百姓成為肺病患者，特別是肺癌患者，大大小小的醫院人滿為患，呻吟盈耳，縱然我們的經濟再發達、口袋里錢再多，那是我們希望要的小康生活嗎？我們能說我們已經實現現代化了嗎？

推進大氣污染防治工作，讓群眾呼吸清新空氣，是生態文明建設的重要內容和迫切任務。大氣污染治理不好，任由空氣環境惡化下去，將顛覆我國改革開放和經濟發展的成果。不能呼吸清潔空氣的小康不是真正的小康，不能呼吸清潔空氣的現代化是病態的現代化。

法者，國之重器。法律，是我們治理包括大氣污染在內的各種污染的重要武器。霧霾污染防治不等人，破解十面“霾”伏，需要法律作武器。現行《大氣污染防治法》制定于1987年，1995年、2000年先后做過兩次修改，上一次修改距今已15年。與15年前相比，大氣污染防治的形勢已有很大不同，主要在于大氣污染的形態發生了巨大變化，污染物種類由煤煙型二氧化硫、氮氧化物、顆粒物擴展到揮發性有機物、臭氧、氨等大氣污染物，點源的、局部的污染已發展成區域性污染，工業污染已發展成工業、生活、交通和農業污染疊加的復合型污染。國家和社會面臨著越來越嚴重的區域性霧霾，必須通過立法直面解決。特別是新的環保法施行之后，現行《大氣法》的很多規定已不適應形勢的需要。因此，修法勢在必行。

2015年8月29日下午，北京市區上空出現輕度霧霾。全國人大常委會在社會爭議聲中通過了新環保法施行后修改的第一部單項法——被俗稱為“霧霾法”的《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣法》）修訂草案。是日，國家主席習近平簽發第三十一號主席令，正式發布修訂后的《大氣污染防治法》。該法將于2016年1月1日起施行。

該法修訂工作啟動于2006年，迄今已歷時9個年頭。從修訂前的7章66條，擴展到現在的8章129條，新法條文增加了近一倍，幾乎現行《大氣法》中所有的條文都經過了修改。

與《環境保護法》的修訂一樣，《大氣法》的修訂過程也是一個充滿爭議的過程。但與環保法公布后社會一片贊譽，稱之為“史上最嚴”、環境保護的“里程碑”所不同的是，新《大氣法》似乎沒有得到新環保法那樣高的社會評價和認可。對新《大氣法》草案的質疑與批評，一直持續到“塵埃落定”的人大常委會通過之后。而且，質疑與批評者既有法律專家，也有環保專家和政府環保工作者，有些質疑與批評還比較尖銳。然而，細細琢磨一下，便會發現，有些建議意見從歷史發展的角度看是對的，但放在特定的歷史條件下，則未必可行。任何事物的發展都有其內在的規律，都不能脫離其所處的歷史階段。《大氣法》的修訂也是這樣。在經濟發展新常態下，《大氣法》修訂顯然要處理好經濟發展與環境保護的關系，要考慮實際需要和現實可能性，不能過于理想化。新《大氣法》已較好地體現了我國經濟社會發展的現狀，秉持了積極穩妥、突出重點、解決現實問題的原則，合理構建了大氣污染防治的制度體系。

立法固然重要，但抓好法律的落實更為重要。法律的生命力在于實施，法律的價值在于實施，法律作用的發揮也在于實施。近幾十年來，我國環境一步步惡化的原因并不完全在于缺少環境保護方面的法律法規，更在于環境保護的法律法規沒有得到認真地、很好地貫徹落實。這也是從政府到專家、以及公眾的一個共識。再好的法，關鍵也在于能否真正執行到位。因此，我們不僅要關注立法，更要關注法律的實施。正如環保部環境規劃院副院長兼總工王金南對媒體說的一段話：“新修訂的《大氣污染防治法》總體上依然存在一些瑕疵，但如果能夠認真地去落實80%，全社會都能依法保護大氣環境，那么藍天白云就會常駐我們的穹頂。”

對比2000年修訂的《大氣污染防治法》，新《大氣法》盡管不是盡善盡美，但還是有了很大的進步，不僅適應新的環境形勢增加了對燃煤、機動車、船舶、揮發性有機污染物等污染源的管理內容，更強化了政府的責任，并有了更為明確的部門分工，充分體現了社會各界對清潔空氣負有的責任和義務。下一步，就是怎么嚴格執法實施的問題了。

目前，新《大氣法》已經出臺，無論是法律專家、環保專家，還是普通公眾，以及政府環保工作者，都應放下對該法修訂是非長短的爭議，把注意力聚焦到抓好新《大氣法》的貫徹落實上，為新法的貫徹實施建言獻策，出高招、拿妙計、謀實效，確保2016年1月1日新《大氣法》生效施行后真正落到實處，以實現《大氣法》修訂的初衷。

總之，在百姓對藍天白云的期待中，新《大氣法》，落實才是王道！只有狠抓《大氣法》的落實，才能驅散天空和人們心頭的雙重霧霾，才能解除人們的“心肺之患”！

淘汰落后產能

改善環境質量是環保的根本目的

如同“實踐是檢驗真理的唯一標準”一樣，“環境質量的改善是檢驗環保工作成效的唯一標準”。改善環境質量，是環保工作的根本目的。環境質量沒得到改善，環保口號喊得再響也是虛的，環保工作再熱鬧也是無用的，環保任務年年完成也是假的，生態、環保的先進頭銜和“帽子”再多老百姓也是不認可的。

然而，很長一段時間里，我們的環保工作很難說是圍繞這一目標進行的。在許多地方，環保工作往往是圍繞著“完成”總量減排任務、實現各類創建目標、摘取各種榮譽桂冠而進行的。設定總量減排任務，進行總量減排考核，開展各類生態環保創建，其初衷都是推動政府、企業和公眾高度重視環境保護，調動各界加大環保投入、加強污染治理、保護生態環境的積極性，都是推動環境質量改善的手段。但總量減排的制度設計有著先天的缺陷：其一是我國目前的污染物監管不是全覆蓋、全要素的，相當數量大氣污染物的排放沒有納入我們的總量控制范圍；其二是大氣污染物總量控制指標按年度分配，沒有考慮大氣環境的實時質量、實時容量和大氣污染物的實時排放流量。撇開這一制度設計缺陷不說，在我們國家許多地方、許多領域，還有這樣一種不可忽視的現象：只要上級考核什么、評比什么，那么這個領域的數字就會充滿水分，就會失真。在環保領域也是如此。這些年來，許多地方在環保實際工作中，從上到下都迷失了方向，錯把手段當成了目的。在總量減排和生態環保創建中，絞盡腦汁地編造假項目、假工程、假數字、小盆景，結果總量減排任務完成了、這個“城”那個“市”的命名了，榮譽一大堆，環保政績好像很顯要，但環境質量卻并沒有改善。

大氣環境質量和大氣污染物總量減排的關系，是“目的”與“手段”的關系。考核質量改善比考核總量減排更利于防止弄虛作假，更便于公眾監督，考核結果也更能真實地反映大氣污染防治的成效，更易于為公眾所認可。陳吉寧部長指出，“環保工作要以改善環境質量為核心，要著力處理好總量與質量的關系。”質量是根本，總量是實現質量的重要手段。新《大氣法》很好地反映了這一思想，理順了大氣污染防治的科學邏輯。新《大氣法》第二條明確規定“防治大氣污染，應當以改善大氣環境質量為目標”。第三條第二款規定“地方各級人民政府應當對本行政區域的大氣環境質量負責，制定規劃，采取措施，控制或者逐步削減大氣污染物的排放量，使大氣環境質量達到規定標準并逐步改善。”第四條規定“國務院環境保護主管部門會同國務院有關部門，按照國務院的規定，對省、自治區、直轄市大氣環境質量改善目標、大氣污染防治重點任務完成情況進行考核。省、自治區、直轄市人民政府制定考核辦法，對本行政區域內地方大氣環境質量改善目標、大氣污染防治重點任務完成情況實施考核。”第十四條規定“未達到國家大氣環境質量標準城市的人民政府應當及時編制大氣環境質量限期達標規劃，采取措施，按照國務院或者省級人民政府規定的期限達到大氣環境質量標準。”第二十二條規定“未完成國家下達的大氣環境質量改善目標的地區，省級以上人民政府環境保護主管部門應當會同有關部門約談該地區人民政府的主要負責人，并暫停審批該地區新增重點大氣污染物排放總量的建設項目環境影響評價文件。”新《大氣法》通篇圍繞大氣質量改善目標這個主線展開，其中提及“大氣環境質量”達36次之多，接近全部條文的1/3，這也正是此法的最大亮點。新《大氣法》抓住了大氣環境質量改善這個主線，為推動大氣污染物全防全控奠定了堅實的法律基礎，為大氣污染防治工作全面轉向以質量改善為導向的環境管理轉型提供了法律保障。

山東省茌平縣集中爆破拆除7座落后廢舊冷卻塔

實現質量改善，既要通過總量控制削減固定源污染物排放量，也要通過有效的政策，激勵各方面共同參與加強大氣污染防治，進行全防全控，從而實現環境質量的根本改善。因此，環保部門要實現環境管理思路的根本性轉變——不再自欺欺人、掩耳盜鈴地將手段當作目的，不再將說不清楚的總量數字當作最重要的考核依據。要轉變工作思路，咬定環境質量改善這個關鍵，改進考核內容和方法，直接回應公眾的期待，讓環保考核工作和老百姓的感覺直接掛鉤。質量考核不合格的，不僅要實行涉及大氣污染物排放項目的區域限批，還要貫徹中辦國辦《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》的要求，對負有責任的黨政領導干部堅決問責。質量完成任務而總量沒有完成的情況下，不僅不應該限批，還應當允許適當增加排放。當然，這一切必須以數據的真實準確為前提。對數字造假者，要依法依規依紀嚴懲。

霧霾影響人們出行

必須把“源頭治理，全防全控”落到實處

改革開放以來相當長的一段時間內，我國經濟的“繁榮”其實依賴于大量上馬高耗能高污染的工業項目，依賴于不合理的產業結構、粗放式的經濟增長，很大程度上屬于以生態環境惡化為代價的破壞型增長。經過幾十年近乎掠奪式的“發展”之后，我國不少地區污染物排放量嚴重超過環境容量，一些地區生態環境質量嚴重惡化，產生了相當數量的“發展后遺癥”。加強大氣污染防治，必須從根源上抓起，“釜底抽薪”。其他再多花哨的末端治理“動作”都不過是中看不中用的花拳繡腿、揚湯止沸的小伎倆。15年前上一次修改《大氣法》時，限于當時的發展階段和認識局限，源頭治理的概念沒有得到足夠重視。因而現行《大氣污染防治法》中，更多地強調大氣污染末端治理。多年來，我們所采取的大氣污染治理很多手段，大多也確屬末端治理之舉，成本高、見效慢，飽受專家和公眾批評。

新《大氣法》正本清源，貫徹了源頭治理、全防全控的理念。第二條規定：“防治大氣污染，應當以改善大氣環境質量為目標，堅持源頭治理，規劃先行，轉變經濟發展方式，優化產業結構和布局，調整能源結構。防治大氣污染，應當加強對燃煤、工業、機動車船、揚塵、農業等大氣污染的綜合防治，推行區域大氣污染聯合防治，對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發性有機物、氨等大氣污染物和溫室氣體實施協同控制。”在這一理念的指導下，新《大氣法》定準方向，對從根本上加強污染源的治理進行了一系列比較詳細的規定。如第二十七條規定：“國家對嚴重污染大氣環境的工藝、設備和產品實行淘汰制度……被淘汰的設備和產品，不得轉讓給他人使用。”第三十二條規定：“國務院有關部門和地方各級人民政府應當采取措施，調整能源結構，推廣清潔能源的生產和使用；優化煤炭使用方式，推廣煤炭清潔高效利用，逐步降低煤炭在一次能源消費中的比重，減少煤炭生產、使用、轉化過程中的大氣污染物排放。”第五十條規定：“國家倡導低碳、環保出行，根據城市規劃合理控制燃油機動車保有量，大力發展城市公共交通，提高公共交通出行比例。國家采取財政、稅收、政府采購等措施推廣應用節能環保型和新能源機動車船、非道路移動機械，限制高油耗、高排放機動車船、非道路移動機械的發展，減少化石能源的消耗。”等等。類似的規定還有很多，這里不再一一贅述。

環保部副部長吳曉青在2015年全國環境監測工作現場會上表示，機動車、工業生產、燃煤、揚塵等是當前我國大部分城市環境空氣中顆粒物的主要污染來源，約占85%～90%。落實新《大氣法》，加強大氣污染治理，必須把“源頭治理，全防全控”的思想落到實處，既要突出抓好調結構、減煤耗、控車輛、降揚塵等重點，也要抓好雖然對大氣污染貢獻量不大，卻頻頻擾民的其他大氣污染。

下狠手加快調整產業結構，優化產業布局

調整產業結構，轉變經濟增長方式，是減少污染的根本途徑。要堅持走新型工業化道路，以產業優化升級減少環境污染，以發展循環經濟降低廢棄物排放，以集約發展提高資源利用效率，從源頭上緩解生態環境壓力。要進一步調整二、三產業比例，大力發展旅游、物流、商貿、會展等能源消耗低、環境污染少、吸納就業能力強的現代服務業，提高第三產業比重。要優化第二產業內部結構，重點圍繞鋼鐵、水泥、電力、化工等重點行業，自覺加壓、主動加碼，列出詳細淘汰清單，對新建項目的大氣主要污染物排放總量實行現役源倍減替代，對污染嚴重且整治達標無望的企業堅決依法關閉，加快推進城區重污染企業搬遷步伐。要堅持把運用高新技術改造傳統產業擺在工業經濟發展的重要位置，加快高新技術產業化進程。要鼓勵和引導企業不斷加大技改、環保投入，改造、提升傳統生產工藝和設備，提高產品的技術含量、環保水平和附加值，積極扶持資源節約型、環境友好型企業發展，大力發展具有比較優勢和市場潛力的高新技術產業和特色經濟，大力開發和推廣支持結構調整和產業升級的共性技術和關鍵技術，努力提高產業整體水平和市場競爭力，努力實現增產不增污或增產減污，形成有利于資源節約和環境保護的產業體系。要嚴格執行國家產業政策，堅決不再新上浪費資源、污染環境和不符合產業政策的項目。對市場已經飽和甚至趨于萎縮，產能嚴重過剩或技術落后、沒有市場前景的產品采取強力限制措施，禁止企業新上或擴建限制項目。通過產業結構調整，實現節能減排，努力形成低消耗、少排放、高效率、可持續的經濟發展態勢。

爆破中的冷卻塔

突出抓好燃煤和其他能源消耗污染防控

從2013年起，北京、上海等城市陸續開始著手大氣污染源解析工作。2015年，環保部公布的京津冀、長三角、珠三角三大區域的源解析成果表明，燃煤是造成目前我國空氣污染的重要因素。在南京等一些城市，燃煤和其他能源消耗是造成區域大氣污染的第一主要因素。為了加強對燃煤和其他能源消耗造成的大氣污染防治，新《大氣法》專設《燃煤和其他能源污染防治》一節提出了相關要求。第三十二條規定：“國務院有關部門和地方各級人民政府應當采取措施，調整能源結構，推廣清潔能源的生產和使用；優化煤炭使用方式，推廣煤炭清潔高效利用，逐步降低煤炭在一次能源消費中的比重，減少煤炭生產、使用、轉化過程中的大氣污染物排放。”第三十三條規定：“國家推行煤炭洗選加工，降低煤炭的硫分和灰分，限制高硫分、高灰分煤炭的開采。新建煤礦應當同步建設配套的煤炭洗選設施，使煤炭的硫分、灰分含量達到規定標準；已建成的煤礦除所采煤炭屬于低硫分、低灰分或者根據已達標排放的燃煤電廠要求不需要洗選的以外，應當限期建成配套的煤炭洗選設施。”

推進燃煤和其他能源消耗大氣污染治理，一是要嚴格落實“煤炭消費總量控制”制度。制定并嚴格執行煤炭消費總量控制目標責任管理實施方案，建立能源消費強度和消費總量“雙控”機制，嚴格執行新增耗煤項目減量替代政策。全面推進熱電整合，加快淘汰30萬千瓦以下非供熱燃煤機組。以生態紅線區、高污染燃料禁燃區、省級以上開發區為重點，大力整治燃煤小鍋爐。要采取措施，推廣清潔能源的生產和使用，逐步降低煤炭在一次能源消費中的比重，盡早實現煤炭消費總量負增長。二是在加快發展清潔能源的同時，要全力落實國家煤電節能減排升級改造行動計劃，大力推廣燃煤機組超低排放技術。所有火電廠必須安裝煙氣污染物在線自動監測裝置并與環保部門聯網。三是要進一步加快集中供熱建設力度。深入開展燃煤鍋爐拆并和限期治理工作，徹底消除鍋爐冒黑煙現象。四是提高燃煤的洗選比例。要從我們國家主要能源是煤炭，短期內這個能源結構難以改變這一實際出發，嚴格落實新《大氣法》的規定，加強對煤炭的洗選，提高燃煤的洗選比例，優化煤炭的使用方式，推廣煤炭清潔高效利用。加強民用散煤的管理，禁止銷售不符合民用散煤質量標準的煤炭。堅決治理冬季城鄉炊事、取暖燃用高硫分、高灰分劣質煤現象，通過置換使用優質煤炭和電力、天然氣，降低二氧化硫排放。

著力抓好交通污染控制

大氣污染源解析表明，近年來，在北京、杭州、廣州、深圳等一些城市，機動車排放已成為主要甚至首要的大氣污染物來源。而機動車污染的原因在于機動車數量過多、機動車質量和油品質量存在問題。然而長期以來，機動車尾氣污染治理效果不佳，令污染治理困局難解。為此，修改后的《大氣法》用17個條款的篇幅從多個方面比較詳細地規定了機動車船污染防治的問題，相較于現行《大氣法》的4個條款，增加的條款不可謂不多。抓好交通污染防治需要采取的措施很多，不過從現實情況看，應重點抓好或做好以下幾個方面。

一是科學實施機動車限牌。新《大氣法》第五十條規定：“根據城市規劃合理控制燃油機動車保有量。”這為城市對機動車限牌提供了法律依據。隨著機動車保有量的快速增長，機動車排氣對大氣污染日益嚴重。無論是從城市空間利用的角度，還是從大氣污染防治的角度，從長遠來看，一個城市的機動車保有量不可能允許無限增長，限牌只是遲早的事。近年來，一些省市在地方立法中已作了探索，天津、深圳、杭州等不少城市已先后限牌。但有的城市由于一夜間突然限牌，致使提前得到內部消息的人士大量購車囤牌或連夜搶購車輛，也導致了車輛短時間漲價，由此引起了公眾的不滿甚至軒然大波，進而專家們質疑政府的決策水平。可見，如何實施機動車限牌，大有講究。為了防止江蘇各地“一夜限牌”，江蘇省在2014年3月1日起實施的《江蘇省機動車排氣污染防治條例》第十三條和2015年3月1日起實施的《江蘇省大氣污染防治條例》第四十五條都明確規定：“設區的市、縣（市）人民政府可以根據大氣污染防治的需要和經濟社會發展規劃、城市規劃，合理控制機動車保有量。采取控制機動車保有量的措施，應當公開征求公眾的意見，經同級人民代表大會常務委員會審議，并在實施三十日以前向社會公告。”這一規定，給公眾吃了“定心丸”，不用再擔心像外省有些城市那樣“半夜雞叫”突然限牌。因為，如果出現“一夜限牌”的決策，同級人大將依據地方法規行使監督權，予以糾正。各地在地方立法中，完全可以借鑒江蘇的經驗，從法規的層面解決好突擊限牌的問題。

二是確保上路行駛車輛尾氣排放達標。新《大氣法》第五十一條規定：“機動車船、非道路移動機械不得超過標準排放大氣污染物。”第五十二條規定：“機動車、非道路移動機械生產企業應當對新生產的機動車和非道路移動機械進行排放檢驗。經檢驗合格的，方可出廠銷售。”第五十三條規定：“在用機動車應當按照國家或者地方的有關規定，由機動車排放檢驗機構定期對其進行排放檢驗。經檢驗合格的，方可上道路行駛。”此外，新《大氣法》還在第五十四條對監測機構作了明確規定。要使機動車尾氣檢測不致淪為斂財的工具，而保證其在控制機動車尾氣污染中發揮應有的作用，當前尤要重視對檢測企業檢測行為的監管，加快建設省、市機動車污染監控平臺和電子智能監控網絡，嚴厲打擊帶有較大普遍性的機動車尾氣檢測造假行為。公安、交通、環保等部門，要聯手打擊上路行駛的無年檢合格的車輛。要徹底淘汰黃標車，更新老舊車，增加新能源車。

三是切實加強油品質量管理，提高燃油質量。減少道路交通污染，不僅要控車，還必須提高油品的質量標準。新《大氣法》第十三條第二款規定“制定燃油質量標準，應當符合國家大氣污染物控制要求，并與國家機動車船、非道路移動機械大氣污染物排放標準相互銜接，同步實施。”第三十七條規定：“石油煉制企業應當按照燃油質量標準生產燃油。”第六十五條規定：“禁止生產、進口、銷售不符合標準的機動車船、非道路移動機械用燃料；禁止向汽車和摩托車銷售普通柴油以及其他非機動車用燃料；禁止向非道路移動機械、內河和江海直達船舶銷售渣油和重油。”這是在油品質量管理方面法律打出的一記重拳。這為環境保護部和國家質量監督檢驗檢疫總局介入石油煉制和供應，打破“三桶油”在油品質量控制方面的強勢局面，提供了法律基礎。有關部門應勇于擔當，有所作為，切實提高機動車燃油質量。同時，要加快儲油庫、加油站、油罐車的油氣回收治理改造，完善油氣污染長效監管機制。

四是要大力倡導駕車行為綠色化。新《大氣法》第五十七條規定“國家倡導環保駕駛，鼓勵燃油機動車駕駛人在不影響道路通行且需停車三分鐘以上的情況下熄滅發動機，減少大氣污染物的排放。”根據北京市交通行業節能減排中心的實驗，如果北京市所有的駕駛員都做到綠色環保駕駛，每年可分別減少二氧化碳和氮氧化物排放109萬噸、879萬噸，節約汽油34萬噸。如果全國各地廣泛施行“停車超3分鐘熄火”，減污和節油的效果將是巨大的。“停車超過3分鐘熄火”，對減少機動車尾氣污染的作用，基本不存在爭議，但寫進法律卻極為不易。主要是有人認為，在監管執法上缺乏可操作性，無法取證處罰，因此沒有必要入法。筆者在參與《江蘇省大氣污染防治條例》的地方立法中，曾極力推進將此規定寫入條例，結果沒能成功。新《大氣法》中寫進此條款，據說也是一波三折。誠然，在執法人手和手段有限的情況下，嚴格執行“停車超過3分鐘熄火”確實存在取證困難等難題，不像違章停車那樣可以拍照取證。但是，法律并不都是用來處罰的，法律的規范還有一種倡導、引導的意義。目前的這一條款是倡導性的，而非強制性的，是“鼓勵”機動車駕駛人“停車超過3分鐘熄火”，《大氣法》沒有設置對應的罰則，并不存在強制執行的問題。“停車超過三分鐘熄火”與走斑馬線、遵守信號燈、不隨地吐痰等很多問題相似，并不是制度能夠完全解決的，很大程度上是一個社會文明與文化范疇的問題。因此，要通過廣泛宣傳、倡導，讓大家知道“停車超過三分鐘熄火”是一種制度規定，讓大家了解這個舉動對于減少尾氣排放改善空氣質量的重要作用，培育“停車熄火”的自覺意識，逐步把它變成汽車文明、汽車文化范疇中的共識。相信隨著不懈的宣傳和社會文明水平、環保意識的逐漸提升，自覺遵守這一規定的人會越來越多。

霧霾籠罩下的北京

大力推進揚塵污染防治

合理控制城市舊城改造、道路建設與改造、市政建設、園林綠化等施工工地開工數量和規模，合理把握工地開工節奏和面積，防止到處開挖，從絕對量上有效壓降揚塵對大氣污染的貢獻份額。將揚塵污染治理費用納入工程造價，全面推行建筑施工標準化管理，做到建筑工地有圍擋、車輛運輸渣土全密閉、料堆和渣土堆放全覆蓋，城鎮新建建筑全部按一星及以上綠色標準設計建造。大力推廣道路機械化清掃等低塵作業方式，增加道路保潔和沖洗頻次。不斷擴大城市綠地面積，發揮美化城市和固土防塵的綜合作用。整合城市管理監管執法力量，強化城市揚塵治理和監管執法，控制細顆粒物排放。

抓“大”不放“小”，花大力治理“小”污染

影響大氣質量的因素很多，改善大氣質量要全防全控。要從質量改善的需要倒推環保工作重點，而不局限于部分行業和企業的一兩個指標。大氣污染控制既要抓固定源，也要抓非固定源；既要抓重點污染物控制，也要抓其他污染物；既要控制工業、燃煤等能源消耗、機動車船污染物排放和施工揚塵控制，也要重視加強城市燃煤小鍋爐、餐飲油煙擾民和城市燒烤污染治理。要全面推進農作物秸稈綜合利用和禁燒，建設完善的秸稈收貯體系，大力提高秸稈綜合利用率，全面減少大氣污染物排放。

在大氣污染治理中，尤要重視城市餐飲油煙擾民問題的治理。油煙污染點多面廣，不少居民深受其害。筆者在參與《江蘇省大氣污染防治條例》地方立法過程中，深深感受到餐飲油煙污染對城市居民的困擾及老百姓對此問題的關注。近年來，隨著城市餐飲業的迅猛發展，油煙污染已成為擾亂人們正常生活、釀成糾紛的一大“元兇”和環保投訴的熱點問題。報載，今年6月，南京市在開展環保局長大接訪活動中，根據市民投訴現場立案37起，其中有一半是關于餐飲油煙污染的。今年1至7月，北京市環保系統受理的大氣污染環境信訪和投訴舉報事項中，反映餐飲油煙大氣污染的比例最高，達到34%。其他城市也大抵如此。和冒黑煙的大煙囪比起來，這些“小”污染看起來似乎不起眼，但它對受影響的群眾來說卻是個大問題，絕不能忽視。各地在拔掉工廠大煙囪的同時，對這類關系到民生的群眾身邊的環境問題，應該“防”“治”結合，重拳出擊，花更大力氣加以解決。2013年9月，國務院發布《大氣污染防治行動計劃》，明確要求開展餐飲油煙污染治理。一些地方也開展了專項整治行動，但取得的成效有限，在一些地方有越來越嚴重之勢。

新《大氣法》第八十一條規定：“排放油煙的餐飲服務業經營者應當安裝油煙凈化設施并保持正常使用，或者采取其他油煙凈化措施，使油煙達標排放，并防止對附近居民的正常生活環境造成污染。禁止在居民住宅樓、未配套設立專用煙道的商住綜合樓以及商住綜合樓內與居住層相鄰的商業樓層內新建、改建、擴建產生油煙、異味、廢氣的餐飲服務項目。”有了法律的規定，問題并不能自動消失，關鍵是要把法律的規定落到實處。有效控制餐飲油煙污染，單靠環保部門一家還不行，要靠工商、城管、食藥監，甚至公安等多部門聯合監管執法，形成強大合力，讓造成油煙污染的餐飲企業該關的關、該搬的搬、該配備油煙凈化設施的配備到位。在合力“治”的同時，更要注意提前“防”。在新建、改建、擴建具有餐飲功能的建筑物時，依法執行環境影響評價制度，并設計專用的煙道，從源頭上遏制油煙污染。

方大烏鋼淘汰落后項目拆除啟動儀式

加大處罰力度，提高環境違規成本

“違法成本低，守法成本高”，被公認為是近年來中國環境違規問題屢禁不止的重要原因之一。加大處罰力度，提高環境違規成本，是去年大修后的環保法最大亮點之一。也只有提高企業的違法成本，促進企業環境成本內部化而不是轉嫁到社會，讓違法者付出高昂的成本甚至傾家蕩產，才能從根本上遏制環境違法行為，削減污染物排放量的過快增加，從根本上解決違法成本低、守法成本高的問題。與新環保法一樣，修訂后的《大氣法》加大了大氣污染防治領域行政處罰的力度。新法的條文共129條，從第九十八條到第一百二十七條整整30條全是“法律責任”，占了整個法律的近四分之一，具體的處罰行為和種類接近90種。同時，新《大氣法》取消了現行法律中對造成大氣污染事故企業事業單位罰款“最高不超過50萬元”的封頂限額，增加了按日計罰的規定。第一百一十九條規定：“在人口集中地區和其他依法需要特殊保護的區域內，焚燒瀝青、油氈、橡膠、塑料、皮革、垃圾以及其他產生有毒有害煙塵和惡臭氣體的物質的，由縣級人民政府確定的監督管理部門責令改正，對單位處一萬元以上十萬元以下的罰款，對個人處五百元以上二千元以下的罰款。”第一百二十二條規定：造成大氣污染事故的，“對直接負責的主管人員和其他直接責任人員可以處上一年度從本企業事業單位取得收入百分之五十以下的罰款。”在筆者印象中，這是國家在環保方面第一次對個人罰款的法律規定，這是重典治霾的具體體現，必將產生巨大的震懾作用。

為加大對環境違法行為的處罰力度，被稱為“史上最嚴的環保法”賦予了環保部門如按日計罰、查封扣押、限制生產和移送拘留等許多新的監管權力和手段。為了使新環保法賦予環保部門這些新的監管權力和手段順利落地，環保部于2014年12月19日發布了《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》（環境保護部令第28號）、《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》（環境保護部令第29號）、《環境保護主管部門實施限制生產、停產整治辦法》（環境保護部令第30號）和《企業事業單位環境信息公開辦法》（環境保護部令第31號）。12月24日，公安部、環境保護部、農業部、工信部、國家質檢總局五部門聯合出臺了《行政主管部門移送適用行政拘留環境違法案件暫行辦法》。5個配套辦法和新修訂的環保法一道于2015年1月1日起實施。到2016年1月1日，新的《大氣法》生效實施時，新的環保法及其配套辦法已施行整整一年，各地都在實施中探索總結了一些好的經驗和做法。落實新的《大氣法》的處罰規定，已不存在配套辦法和實踐經驗不足的障礙，需要的是環保部門破除“稻草人”的形象，有作為、有擔當，挺直腰桿，敢于向違法污染者“亮劍”，扭轉長期以來環保監管薄弱、執法乏力的狀況。當然，嚴格執法監管必須在法律的框架內進行，有所為但不能亂為。貫徹執行新環保法、新《大氣法》，要與貫徹執行《行政強制法》、《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政訴訟法》等行政法及最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》、最高人民法院《關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》等結合起來，堅持程序正義與實體正義并重，凡事以法律為準繩，做到有法必依、執法必嚴，讓《大氣法》的“牙齒”真正發揮出威懾力，為清潔空氣撐開強有力的法律保護傘。

完善配套措施和地方法規，推進法律落地

盡管新《大氣法》從修訂前的7章66條擴展到8章129條，法律條文增加了近一倍，規定了許多行政措施和法律責任，但其中宣示性的規定還是很多。如“國家應當……”“國家推行……”“國家鼓勵……”“國家鼓勵和支持……”“地方各級人民政府應當采取措施，鼓勵……”“國家采取……”“縣級以上人民政府質量監督部門應當……”等。再如“國家逐步推行重點大氣污染物排污權交易”“國家采取有利于煤炭清潔高效利用的經濟、技術政策和措施，鼓勵和支持潔凈煤技術的開發和推廣”“城市人民政府應當加強并改善城市交通管理，優化道路設置，保障人行道和非機動車道的連續、暢通”等，法律都沒有給出時間表和路線圖的要求。另外，新《大氣法》對區域污染聯防聯控、能源結構調整、產業結構調整的要求，規定得都很原則，可實施性不足。當然，立法有著其內在的規律，就我國目前的立法實踐看，法律也不可能給出時間表、路線圖和具體細致操作性很強的規定。

審視現實，部分法律之所以難以落地，往往就在于法律的規定與實際工作的落實間缺乏銜接性的“橋梁”，讓執行者無從著手。環保法頒布后，環保部陸續制定54部部門規章或規范性文件，以支撐環保法的落實。相較于環保法條文多為框架性、原則性規定，《大氣法》盡管細致了許多，但要使之落實到位，執行中尚需一系列符合實際、程序完備、便于操作的實施細則。從某種意義上說，配套性法規、辦法是否符合實際、行之有效，關系到新法落實的程度。因此，有關部門或地方政府應深入調研、集思廣益，把《大氣法》中的國家“應當”“推行”“鼓勵”“支持”“采取”等倡導性、原則性的規定具體化，建立起基本法律、部門規章、地方法規等不同位階的法律法規協調一致之格局，形成一套“組合拳”，最大限度地保證新法有效實施、落到實處。

（作者單位：江蘇省環保廳政策法規處 ）