《野生動物保護法》存在的問題與修改建議

文｜常紀文 郭順 王鑫 劉凱 魏增春

《野生動物保護法》存在的問題與修改建議

文｜常紀文 郭順 王鑫 劉凱 魏增春

目前，野生動物保護法律問題眾多，而自1989年施行至今的《野生動物保護法》僅于2004年和2009年作過兩次小的修正。為了進一步保護野生動物及其棲息環(huán)境，維護生物多樣性和生態(tài)平衡，在十八屆四中全會“建設(shè)中國特色社會主義法律體系，建設(shè)社會主義法治國家的根本目標”的指導(dǎo)下，有必要圍繞立法目的、野生動物的概念及范圍、如何科學(xué)地保護野生動物的棲息地、野生動物的福利以什么方式入法、野生動物保護的福利標準如何建立、利用野生動物應(yīng)遵守哪些社會公德、如何科學(xué)設(shè)計野生動物的致害補償制度、對食用野生動物如何進行法律定性、是否允許對國內(nèi)外民眾開放狩獵許可、如何對待野生動物表演、如何鼓勵和支持社會參與和監(jiān)督野生動物保護事業(yè)、野生動物保護監(jiān)管體制如何科學(xué)配置、如何強化野生動物國際貿(mào)易監(jiān)管等社會關(guān)心的熱點問題，對《野生動物保護法》的全面修改開展深入研究。

《野生動物保護法》的立法目的

法律問題

關(guān)于立法目的能否包括開發(fā)和利用野生動物的問題，目前爭議很大。有的專家認為，我國《野生動物保護法》在立法目的中雖然言及野生動物保護，但其主要目的是保證人類對野生動物的可持續(xù)利用。它的潛在思想是為了利用而保護或者保護的目的在于更好地利用。有的專家認為，這一立法目的不僅造成了目前野生動物日趨減少的現(xiàn)況，更不符合人與自然和諧可持續(xù)發(fā)展的原則。他們進而指出，將“保護”與“合理利用”并列在立法目的中顯然是不合適的，原因如下：首先，保護的目的不是利用，野生動物保護的核心價值應(yīng)是維護生態(tài)平衡和生物多樣性，而資源價值在生態(tài)文明的背景下不能提升到核心價值層面。其次，目前野生動物保護面臨的最大威脅恰恰來自于人類對其各種合法或非法的利用。第三，“合理利用”的提法本身就難以界定，如在實踐中很多人以“保護”之名行“利用”之實。基于此，《野生動物保護法》應(yīng)該回歸“保護野生動物”的初衷和本意上來，為保護野生動物提供法律保障。

關(guān)于立法目的如何處理人與動物關(guān)系的問題，有的專家從價值觀引導(dǎo)立法的重要作用出發(fā)，認為利用屬于管理的范圍，不應(yīng)當作為《野生動物保護法》的立法目的。當前，越來越多的國家淡化人類中心主義價值觀，把野生動物作為人類的伙伴來對待，保護野生動物的福利和尊嚴，強調(diào)人類的自覺性。如我國仍然將“利用”作為立法目的，與這個趨勢是相背離的。野生動物不是人類開發(fā)利用的對象和工具，我們應(yīng)在價值觀上進行轉(zhuǎn)變，把野生動物作為人類的好伙伴來對待。然而，有的專家提出相反的觀點，認為很多人還處于貧困狀態(tài)，法律如不讓利用野生動物，則不符合現(xiàn)在的國情。立法目的和法律制度應(yīng)繼續(xù)包括開發(fā)利用野生動物這一內(nèi)容，但價值觀應(yīng)從以經(jīng)濟利益為中心轉(zhuǎn)向以環(huán)境價值、經(jīng)濟價值、動物尊嚴等并重的方向，逐步減少開發(fā)和利用野生物。

關(guān)于立法目的如何處理物種保護和生物多樣性的問題，有的專家認為，現(xiàn)有《野生動物保護法》立法目的的主要問題在于傳統(tǒng)的“物種保護”與“生物多樣性保護”理念相悖而行。傳統(tǒng)的物種保護以物種及保護區(qū)的保護為主，強調(diào)限制利用的原則；而生物多樣性保護不僅重視物種多樣性，也重視生態(tài)多樣性及遺傳多樣性，在內(nèi)涵、時間、空間上強調(diào)全面性、整體性保護與可持續(xù)利用的原則。所以，《野生動物保護法》修改時，應(yīng)矯正傳統(tǒng)物種保護的狹隘生態(tài)保護觀念，使之融合到更加系統(tǒng)化、整體性的生物多樣性保護理念中。

越來越多的國家淡化人類中心主義價值觀，把野生動物作為人類的伙伴來對待

立法建議

上述觀點，各有各的價值判斷，各有各的邏輯起點和立法期盼。立法得著眼長遠、注重國際接軌。為此，《野生物保護法》的修改，應(yīng)當注意國際社會的主流做法，尊重野生動物的獨特存在價值，不將野生動物作為純粹的資源予以利用，把生態(tài)平衡和動物保護作為長期的立法目的。但是立法也得立足于現(xiàn)實，解決現(xiàn)實中存在的經(jīng)濟和社會問題。野生動物作為自然資源，在中國被開發(fā)利用幾千年了，很多地方目前仍然存在馴養(yǎng)繁殖野生動物的傳統(tǒng)，許多農(nóng)民以馴養(yǎng)繁殖野生動物和開展相關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營為生，如果一律予以取消，這些人的生存和就業(yè)轉(zhuǎn)型就成了大問題，不利于社會的穩(wěn)定。另外，法律是人制定的，難以逃避對人的利益的考慮。也就是說，《野生動物保護法》的立法目的在修改時，基于其是保護野生動物的專門法律，可以在第一條回避利用野生動物的問題。但是，在該法規(guī)定適用范圍的第二條中，可以規(guī)定利用野生動物必須遵守保護野生動物及其棲息環(huán)境的要求。也就是說，該法仍然可以將野生動物作為一種資源來對待，但不能把利用或者合理利用野生動物納入立法目的。現(xiàn)代社會應(yīng)當是一個越來越人道的生態(tài)文明社會，立法目的的設(shè)計應(yīng)當轉(zhuǎn)變價值觀，不能過于強調(diào)野生動物的資源利用、經(jīng)濟價值，不能弱化其生態(tài)價值和獨特價值，為此，《野生動物保護法》應(yīng)當限制人類利用野生動物的范圍和程度。只有這樣，才能淡化人類中心主義的價值追求，實現(xiàn)人的利益、動物價值和生態(tài)平衡的統(tǒng)一。

另外，各種野生動物在維護生態(tài)平衡和生物多樣性方面具有難以估量的作用，應(yīng)對所有的野生動物予以原則上的全面保護，建立人類與野生動物共生共存的和諧關(guān)系。為此，《野生動物保護法》在修改立法目的時，應(yīng)當摒棄傳統(tǒng)的保護重點物種的觀念，堅持全面保護和全方位保護的理念，既保護物種多樣性，也保護生態(tài)多樣性及遺傳多樣性。

基于以上分析，可以把《野生動物保護法》第一條修改為：“為保護野生動物及其棲息環(huán)境，維護生態(tài)平衡，維持生態(tài)多樣性及遺傳多樣性，建設(shè)生態(tài)文明，制定本法。”

野生動物的定義及范圍

法律問題

關(guān)于野生動物是否包括馴養(yǎng)動物的問題，有的專家認為，“野生動物”范疇應(yīng)回歸到詞語的本意，即“野生動物”是與“馴化類動物”相對的概念，“野生動物”應(yīng)當是野化的、自然生長的動物，馴養(yǎng)繁殖的（包括救助的）不以放歸野外生存為目的的動物不能算作野生動物。有的專家認為，這個范圍過窄，對于人工馴養(yǎng)繁殖的動物，立法可以以列舉的方式規(guī)定哪些動物在多少代以內(nèi)算野生動物，過了規(guī)定的代數(shù)就納入農(nóng)場動物或者經(jīng)濟動物予以管理，如經(jīng)過特許，可以買賣甚至商業(yè)利用。有的專家指出，對于人工馴養(yǎng)繁殖的珍貴、瀕危動物，如熊、虎等，無論是多少代，都應(yīng)屬于野生動物。

關(guān)于“三有”野生動物的界定，有的專家認為，其源于“物種保護”理念，即為了防止人為或自然因素導(dǎo)致物種滅絕，通過特定程序評估、確認“珍貴、瀕危”等物種，繼而加強重點防控與保護，以實現(xiàn)此類物種的永續(xù)。反對者認為，“三有”是一個功利的概念，野生動物的歸類不應(yīng)以對人是否有用或數(shù)量上是否瀕危作為判斷依據(jù)。有的專家認為，生態(tài)系統(tǒng)在時間、空間上是相互依存的，物種與物種之間、物種與自然之間的關(guān)系也是一體的。“三有”野生動物的界定，人為地促進了特定物種的繁衍、發(fā)展，但也破壞了生態(tài)環(huán)境的整體性、統(tǒng)一性，出現(xiàn)了物種的“貴賤論”，形成了“有益”與“有害”物種的“割裂”。但有的專家認為，“三有”的定義并沒有錯誤，問題在于如何界定“有益”。在不同的經(jīng)濟和社會發(fā)展階段，由于人們所處的利益基礎(chǔ)不同，對有益的判斷標準也不同。以前，有益的標準往往考慮的是對人的經(jīng)濟利益，而現(xiàn)在應(yīng)當考慮生態(tài)利益和生物多樣性利益。他們建議，《野生動物保護法》要與時俱進地明確“三有”的標準。

關(guān)于野生動物的范圍，有的專家指出，現(xiàn)行立法通過列舉式的方法規(guī)定野生動物的范圍，并形成以名錄為中心的保護模式，存在以下問題：第一，范圍窄，未列入名錄的動物，不受保護或受保護的程度很低，不利于生態(tài)的保護和物種的平等保護。第二，重點保護野生動物名錄更新遲緩。該名錄自1989年制定以來一直未作實質(zhì)性更新，大量瀕危物種未及時列入保護名錄，保護力度很難得到加強。專家們建議，對保護名錄進行更新，不應(yīng)是根據(jù)動物是否對人有用來確定，而應(yīng)根據(jù)動物在自然界中的地位來確定。有的專家認為，保護范圍應(yīng)當擴大，除了珍貴、瀕危、有經(jīng)濟價值等物種外，許多在生態(tài)系統(tǒng)中扮演重要角色以及受到嚴重威脅的動物，都應(yīng)受到法律的保護，如應(yīng)將所有兩棲類、爬行類、鳥類和絕大多數(shù)哺乳類等陸棲脊椎動物納入受法律保護的野生動物范圍，為此，需要修改《野生動物保護法》第2條第2款關(guān)于野生動物的定義。

立法建議

基于以上分析，出于和國際野生動物保護公約接軌的考慮，在此次修改《野生動物保護法》時，對野生動物保護的界定不應(yīng)過急，不應(yīng)僅限于純粹處于野外和被救助的來自野外的動物，也應(yīng)把一些馴養(yǎng)繁殖的動物納入進去。對于人工馴養(yǎng)繁殖的動物，立法可以采取分類管理的方式，對于如熊、虎等動物，無論是多少子代，都應(yīng)屬于野生動物；對于其他動物，如一些種類的魚，野外種群數(shù)量恢復(fù)后，人工馴養(yǎng)繁殖的子代（如子三代），經(jīng)過審批，按照經(jīng)濟動物予以處理，允許其商業(yè)利用。

由于“珍貴、瀕危”和“三有”野生動物的稱謂被動物保護界廣泛詬病，可以考慮廢棄現(xiàn)行分類標準和這些稱謂。按照生態(tài)文明的要求，修改《野生動物保護法》第2條第2款關(guān)于野生動物的定義，將現(xiàn)有的野生動物分為珍貴、瀕危野生動物、數(shù)量急劇減少的野生動物、受人類影響的野生動物、對維護生態(tài)平衡有益的動物、可以馴養(yǎng)繁殖的動物和不可馴養(yǎng)繁殖的動物等種類，也可以生態(tài)效益、社會效益和科研價值作為“三有”標準。但在行政管理資源有限的情況下，既要形成全面保護的體系，也要根據(jù)事情的輕重緩急，建立一定的優(yōu)先保護體系，以實現(xiàn)對“珍貴、瀕危”等物種的重點和優(yōu)先保護。因此，在對待立法保護范圍問題上，既需要適度擴張，又需要融合現(xiàn)有的優(yōu)先分級機制形成多層次、全面的保護體系，以更好地維護生物的多樣性。

關(guān)于野生動物的范圍，應(yīng)當健全定期或者不定期更新名錄的制度，擴大《野生動物保護法》的保護范圍。應(yīng)以生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展的理念為指導(dǎo)，重點保護和普遍保護相結(jié)合，正面清單和負面清單相結(jié)合，制定全面、細致的規(guī)定，明確哪些應(yīng)予以重點保護，哪些應(yīng)予以一般保護，哪些應(yīng)只予以人道關(guān)懷，以及保護的主體、期限、條件等。

各種野生動物在維護生態(tài)平衡和生物多樣性方面具有難以估量的作用

野生動物棲息地的保護

法律問題

關(guān)于棲息地的劃定，有的專家認為，是一種針對特定區(qū)域進行的行政管制措施。我國《土地管理法》規(guī)定國有土地或者集體土地可以通過流轉(zhuǎn)方式進入承包經(jīng)營，因此野生動物棲息地不可避免地與承包經(jīng)營土地存在交叉重疊的問題。一旦某個區(qū)域被列入棲息地名錄，意味著對處于棲息地內(nèi)及周邊的居民產(chǎn)生了一種法律上的行為約束，使特定主體背負了以前未曾承擔(dān)的法律義務(wù)，限制了其人身權(quán)和基于承包經(jīng)營權(quán)派生的財產(chǎn)權(quán)。如果不科學(xué)、合理劃分野生動物棲息地，而是過大、過嚴，如果不給予補償，會限制過多人的權(quán)利或者過分限制人的權(quán)利，最后會導(dǎo)致集體違反法律規(guī)定以捍衛(wèi)自己利益的現(xiàn)象。因此，棲息地并不是數(shù)量越多越好，也不是面積越大越好，而是需要在決策時作出利益衡量，平衡生態(tài)利益與特定主體利益之間的關(guān)系。

關(guān)于棲息地與自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國家公園等區(qū)域如何銜接保護的問題，有的專家認為，應(yīng)充分重視棲息地保護在野生動物保護中的地位，建議考慮結(jié)合生態(tài)紅線的概念和劃定指南，將自然保護區(qū)、重要濕地、森林公園以及其他尚未納入管理體系的棲息地進行梳理、整合，改變范圍重疊、管理要求不一致、主管部門職責(zé)不明晰的混亂局面，通過法律制定或者修改，規(guī)定嚴格的保護和管理要求，強化對棲息地的保護。有的專家認為，野生動物棲息地與自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)在一定程度上是重合的，因此，立法應(yīng)該單獨規(guī)定野生動物棲息地的保護，并明確野生動物棲息地設(shè)立的標準、監(jiān)管機構(gòu)、監(jiān)管職能。

立法建議

關(guān)于棲息地的劃定，應(yīng)當以必需為劃定的基礎(chǔ)。由于棲息地具有明顯的環(huán)境特性，其不僅是劃定野生動物的生存家園，也是保護生態(tài)系統(tǒng)的完整性。要達到全面保護野生動物棲息地這一效果，必須從土地權(quán)屬流轉(zhuǎn)及土地用途管制問題入手，能夠依法征收的予以征收，能夠補償?shù)挠枰匝a償，能夠共同受益的實現(xiàn)共同受益，不能就地保護的采取遷出保護的措施。只有通過平衡生態(tài)利益與特定主體現(xiàn)實利益的關(guān)系，才能使相關(guān)人自覺自愿地支持棲息地的劃定，支持棲息地的保護，并參與棲息地的管理。

關(guān)于棲息地與自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國家公園等區(qū)域如何銜接保護的問題，可以借鑒世界自然保護同盟關(guān)于保護區(qū)的分類體系來完善我國各類保護區(qū)的分類體系。首先，應(yīng)當通過標準的協(xié)調(diào)，使自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國家公園當然地成為野生動物棲息地。如果一些風(fēng)景名勝區(qū)、國家公園的標準不符合野生動物棲息地的標準的，應(yīng)當提高風(fēng)景名勝區(qū)、國家公園的設(shè)立標準。應(yīng)加強野生動物棲息地的空間管制，在自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國家公園以外，還需要增設(shè)專門的野生動物棲息保護地的，應(yīng)當按照規(guī)定的條件和程序增設(shè)。一旦棲息地的設(shè)立標準得到統(tǒng)一，下一步就應(yīng)明確一體化的監(jiān)管職責(zé)。無論是自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)，還是國家公園，應(yīng)當把野生動物棲息地的保護作為硬指標予以考核，以明確相關(guān)區(qū)域監(jiān)管部門對屬地的野生動物棲息地的保護職責(zé)。

野生動物的馴養(yǎng)繁殖與商業(yè)利用

法律問題

關(guān)于是否取消野生動物的馴養(yǎng)繁殖和商業(yè)性利用問題，有的學(xué)者認為不能取消，因為中國自古以來有馴養(yǎng)繁殖野生動物的傳統(tǒng)，很多人依靠此類活動謀生。很多一線專家認為，馴養(yǎng)繁殖野生動物是否被允許，應(yīng)針對其行為目的予以區(qū)別對待。如以促進野生動物野外種群的健康繁衍為目的，可以適當允許。應(yīng)建立馴養(yǎng)繁殖審批體系以外的獨立科學(xué)委員會，對物種的野外種群數(shù)量進行動態(tài)信息梳理，并建立針對性的馴養(yǎng)繁殖名錄。從現(xiàn)實上看，馴養(yǎng)繁殖的陸生和兩棲野生動物，大都難以適應(yīng)野外環(huán)境，存活率很低，難以增加野外種群的數(shù)量，相反地，野生動物的商業(yè)性馴養(yǎng)繁殖鼓勵了人們對野生動物的消費，刺激了市場需求，增加了野外盜獵現(xiàn)象，還嚴重威脅野外的瀕危物種，因此應(yīng)全面禁止陸生野生動物和受保護的其他野生動物的商業(yè)性馴養(yǎng)繁殖。不過，有的學(xué)者指出，立即完全禁止商業(yè)性馴養(yǎng)養(yǎng)殖，目前難以做到，可以通過制定名錄的方法，逐漸減少可以馴養(yǎng)繁殖野生動物的種類。現(xiàn)代社會是一個文明的社會，修改《野生動物保護法》時，在逐漸減少馴養(yǎng)繁殖野生動物種類的同時，還應(yīng)提高馴養(yǎng)繁殖許可證的頒發(fā)門檻，對從事馴養(yǎng)繁殖國家重點保護野生動物的單位和個人，對于具體的馴養(yǎng)從業(yè)者，要規(guī)定相應(yīng)的資格條件和設(shè)施、設(shè)備、資金等野生動物福利保護的基本標準。有的專家從監(jiān)管的角度出發(fā)認為，應(yīng)強化對野生動物馴養(yǎng)繁殖過程的監(jiān)管，馴養(yǎng)繁殖野生動物者必須保證馴養(yǎng)繁殖全過程符合國際野生動物福利保護的基本要求。此外，還應(yīng)建立種源、繁殖、養(yǎng)殖、疾病、檢疫、死亡和尸體處理的檔案制度，以利于動物種源的確定和譜系的建立，保證出售動物來源的合法性，查證動物的基本需求是否得到滿足，動物疾病是否得到防控等。

關(guān)于現(xiàn)有民營珍貴、瀕危動物飼養(yǎng)場如何處理的問題，一些專家指出，虎、熊養(yǎng)殖業(yè)是我國特定歷史時期的遺留物，雖然其建立和審批初衷是利用人工養(yǎng)殖滿足市場對虎、熊等制品的需求，減少對野外動物個體的獵捕壓力，但是實際效果卻適得其反，在不斷上漲的需求之下，非法貿(mào)易和野外盜獵并未明顯減少。有的專家認為，修改《野生動物保護法》時，應(yīng)徹底取締虎、熊等珍貴、瀕危動物養(yǎng)殖業(yè)，并嚴格監(jiān)管野生動物養(yǎng)殖活動。法律禁止虎、熊等珍貴、瀕危動物養(yǎng)殖活動后，還需對飼養(yǎng)場現(xiàn)存的動物及其遺存的器官等實施監(jiān)管，通過個體標記、控制繁育、改善動物福利等措施妥善安置飼養(yǎng)場殘留的動物。

立法建議

關(guān)于是否取消野生動物的馴養(yǎng)繁殖和商業(yè)性利用問題，不宜取消以科研和促進野外種群數(shù)量恢復(fù)為目的的馴養(yǎng)繁殖。此類馴養(yǎng)繁殖的許可須建立在科研必要性和野外種群數(shù)量的科學(xué)評估基礎(chǔ)上。對于商業(yè)性馴養(yǎng)繁殖，在一個人口眾多的發(fā)展中大國，就業(yè)問題突出，就業(yè)轉(zhuǎn)型艱難，且目前馴養(yǎng)繁殖的野生動物數(shù)量龐大，很難立即完全禁止，但可以采取分步走的措施，通過制定名錄的方法逐漸減少可以馴養(yǎng)繁殖野生動物的種類。此外，為了提高野生動物的馴養(yǎng)繁殖條件，必須規(guī)定野生動物的福利保護標準和馴養(yǎng)繁殖的資質(zhì)條件，建立記錄野生動物馴養(yǎng)繁殖全部活動的檔案制度。

關(guān)于現(xiàn)有民營珍貴、瀕危動物飼養(yǎng)場如何處理的問題，修改《野生動物保護法》時，可以采取兩種措施：其一，采取一刀切的方法，禁止商業(yè)馴養(yǎng)和繁殖虎、獅、熊等瀕危野生動物，徹底取締虎、熊等珍貴、瀕危動物養(yǎng)殖業(yè)。對于現(xiàn)有飼養(yǎng)場的監(jiān)管問題，應(yīng)當采取政府接管和補償?shù)姆绞接枰蕴幚怼Ｕ庸芎螅瑢τ诂F(xiàn)有飼養(yǎng)場的野生動物，可以盡量疏散到全國各地，予以人性處理。其二，國家參考1993年《國務(wù)院關(guān)于禁止犀牛角和虎骨貿(mào)易的通知》的做法，委托有關(guān)部門研究和制定珍貴、瀕危動物養(yǎng)殖業(yè)的轉(zhuǎn)型和退出機制，制定退出計劃，取消熊膽等藥用標準，規(guī)定不得再用熊膽等珍貴、瀕危野生動物器官制藥，支持熊膽等重要的替代產(chǎn)品研發(fā)和推廣，鼓勵社會、企業(yè)以及社會組織積極參與這一轉(zhuǎn)型和退出機制。但無論采取何種措施，對飼養(yǎng)場遺存的國家禁止交易的野生動物尸體、器官，如虎皮、虎骨等，不宜銷毀，可以在嚴格監(jiān)管之下采取封存、轉(zhuǎn)做科研等措施予以妥善處理。

野生動物的狩獵許可及其轉(zhuǎn)讓

法律問題

關(guān)于在野生動物數(shù)量眾多的地方是否允許開放狩獵權(quán)的問題，有的專家提出，法律應(yīng)全面禁止娛樂性狩獵、商業(yè)性狩獵和炫耀性狩獵，通過規(guī)范種群管理措施，允許行政監(jiān)管部門選擇性地獵殺部分個體，以保證物種合理的環(huán)境承載量。而有的專家認為，我國法律一直承認民間合法的狩獵行為，如果一味地禁止民間對野生動物的捕殺，會產(chǎn)生兩個問題：一是市場需求仍然存在，法律禁止只會增加合法取得的難度進而刺激價格上漲，很高的利潤反而導(dǎo)致盜獵更加猖獗，加速了物種的滅絕；二是將影響以獵捕為生或者以利用相關(guān)產(chǎn)品為生的特定群體的生活，如果沒有有效的補償政策，國家和社會保護野生動物的成本將完全轉(zhuǎn)嫁于這類群體之上，有失公允。基于此，對于過剩的野生動物，可以經(jīng)過合法的渠道允許民間進行娛樂性狩獵和商業(yè)性狩獵。但是因為炫耀性狩獵違反社會道德，應(yīng)當予以禁止。

關(guān)于允許狩獵的區(qū)域和對象的問題，有的專家認為，在自然保護區(qū)應(yīng)全面禁止任何野生動物的娛樂性和商業(yè)性狩獵；在自然保護區(qū)外的毗連區(qū)域，也應(yīng)禁止任何陸生脊椎野生動物的娛樂性和商業(yè)性狩獵，禁止任何受保護魚類和受保護無脊椎動物的商業(yè)性利用。對于給人類帶來損失的受保護野生動物的捕捉和給人類帶來損失的非保護脊椎野生動物的捕捉或者獵殺，須經(jīng)科學(xué)評估。

關(guān)于狩獵權(quán)的規(guī)范問題，有的專家提出，建立科學(xué)的狩獵制度須承認一般狩獵權(quán)的可流通性，如拍賣。可以效仿美國的做法，規(guī)定狩獵權(quán)人和土地使用權(quán)人的野生動物保護義務(wù)，但法律要對流通范圍進行限制，必須明確指出狩獵權(quán)是針對特定品種、數(shù)量野生動物的狩獵權(quán)。獲取狩獵權(quán)并不意味著可以任意捕殺野生動物，否則要依據(jù)法律追究其責(zé)任。狩獵場收入應(yīng)按比例補助當?shù)厝罕姡鳙C場要與周邊的群眾簽訂相關(guān)補助協(xié)議，這樣群眾能夠自覺自愿地保護周邊的野生動物及其棲息環(huán)境，狩獵場也能夠走上可持續(xù)發(fā)展的路子。

立法建議

法律對于基于不同目的的狩獵權(quán)，在取得條件、取得程序以及可否處分等方面，規(guī)定應(yīng)當有所不同。對于生存性狩獵權(quán)、防護性狩獵權(quán)、公益性狩獵權(quán)，在適當情形下應(yīng)予以準許。對于娛樂性狩獵權(quán)的開放，應(yīng)當建立在生態(tài)平衡的基礎(chǔ)上，只有當野生動物數(shù)量超過其平衡值時，才能允許對國內(nèi)外民眾開放；對于商業(yè)性狩獵權(quán)，應(yīng)對適用條件予以嚴格限制，并隨著馴養(yǎng)繁殖野生動物法規(guī)的不斷嚴格，逐步予以取消；對于炫耀性狩獵，應(yīng)當按照國際慣例，予以禁止。

在自然保護區(qū)內(nèi)，應(yīng)當按照自然保護區(qū)的管理規(guī)定予以嚴格保護，既不允許商業(yè)性和娛樂性狩獵，也不允許民眾狩獵。如果野生動物數(shù)量眾多，可以授權(quán)森林警察按照預(yù)先設(shè)計的方案依法實施捕獵。在野生動物數(shù)量眾多的其他地方，在規(guī)范種群管理措施的基礎(chǔ)上，基于生態(tài)平衡的考慮，可以允許對符合資質(zhì)的民眾發(fā)放一定數(shù)量的狩獵許可，通過選擇性獵殺部分個體，保證環(huán)境的合理承載量。對于此種狩獵許可，可以嚴格按照法律和許可證的規(guī)定，允許流轉(zhuǎn)甚至拍賣。如果合法狩獵的對象是珍貴、瀕危野生動物和其他重點保護野生動物，也不能用于商業(yè)目的。

對于給人類帶來損失的受保護野生動物的捕捉，只能由野生動物保護主管單位經(jīng)專家論證后，由野生動物保護主管單位實施；對給人類帶來損失的非保護脊椎野生動物的捕捉或者獵殺，須經(jīng)環(huán)境影響評估論證，獲得野生動物保護主管單位許可后實施；運動狩獵應(yīng)在科學(xué)監(jiān)測相應(yīng)物種種群不會對其野生種群造成危害的前提下開展。

此次修改《野生動物保護法》，在允許有限度的狩獵許可時，應(yīng)當建立信息公開和公眾參與的機制。野生動物狩獵許可及狩獵權(quán)的轉(zhuǎn)讓所獲得的收入應(yīng)公開，專款專用，用于野生動物及其棲息環(huán)境的保護，用于補貼周邊群眾的生產(chǎn)和生活，支持當?shù)厣鐓^(qū)參與野生動物及其棲息地的保護，促進野生動物保護工作的可持續(xù)性。

關(guān)于野生動物棲息地的劃定，應(yīng)當以必需為劃定的基礎(chǔ)

食用野生動物行為的法律對策

法律問題

對于非法獵捕、殺害、運輸、出售、收購國家保護的珍貴、瀕危野生動物的行為，在我國的《刑法》與《野生動物保護法》中都規(guī)定了嚴格的處罰措施，但違法犯罪行為并沒有被制止，根本原因就在于野生動物及其制品的消費需求仍然存在，存在較大的非法利潤，這種利益刺激一些人不惜通過各種手段濫捕濫殺珍貴、瀕危野生動物。所以，消費野生動物是造成非法捕殺野生動物現(xiàn)象屢禁不止的重要誘因。要保護野生動物，須從控制消費終端入手。有的專家認為，有必要在法律中明確禁止消費野生動物及其制品，動物的范圍包括所有陸生脊椎野生動物、被列入保護名錄的水生脊椎野生動物和無脊椎野生動物。而有的專家則認為，這種禁止的范圍過大，禁止的范圍應(yīng)當只包括：國家級和省級重點保護的野生動物；雖然國家法律未予保護但未經(jīng)過檢疫的野生動物；國家林業(yè)行政主管部門公布的“三有”陸生野生動物。對于依法馴養(yǎng)繁殖成功、能夠大量飼養(yǎng)并經(jīng)國家或者各省級林業(yè)、漁業(yè)行政主管部門許可食用且檢驗檢疫合格的野生動物及其制品，可以依法進入消費市場。

對于食用和獲取被列入禁食范圍的野生動物及其制品的，有的專家認為，禁食野生動物這一目標的實現(xiàn)更需要通過宣傳教育加強對普通民眾的引導(dǎo)。對于非法經(jīng)營者要加強監(jiān)管和行政甚至刑事制裁，而對于以食用為目的違法購買和消費野生動物及其制品的，應(yīng)以教育為主。而有的專家認為，以食用為目的違法購買國家重點保護的野生動物及其制品的，2014年全國人大常委會關(guān)于刑法的適用解釋就規(guī)定屬于犯罪行為，為此，《野生動物保護法》修改時，既應(yīng)規(guī)定禁止出售、購買和消費非珍貴、瀕危野生動物及其制品的范圍，也應(yīng)規(guī)定警告、罰款、拘留等行政責(zé)任。

立法建議

人類社會是一個不斷進化的文明社會。為了建設(shè)生態(tài)文明，從源頭上防止非法獵捕野生動物的行為，《野生動物保護法》修改時，應(yīng)當明確和不斷擴大不可食用的野生動物范圍。可以借鑒國際公約的名錄做法，公布不可食用的野生動物及其制品名錄，將地方保護的非珍貴、瀕危野生動物、傳統(tǒng)的“三有”動物和未檢疫野生動物及其制品，明文列入不可食用野生動物行列。值得注意的是，受《瀕危野生動植物國際貿(mào)易公約》等國際公約保護的其他野生動物及其制品，盡管原產(chǎn)地不屬于我國，但進入我國，也應(yīng)列入我國不可食用的野生動物及其制品名錄。對于名錄的制定，可以借鑒我國臺灣地區(qū)《野生動物保育法》的規(guī)定，將野生動物分為保育類和一般類兩個類型。保育類包括珍貴、瀕危及其他應(yīng)予保育的野生動物，一般類是保育類之外的野生動物。對于兩類野生動物規(guī)定不同的保護標準，對食用不同種類的野生動物也相應(yīng)地規(guī)定不同的法律責(zé)任。

對于違法經(jīng)銷、食用非珍貴、瀕危野生動物及其制品的行為，均有必要設(shè)立接受強制性環(huán)境教育的法律責(zé)任。對于違法的消費者，符合一定的情節(jié)，也有必要規(guī)定罰款、拘留等行政處罰；對于違法經(jīng)銷者，應(yīng)當根據(jù)其所經(jīng)銷野生動物的等級和情節(jié)，進行相應(yīng)的行政甚至刑事處罰。

野生動物福利與社會公德

法律問題

對于應(yīng)否給予野生動物以福利，有的專家認為，動物就是一個物，沒有意識，不應(yīng)當給予特殊的照顧和對待。這一觀點遭到強烈反對。有的學(xué)者提出，從我國傳統(tǒng)文化的發(fā)展歷程來看，仁愛一直是中國文化的核心價值觀，仁愛不僅要求愛社會，還要推及動物。《孟子?梁惠王上》說：“君子之於禽獸也，見其生，不忍見其死；聞其聲，不忍食其肉”。張載《西銘》說：“民吾同胞，物吾與也”。社會主義核心價值觀中的“文明”和“友善”也有此要求，可見，保護野生動物具有深厚的哲學(xué)和道德基礎(chǔ)。在建設(shè)生態(tài)文明的社會主義中國，法律理應(yīng)將保護野生動物的生命與生活質(zhì)量列為法定職責(zé)。有的專家進而指出，雖然野生動物不具有人的言語，也沒有達到人類的思想程度，但其仍有感覺能力，可感知痛苦，這已為國際科學(xué)界所印證，并為歐美的立法所認可。為此，我國《野生動物保護法》的修改應(yīng)理順人與野生動物的傳統(tǒng)的支配與被支配關(guān)系，要求人類遵守社會公德，顧及動物自身的價值與感受，對動物予以人道關(guān)懷，而不是原始蒙昧狀態(tài)下對動物的一味索取與掠奪。

關(guān)于野生動物價值和福利保護的不足，有的專家指出，《野生動物保護法》第1條規(guī)定的“為保護、拯救珍貴、瀕危野生動物，保護、發(fā)展和合理利用野生動物資源”，過于強調(diào)野生動物的資源性，忽視了野生動物的獨特生命形式和獨特生命價值。如果僅僅將野生動物作為資源考慮，大眾的潛意識里便形成保護的目的是為了更好地利用的觀念，傷害和虐待野生動物的事件便難以得到根除。野生動物保護問題層出不窮的事實也說明此規(guī)定的缺陷在現(xiàn)實中存在。保護野生動物的福利，實際上也是保護生態(tài)環(huán)境和人類社會的公德，鑒于此，有必要將野生動物的福利保護思想納入立法宗旨中。這種做法既可保護人的情感利益和倫理道德，體現(xiàn)人對動物的人文關(guān)懷，也顧及動物自身的價值與感受。還有的專家指出，僅僅給予動物福利是遠遠不夠的，因為動物仍然不是法律關(guān)系上的主體，而是法律關(guān)系上的客體，動物的福利還是得不到有效的保護，所以必須承認動物法律上的主體地位，承認動物的權(quán)利，才可以從根本上保護動物。

對于如何保護野生動物的福利，專家普遍認為，首先應(yīng)當保護和改善野生動物的棲息環(huán)境。針對現(xiàn)實中存在的虐待、傷害野生動物的行為，立法應(yīng)予以限制甚至禁止。對于利用野生動物，也要嚴格、明確規(guī)定利用的限度和范圍。對于違反社會公德的一些利用野生動物的行為，如活熊取膽、拔虎牙與虎爪并讓其與觀眾合影等行為，專家普遍認為應(yīng)當予以禁止。對于違反者，《野生動物保護法》應(yīng)當規(guī)定行政甚至刑事處罰措施。不過，一些學(xué)者提出擔(dān)憂，認為活熊取膽的現(xiàn)象在很多企業(yè)和農(nóng)家存在，涉及就業(yè)和傳統(tǒng)中藥的保護，取締有難度。反對者指出，如果研發(fā)、推廣替代性中藥，可以解決這一問題。

對于野生動物表演的問題，有的專家認為，文化傳統(tǒng)在現(xiàn)代社會不應(yīng)成為虐待動物的理由，猴戲、鷹獵、馬戲等將野生動物娛樂化、寵物化的活動，野生動物園進行的人與野生動物“互動”節(jié)目拍攝活動，如果涉及虐待動物或者損害動物福利，違反社會公德，也與《野生動物保護法》的立法目的不符，立法應(yīng)當予以管制。住建部、國家林業(yè)局自2010年起已多次發(fā)文禁止有關(guān)的動物表演活動。此次修改《野生動物保護法》，也應(yīng)當在法律層面上對不符合野生動物保護目的的動物表演行為予以明確禁止；對于既不涉及動物虐待、也不違背社會公德的野生動物表演行為，應(yīng)當加強管理。對于民間耍猴等動物表演，已經(jīng)流傳上千年，現(xiàn)在卻遇到新型社會文明的抵制，從業(yè)人員越來越少。有的專家認為，是否允許民間耍猴表演，既要考慮表演動物的總體情況，考慮表演業(yè)者的生計問題，也要考慮此表演已納入國家非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的事實，應(yīng)當通過循序漸進的措施加以引導(dǎo)，不能采用簡單、粗暴的方式予以解決。如果國家下決心予以立即禁止，則國家有義務(wù)幫助表演業(yè)者開展就業(yè)轉(zhuǎn)型。

立法建議

對于法律應(yīng)否認可動物福利的問題，在我國的民法上，動物屬于物的范疇，可以作為福利的給予對象。由于脊椎野生動物有感知能力，因此立法應(yīng)當基于人道性的要求給予動物以福利。如果《野生動物保護法》這部行政法對動物給予特殊的符合社會道德要求的福利保護，則民事主體在行使對動物這個物的民事權(quán)利的同時，應(yīng)當遵守該法所附加的特殊公法義務(wù)。對于授予動物以法律關(guān)系主體地位的觀點，目前難以符合中國的法律關(guān)系主客體二分結(jié)構(gòu)，難以得到主流法學(xué)界的認同。如果對人施加行為義務(wù)，把動物作為客體對待，也能解決動物福利問題，就沒有必要把動物作為主體對待。

對于野生動物的福利以何種方式進入《野生動物保護法》，首先應(yīng)當在總則的基本政策條款中明確宣告保護野生動物的福利，尊重野生動物的生命與價值，要求對待野生動物的行為，無論是救助、運輸還是馴養(yǎng)繁殖，都應(yīng)當采取符合野生動物習(xí)性要求的措施，將道德準則上升為野生動物保護的一項基本法律準則。其次，采取以棲息地保護為主、多種保護手段并舉的方式規(guī)定野生動物福利的保護模式，針對不同的環(huán)節(jié)和流程，采用列舉式立法模式，分類具體規(guī)定野生動物福利的保護形式，明確界定對野生動物合理利用的范圍、限度。如果有可能，要求有關(guān)部門制定野生動物的福利保護標準。再次，加強對野生動物的馴養(yǎng)繁殖和經(jīng)營的管理，嚴格各類馴養(yǎng)繁殖與經(jīng)營許可管理，必要時采取公眾聽證等措施，發(fā)揮專家等公眾參與的作用。只有這樣，才能將人性的光輝通過法律的形式照進野生動物的世界，正確處理好人與野生動物之間的關(guān)系。

對于社會公德以何種方式進入《野生動物保護法》，首先可以在總則中規(guī)定，對待野生動物應(yīng)當遵守社會公德，不得虐待、騷擾野生動物。其次，在附則中規(guī)定虐待和社會公德的具體定義，并采取概述加列舉的方式予以描述，如禁止研發(fā)藥用野生動物器官或產(chǎn)品，要求限期研發(fā)推廣替代藥品，盡可能地避免以傷害野生動物、違反社會公德的形式取得藥用資源等。再次，將虐待、傷害野生動物行為的懲處納入該法中，加大違法行為的違法成本。對于虐待、傷害野生動物，情節(jié)或者后果嚴重，造成野生動物資源嚴重破壞后果的，應(yīng)當依據(jù)刑法追究刑事責(zé)任。

對于動物園和野生動物園的野生動物表演，如果涉及騷擾野生動物、虐待野生動物或者違反社會公德等行為，此次修改《野生動物保護法》應(yīng)當予以禁止，其他的表演行為，可以經(jīng)許可后允許；禁止在野生動物園進行非馴養(yǎng)繁殖從業(yè)者與野生動物“互動”節(jié)目的拍攝活動。對于民間耍猴等動物表演，《野生動物保護法》可以規(guī)定有關(guān)部門或者地方人民政府制定產(chǎn)業(yè)淘汰和轉(zhuǎn)型計劃，并通過視頻、文字、圖片等方式對這種活動予以記錄保存。

如果有可能，在國家和省級林業(yè)部門之下成立野生動物保護倫理和福利委員會，出臺相關(guān)的社會公德和福利標準規(guī)范，審查有關(guān)的技術(shù)規(guī)范，參與有關(guān)爭議的仲裁等。

野生動物的致害補償

法律問題

對于補償?shù)呢?zé)任主體，專家普遍認為，《野生動物保護法》修改時應(yīng)予以明確。《野生動物保護法》第14條規(guī)定：“國家和地方重點保護野生動物，造成農(nóng)作物或者其他損失的，由當?shù)卣o予補償，補償辦法由省、自治區(qū)、直轄市政府制定。”但當?shù)卣悄募壵]有明確，且很多省級人民政府沒有制定補償辦法，地方缺乏補償資金，所以該條可實施性不足。導(dǎo)致現(xiàn)實中存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣和市級人民政府相互推卸補償責(zé)任的現(xiàn)象。為了改變這種因為責(zé)任界限不清而導(dǎo)致相互推卸責(zé)任的情況，有的專家指出，應(yīng)該明確國家為補償義務(wù)主體，并將“由當?shù)卣o予補償”的規(guī)定改為“由當?shù)乜h級人民政府野生動物行政主管部門給予補償”或者“自然保護區(qū)主管部門給予補償”。

對于補償?shù)馁Y金來源，有的專家認為，應(yīng)設(shè)立野生動物致害國家補償專項制度，即中央財政建立財政轉(zhuǎn)移支付制度，由中央財政對國家重點保護野生動物的棲息地保護進行補貼，對野生動物的致害損失給予適當?shù)难a償；建議國家或者省級單位設(shè)立野生動物致害補償專項基金，專門用于由野生動物造成財產(chǎn)損失和人員傷亡的補償。

對于補償?shù)姆秶蜆藴剩瑧?yīng)予以具體的規(guī)定。《野生動物保護法》第14條規(guī)定：“因保護國家和地方重點保護野生動物，造成農(nóng)作物和其他損失的，由當?shù)卣o予補償。”有的專家認為，這一規(guī)定不具有可操作性：首先，損失包括直接損失和間接損失，是否包括間接損失，并不知道。其次，從理論上看，其他損失應(yīng)包括野生動物對人身健康和生命造成的損失以及相關(guān)的其他財產(chǎn)損失，但是立法沒有明確。再次，補償是充分補償、折扣補償還是象征性補償，中央政府和很多地方?jīng)]有明確的規(guī)定，而各地因為經(jīng)濟社會發(fā)展水平不同，實際執(zhí)行的標準不一。基于補償不能填補受害者的全額損失，有的學(xué)者提出質(zhì)疑，即法律稱野生動物的致害填補責(zé)任為補償不科學(xué)，因為法律規(guī)定野生動物屬于國家所有。國家作為所有權(quán)人，其所有的動物造成了他人的損害，就應(yīng)當依據(jù)《民法通則》的規(guī)定承擔(dān)賠償損失的民事責(zé)任。賠償講究等額性，而補償往往打折扣，易挫傷當?shù)鼐用癖Ｗo野生動物的積極性，建議此次《野生動物保護法》修改將“補償”改為“賠償”。

立法建議

對于補償?shù)男再|(zhì)和責(zé)任主體，因為野生動物屬于國家所有，所以《野生動物保護法》修改時，應(yīng)當將補償定位為國家責(zé)任，將補償?shù)呢?zé)任主體界定為國家。嚴格來說，法律稱野生動物的致害填補責(zé)任為補償不科學(xué)，因為國家所有的動物造成了他人的損害，國家就應(yīng)當承擔(dān)賠償損失的民事責(zé)任，而非行政補償責(zé)任。此次《野生動物保護法》修改，可將補償改為賠償。不過，叫補償?shù)姆Q謂已經(jīng)很多年了，各方面都適應(yīng)了，只要能夠解決現(xiàn)實問題，也沒有必要更改過來。對于補償?shù)穆鋵崋挝唬ㄗh規(guī)定為縣級人民政府或者自然保護區(qū)管理單位；具體的補償辦理單位為縣級人民政府林業(yè)部門或者自然保護區(qū)主管部門。為了保證補償?shù)谋忝裥裕兑吧鷦游锉Ｗo法》修改時，應(yīng)當明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處為損失補償?shù)氖芾韱挝唬撠?zé)轉(zhuǎn)達申請和損失的初步驗證工作。

對于補償?shù)馁Y金來源，建議國家財政和省級財政按照各自的權(quán)限分級予以專項補貼。各省級人民政府設(shè)立野生動物致害補償專項基金，用于補助各市野生動物致害補償。為了明確各級政府的責(zé)任，增強補償?shù)目刹僮餍裕ㄗh《野生動物保護法》修改時，明確市、縣兩級人民政府的出資責(zé)任。當然，也可以允許社會捐資進入補償資金。

對于補償?shù)姆秶劝ㄈ松頁p失，也包括財產(chǎn)損失。在財產(chǎn)損失方面，既應(yīng)包括直接損失，也應(yīng)包括間接損失。在一定條件下，還可以包括精神撫慰金。

對于補償?shù)臉藴剩梢钥紤]設(shè)立國家標準與地方標準，國家標準的范圍主要涉及珍貴、瀕危野生動物和其他國家重點保護動物；對于地方重點保護野生動物、具有重要科研價值的野生動物、非重點保護的野生動物等致害的損失，其補償標準應(yīng)由各省級人民政府根據(jù)本地區(qū)的實際情況進行制定。但是無論如何，補償應(yīng)當是等額、充分的補償。為此，補償標準應(yīng)當定期進行更新。

野生動物保護的公眾參與

法律問題

野生動物分散在環(huán)境之中，監(jiān)管部門的監(jiān)管視野和時間具有局限性，只有鼓勵和支持社會組織和個人參與其保護，野生動物才能得到周全的保護。

對于野生動物保護的公眾教育問題，有的專家認為，立法應(yīng)當發(fā)揮政府、科研機構(gòu)、學(xué)校、社會組織、動物保護工作者和志愿者的宣傳教育作用，強化對公眾的野生動物保護知識和動物保護法制常識的普及。有的學(xué)者認為，特別要加強中小學(xué)和幼兒園野生動物保護相關(guān)知識的教育，要從孩子入手，從人生的源頭抓起。

對于社會組織參與野生動物保護的問題，有的專家認為，應(yīng)按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，大力發(fā)展野生動物保護民間組織，發(fā)揮其在動物保護技術(shù)支撐、財力支持和監(jiān)督舉報方面的作用，完善主管部門與志愿者、民間團體協(xié)調(diào)的合作機制，形成政府主導(dǎo)、多方參與、共同保護的良好局面。有的甚至提出，應(yīng)采取政府援建或政府給予相關(guān)政策優(yōu)惠的方式，支持野生動物保護社會組織的成立和發(fā)展，減少政府的監(jiān)管壓力；地方政府應(yīng)當建立或者支持社會組織建立專門的研究機構(gòu)和救助場所，配備相關(guān)設(shè)施，聘請專業(yè)人員，招募志愿者，并定期對從業(yè)人員進行專業(yè)能力培訓(xùn)；允許野生動物保護社會組織參與野生動物的保護、救治、疾病預(yù)防、考察等活動；允許政府和個人、社會組織共同創(chuàng)建或者由社會組織單獨創(chuàng)建野生動物保護基金。如果有必要，各級林業(yè)行政主管部門可下設(shè)專家小組，吸收動物保護組織的專家參加；對于野生動物保護工作突出的社會組織，政府應(yīng)給予表彰。

對于個人參與野生動物保護的問題，專家們普遍認為，首先應(yīng)健全立法，完善決策的專家論證和網(wǎng)上征求意見制度。其次，應(yīng)建立野生動物資源信息共享制度和信息披露制度，建立野生動物保護狀況公布制度、野生動物保護評審員制度。由于野生動物保護是環(huán)境保護的重要方面，可以在《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》基礎(chǔ)上將信息公開和聽證制度細化。再次，應(yīng)健全獎勵機制，在野生動物違法犯罪行為的處罰款中，拿出一部分對檢舉者和控告者予以獎勵，保護公眾與違法行為作斗爭的積極性。

對于野生動物保護的執(zhí)法監(jiān)督機制，應(yīng)當建立信息公開、執(zhí)法考核、執(zhí)法賠償?shù)却胧阉械幕顒颖┞对陉柟庵拢邮苋鐣谋O(jiān)督

對于能否就野生動物保護提起公益訴訟的問題，有的學(xué)者認為，應(yīng)當將野生動物保護的涉訴案件納入公益訴訟范圍，明確規(guī)定對侵犯野生動物生命和福利的行為可以提起公益訴訟。對于野生動物保護公益訴訟的主體問題，有的學(xué)者認為，應(yīng)當參照《環(huán)境保護法》的規(guī)定，授予符合條件的NGO以公益訴訟提起資格，也可以按照黨的十八屆四中全會精神要求，授權(quán)檢察機關(guān)提起違法行為特別是行政機關(guān)不作為、濫作為的行為提起公益訴訟。

立法建議

《野生動物保護法》修改時，應(yīng)當按照黨的十八屆三中全會決定有關(guān)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，按照黨的十八屆四中全會決定要求，強化人民的法治主體地位，發(fā)揮社會組織在動物保護事業(yè)中的參與和監(jiān)督作用。為此，可以在總則中做出政策性宣告，拓寬公民和社會組織參與的渠道，鼓勵和支持社會組織和個人全方位地參與動物保護。

對于野生動物保護的公眾教育問題，應(yīng)當針對在職教育和在校教育兩類人群，采取有區(qū)別的宣教方式。在宣傳形式上，要形式多樣，簡單易懂、易于獲取，如張貼宣傳畫等。特別要加強中小學(xué)和幼兒園的野生動物保護相關(guān)知識的教育。對于違法者，還需規(guī)定接受強制性環(huán)境保護教育。

對于社會組織參與野生動物保護的問題，應(yīng)當鼓勵和支持成立相關(guān)的研究、宣教、救助等社會組織；發(fā)揮社會組織的專業(yè)和資金優(yōu)勢，協(xié)助部分地區(qū)和部分行業(yè)開展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，保護野生動物及其棲息環(huán)境，保護野生動物的福利；建立政府購買野生動物保護組織服務(wù)的制度和機制；建立社會組織第三方評估和參與聽證的制度，建立社會組織配合執(zhí)法的制度，發(fā)揮其對于行政監(jiān)管的補充作用；允許個人、企業(yè)和社會組織一起設(shè)立野生動物保護基金；加強對社會組織的培訓(xùn)和能力建設(shè)。

對于個人參與野生動物保護的問題，應(yīng)當建立公眾參與決策、環(huán)境影響評價、動物保護巡查等工作的制度和機制，建立信息披露制度，健全獎勵機制，通過利益補償?shù)却胧┕膭钣嘘P(guān)區(qū)域內(nèi)的個人自覺自愿地投身野生動物保護事業(yè)。具體建議如下：其一，在總則和分則中明確規(guī)定動物利用者、動物經(jīng)營者和普通公民保護動物的義務(wù)；其二，明確規(guī)定公眾參與野生動物保護管理的具體途徑和行為規(guī)范；其三，明確規(guī)定公眾對于動物保護的知情權(quán)、管理配合權(quán)、保護參與權(quán)、保護監(jiān)督權(quán)等；其四，明確規(guī)定對待野生動物應(yīng)當遵守法律規(guī)定和社會公德。

對于能否就野生動物保護提起民事公益訴訟的問題，如果侵害野生動物、破壞野生動物棲息地的行為，達到《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定的破壞生態(tài)情形的，符合條件的社會組織有權(quán)按照《環(huán)境保護法》的規(guī)定提起民事公益訴訟。對于虐待野生動物等違背社會公德的行為，《野生動物保護法》也可以規(guī)定民事公益訴訟制度，以保護生態(tài)環(huán)境和社會公德。《野生動物保護法》修改時，也可以嘗試性地授權(quán)檢察機關(guān)針對違法的民事行為和違法的行政行為提起民事和行政公益訴訟。

野生動物保護的執(zhí)法監(jiān)管

法律問題

對于野生動物保護的執(zhí)法監(jiān)管體制，現(xiàn)行《野生動物保護法》第7條規(guī)定林業(yè)、漁業(yè)行政主管部門分別主管陸生、水生野生動物管理工作。但這一專門的執(zhí)法體制存在一些問題，如自然保護區(qū)機構(gòu)負責(zé)野生動物有關(guān)的工作、公安部門負責(zé)有關(guān)的治安管理處罰工作和犯罪偵查工作、環(huán)境保護部門負責(zé)生態(tài)保護的工作、工商部門負責(zé)違法經(jīng)營的監(jiān)管工作。這些職責(zé)存在交叉之處，如何協(xié)調(diào)？有的專家認為，從中央與地方統(tǒng)一監(jiān)管的角度出發(fā)，應(yīng)實行統(tǒng)一監(jiān)督、分散管理，同時鼓勵社會各界參與棲息地的保護。為了解決林業(yè)、漁業(yè)、農(nóng)業(yè)、工商、環(huán)保等部門分散管理帶來的問題，每一級政府應(yīng)成立野生動物保護委員會，負責(zé)野生動物保護的專項執(zhí)法工作，以解決多頭執(zhí)法的問題；也可以考慮成立綜合協(xié)調(diào)委員會，負責(zé)部門協(xié)調(diào)和配合，定期組織會議，共享信息、交流情況、聯(lián)合或者協(xié)同執(zhí)法。有的專家則提出，從部門垂直管理、專業(yè)化管理的角度出發(fā)，應(yīng)對野生動物保護的主要部門實行垂直管理體制，克服地方政府為了地方經(jīng)濟利益而犧牲環(huán)境利益和動物利益的現(xiàn)象，同時也便于對野生動物實行統(tǒng)一管理。還有的專家認為，從中央與地方分工合作的角度出發(fā)，可借鑒美國的相關(guān)經(jīng)驗，由中央政府負責(zé)珍貴、瀕危野生動物的保護，地方政府負責(zé)一般野生動物的保護。

對于野生動物保護的執(zhí)法監(jiān)管制度，專家普遍認為，要對重要區(qū)域?qū)嵤┨厥夤芾恚谧匀槐Ｗo區(qū)外野生生物重點分布區(qū)域，實施禁漁期、禁獵區(qū)、禁采期等管理制度，控制過度砍伐、捕撈和采集自然資源的行為；加強培訓(xùn)，對互聯(lián)網(wǎng)走私或者販賣等野生動物及其制品的新型違法行為予以監(jiān)管和打擊。對于野生動物及其棲息環(huán)境的監(jiān)測，《野生動物保護法》規(guī)定：“各級野生動物行政主管部門應(yīng)當監(jiān)視、監(jiān)測環(huán)境對野生動物的影響。由于環(huán)境影響對野生動物造成危害時，野生動物行政主管部門應(yīng)當會同有關(guān)部門進行調(diào)查處理。”建議明確環(huán)境影響的責(zé)任主體和管理要求，強化監(jiān)測、監(jiān)管制度，尤其是針對開發(fā)建設(shè)力度較大的區(qū)域，應(yīng)實施重點和定期監(jiān)測，對野生動物影響較大的項目，應(yīng)予以整治。

對于野生動物保護的執(zhí)法監(jiān)督機制，有的專家認為，應(yīng)針對具體的責(zé)任單位和責(zé)任人規(guī)定相關(guān)的法律義務(wù)；加強信息公開和執(zhí)法監(jiān)察機制建設(shè)，使權(quán)力公平、公正、有效行使。為提高執(zhí)法的有效性，可把野生動物保護納入生態(tài)文明指標體系對地方政府工作予以考核。對于執(zhí)法過失造成野生動物馴養(yǎng)繁殖者或者其他人財產(chǎn)損失的，應(yīng)當依法賠償或者補償。

立法建議

對于野生動物保護的執(zhí)法監(jiān)管體制，各方面的實踐證明，屬地監(jiān)管在生態(tài)環(huán)境保護方面還是有效的體制，有利于調(diào)動各方面尤其是基層的責(zé)任感。在目前社會組織不發(fā)達、公眾參與不踴躍的背景下，垂直監(jiān)管的模式難以做到全方位、全時段的無縫監(jiān)管。為此，《野生動物保護法》修改時，應(yīng)當建立統(tǒng)一監(jiān)管和分工管理的體制，由林業(yè)主管部門統(tǒng)一負責(zé)陸生野生動物的執(zhí)法監(jiān)管，由漁業(yè)部門統(tǒng)一負責(zé)水生野生動物的執(zhí)法監(jiān)管，自然保護區(qū)、環(huán)境保護、工商、公安等部門在自己的職責(zé)內(nèi)做好相關(guān)的工作。如果有可能，各級人民政府可以建立跨部門的協(xié)調(diào)委員會，協(xié)調(diào)執(zhí)法，解決執(zhí)法尺度、方式等不協(xié)調(diào)的問題。

對于野生動物保護的執(zhí)法監(jiān)管制度，應(yīng)當建立普遍保護和重點保護相結(jié)合的制度，加強對新型違法犯罪行為的打擊，加強對野生動物及其棲息環(huán)境的監(jiān)測。由于經(jīng)費不足是造成很多執(zhí)法機關(guān)違法執(zhí)法和懈怠監(jiān)管的原因，因此《野生動物保護法》修改時，在建立執(zhí)法追責(zé)機制和考核的同時，也應(yīng)當保證野生動物保護的必要執(zhí)法經(jīng)費。

對于野生動物保護的執(zhí)法監(jiān)督機制，應(yīng)當建立政府信息公開、企業(yè)信息公開、執(zhí)法考核、執(zhí)法賠償?shù)却胧阉械幕顒颖┞对陉柟庵拢邮苋鐣谋O(jiān)督；建立地方人民政府向同級人大及其常務(wù)委員會匯報野生動物保護工作的機制，接受權(quán)力機關(guān)的工作監(jiān)督。如果可能，效仿《環(huán)境保護法》的規(guī)定，建立允許越級舉報的機制。

野生動物保護的國際合作

法律問題

對于強化野生動物國際貿(mào)易的監(jiān)管問題，有的專家認為，中國是全球野生動物產(chǎn)品的利用大國，中國的強大市場需求也會影響到其他原產(chǎn)地國家動物物種的數(shù)量，所以中國應(yīng)提升對非本土物種的保護，將所有《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》管制的動物，列入法律保護范圍；應(yīng)嚴禁《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》附件1所列的動物以及中國名錄內(nèi)一級保護動物的商業(yè)性馴養(yǎng)繁殖，全面打擊非法野生活體動物貿(mào)易，加大對走私外國物種的查處力度。對于申請合法進口《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》附件1和附件2所列的活體動物，負責(zé)許可的部門應(yīng)組織科學(xué)評估并及時公開相關(guān)信息。加強非本土野生動物收容中心的建設(shè)，通過國際合作，使這些動物回到原產(chǎn)地的棲息地。對于瀕危野生動物及其產(chǎn)品的國內(nèi)貿(mào)易，嚴重危害環(huán)境安全的，有必要效仿1993年《國務(wù)院關(guān)于禁止犀牛角和虎骨貿(mào)易的通知》禁止虎骨和犀牛角入藥的方式，在法律上予以明確取締。

有的學(xué)者認為，對涉及科學(xué)技術(shù)保密和具有本土獨特遺傳資源的野生動物及其制品的出口，應(yīng)當設(shè)立相關(guān)的許可程序，征得國家野生動物主管部門或其授權(quán)單位的許可。有的專家還指出，對于《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》在我國公約生效前，個人合法購買的野生動物及其制品，也應(yīng)做出是否允許進出口的規(guī)定。

立法建議

由于中國仍然是世界野生動物及其制品的消費大國，一些域外的野生動物及其制品通過非法渠道進入我國，影響我國的國際形象，甚至可能引發(fā)亞洲和非洲國家對中國的“生態(tài)殖民主義”的指控，把原本和野生動物無關(guān)的資源損失和其他經(jīng)濟困難看成是中國的過錯。因此，必須通過國際合作的方式打擊涉華野生動物的非法貿(mào)易。另外，中國作為一個世界負責(zé)任的大國，如果《野生動物保護法》此次修改，關(guān)于國際合作方面的規(guī)定仍然缺乏，也會顯示出中國的不作為。基于此，野生動物國際貿(mào)易的管制必須納入此次修法工作的任務(wù)。至于規(guī)定方法，可先在總則中宣告國家的基本態(tài)度和政策，在此基礎(chǔ)上專門設(shè)立一章“野生動物保護的國際合作”，在其中規(guī)定具體的原則和措施。

對于非本土野生動物的進出口，必須按照國際公約和我國野生動物保護的法律規(guī)定予以管理，加強對非本土物種的保護、收容和遣返力度。對于一些珍貴、瀕危野生動物的產(chǎn)品，明確規(guī)定取消或者替代的時間表。對于涉及科學(xué)技術(shù)保密和具有本土獨特遺傳資源的野生動物及其制品的出口，應(yīng)當設(shè)立嚴格的許可程序，以保護中國的國家主權(quán)。

野生動物保護的法律責(zé)任

法律問題

對于野生動物保護的法律責(zé)任體系，專家普遍認為，應(yīng)當針對實踐中反映的立法欠缺予以彌補。有的專家認為，當務(wù)之急是擴大野生動物的保護范圍，以野生動物的物種為基礎(chǔ)建立非保護類的野生動物物種名錄，對名錄上的野生動物僅針對虐待行為規(guī)定行政和刑事法律責(zé)任，對名錄以外的受保護類野生動物則進行全面保護，并規(guī)定系統(tǒng)的法律責(zé)任。對于違法對待受保護的野生動物者，根據(jù)被保護的野生動物所處的等級適用不同程度的處罰。對于破壞一般保護級別的野生動物的行政和刑事處罰，可以適用較輕的處罰；對于破壞珍貴、瀕危野生動物資源的犯罪，則要適用較重的處罰。為了實現(xiàn)行政處罰與刑罰的有效銜接，可以借鑒《環(huán)境保護法》的修訂思路，破壞野生動物及其棲息環(huán)境、虐待野生動物的一般違法行為，直接規(guī)定行政拘留的措施。

對于野生動物保護的刑事責(zé)任，有的專家認為，我國刑法對破壞野生動物資源保護犯罪的規(guī)定僅僅涉及四個罪名，而與我國刑罰規(guī)定較為相近的德國則將違法狩獵、違法捕撈、破壞保護區(qū)和虐待動物的行為分別規(guī)定在不同的條款，并適用不同的刑罰處罰標準，為此，有必要結(jié)合實際，修改我國的《刑法》，豐富我國的野生動物保護犯罪罪名和刑罰，如故意傷害虐待動物的行為界定為“虐待野生動物罪”。此外，《野生動物保護法》中有關(guān)野生動物保護刑事責(zé)任的條款也應(yīng)作相應(yīng)的修改，使《野生動物保護法》和《刑法》的規(guī)定相一致。

立法建議

對于野生動物保護法律責(zé)任體系的完善，修改《野生動物保護法》時，可以考慮完善行政、民事和刑事責(zé)任方面的法律規(guī)定，如增加行政拘留的相關(guān)規(guī)定，實現(xiàn)行政處罰與刑罰的有效銜接；對于不屬于自然保護區(qū)的棲息環(huán)境的破壞，也要規(guī)定行政處罰的措施；對于非保護類的野生動物，應(yīng)當針對虐待行為規(guī)定行政法律責(zé)任；對于保護類的野生動物，應(yīng)當針對破壞棲息地保護、非法馴養(yǎng)繁殖、違反動物檢疫規(guī)定、違法運輸、非法獵捕、虐待動物等行為規(guī)定全面的法律責(zé)任。除了規(guī)定懲罰類的法律責(zé)任外，還應(yīng)借鑒日本和我國臺灣地區(qū)的環(huán)境立法經(jīng)驗，規(guī)定違法單位和個人應(yīng)接受強制性的環(huán)境教育和考核。

對于野生動物保護的刑事責(zé)任，應(yīng)當針對違法馴養(yǎng)繁殖、違法捕獵、違法捕撈、違法運輸、違法經(jīng)營、走私、非法購買、破壞棲息地等情節(jié)嚴重的行為，規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，堵塞違法的立法漏洞。對于虐待或者殘害受保護與非保護類野生動物，情節(jié)嚴重的，可以規(guī)定“虐待野生動物罪”的罪名和刑罰。

（常紀文系國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員；郭順禛、王鑫、劉凱、魏增春，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究生）