以法治思維和法治方式反腐敗的思考

周農

黨的十八屆四中全會作出全面推進依法治國若干重大問題的決定，為黨和國家各項工作也包括黨風廉政建設和反腐敗工作提供了理論和實踐指南。推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，要堅決貫徹依法治國的基本方略，遵循以法治思維和法治方式反腐敗的基本要求，將黨的政治優勢、社會主義的制度優勢與依法治國的法治優勢有機結合起來，努力形成規范化、制度化、法治化的反腐新常態。

深刻理解以法治思維和法治方式反腐敗的重要意義

以法治思維和法治方式反腐敗，涉及黨風廉政建設和反腐敗斗爭走什么路、把握什么原則、朝著什么方向前進、達到什么效果等基本問題，不是偶然率性而為，而是黨風廉政建設和反腐敗斗爭深入發展的必然。

堅持以法治思維和法治方式反腐敗是由全面推進依法治國的要求決定的。全面推進依法治國，我們黨不但需要發揮領導作用，而且具有示范、推動、保障等責任，從根本上說是對黨自身提出的要求。依法治國的核心是依規治黨，要求黨的一切工作必須嚴格依據法律和紀律而不是任何其他規則進行。黨風廉政建設和反腐敗斗爭既是黨內工作的重要方面，也是維護黨紀國法嚴肅性的黨內最后防線，是否堅持法治思維和法治方式，關系到依法治國、依規治黨目標能否真正落實，影響到社會公眾乃至一般黨員干部對我們黨是否真正堅持依法治國、依規治黨的評判，對全面推進依法治國、依規治黨具有重要的導向、推動和保障作用。

堅持以法治思維和法治方式反腐敗是由反腐敗目標要求決定的。堅決遏制腐敗蔓延勢頭，建設廉潔政治，決定當前的反腐敗不但要有力，而且要有效。要實現有效反腐，公正的裁決和堅定的執行是關鍵。相對于人治反腐、權力反腐以及歷史上的其他反腐形式，以法治思維和法治方式反腐敗所持有的標準不是權力意志，而是穩定統一的法律紀律，能夠最大限度地實現對所有主體的一視同仁，確保同樣的腐敗受到同樣的懲罰，從而打掉一切“漏網”預期、僥幸心理，使反腐產生最大的震懾力和公信力。這種思維和方式一旦成為制度性規范，就會對行為主體產生持續的約束性，以及思維和行為的導向性，使反腐能夠更持久更普遍地發揮對腐敗問題的遏制效力，從而推動反腐敗跳出“一陣風”“三把火”“原地轉圈”等怪圈，實現由短治到長治、由表治到深治的轉變。

堅持以法治思維和法治方式反腐敗是由反腐敗工作現狀決定的。過去一段時間，黨風廉政建設和反腐敗斗爭雖然取得了非常明顯的成效，但也存在一些比較突出的問題。比如，雖然查處了大批腐敗問題，但對造成問題的源頭觸及較少，以至腐敗問題不斷被查處、又不斷產生。查辦和處理腐敗案件不同程度存在查遠不查近、查下不查上、查易不查難，大案講政治、中案講政策、小案講人情等現象；以及法不責眾觀念，以功抵罪做法，以情亂法、以言代法、以權壓法等問題。執紀手段粗糙，重實體輕程序、重口供輕物證、重效率輕規范、重權力輕義務。法紀不透明、不規范、不穩定，對同一問題的處罰因時、因人、因地、因行政層級而異，等等。這些問題都與法治原則相沖突，與依規治黨的要求不一致，消解和削弱了反腐敗勢能，長此以往將使反腐敗歸于無序和失效。解決這些問題，必須克服人治思想和行為，強化法治思維和方式。

準確把握以法治思維和法治方式反腐敗的重點內容

堅持以法治思維和法治方式反腐敗，是黨風廉政建設和反腐敗斗爭理念思路和方式方法的開創性發展，內涵十分豐富，而且每個階段的重點并不完全一致。當前，重點是把握以下內容：

培養法紀信仰。過去一段時間，反腐敗斗爭多是行動導向型、結果導向型的，對法紀特別是法紀細節的堅持并不十分嚴格，一些紀檢監察干部腦子里法紀觀念樹得不牢。對中央推行法治的決心心存疑義，認為這只是一時之舉、權宜之計；對法紀的價值認同心有糾結，一般情況下還能依紀依法辦事，在形勢相對復雜、任務相對壓頭、外來干預較多時，不能抵抗壓力和誘惑；對法紀的實際運用存在偏差，習慣于老辦法、老套路，對新辦法既不會用，也不想用。“法治的權威，源自人民的內心擁護和真誠信仰。”以法治思維和法治方式反腐敗，需要紀檢監察干部牢固樹立法紀意識。這一方面要加強面向紀檢監察干部的法紀宣傳教育，更重要的是在制度上加以引導。必須把法紀目標作為黨風廉政建設和反腐敗斗爭的一項基本工作目標，想問題、作決策、辦事情，先用黨紀國法的標尺量一量，形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的思維習慣和工作方式。把法紀標準作為衡量黨風廉政建設和反腐敗斗爭成效眾多標準中的一條主要標準，確保紀檢監察機關所查辦的每一件案件、處理的每一個問題都嚴格按照法紀的規定進行，嚴格懲處違反法紀規定的行為。通過對法紀的長期堅持、對細節的錙銖必較，促進法紀觀念的形成和鞏固。

健全法規體系。法治，首先是良法之治，完善的黨內法規體系是依規治黨的前提和基礎。經過這么多年的探索發展，黨內法規體系雖然已經成型，但這并不是說黨內法規制度沒有問題。一些黨內法規頭痛醫頭、腳痛醫腳，應急的痕跡比較明顯，“碎片化”現象比較嚴重；一些工作年年發文、重復規定，以至形成了“制度轟炸”、造成了“審美疲勞”；法規制度規范范圍過寬過泛，相互之間以及與國家法律之間重復、沖突；一些法規制度過于原則，可操作性較差；一些法規制度缺乏程序性規定。完善黨內法規，是以法治思維和法治方式反腐敗的當務之急。必須克服和糾正紅頭文件治黨、會議紀要治黨、領導講話治黨、工作批示治黨等做法，推動黨內工作的法規化、條文化，提升黨內工作的規范性和嚴肅性。加強黨內立法的頂層設計，確保黨內法規與管黨治黨的實際需要相協調，法規精神和條文規定與國家法律相一致，各個具體法規之間相配套。加大黨內法規的清理力度，搞好“健康體檢”，解決法規重疊、沖突、過時、過寬過泛、銜接不嚴密等問題。提升黨內法規的可操作水平，減少倡導性要求、原則性規定，加強程序性、懲戒性規定建設，杜絕法規本身的“暗道”和“后門”，提高細密性和運行剛性。

善用法紀方式。能不能運用法紀方式反腐敗，是對紀檢監察干部法紀素養最經常、最直接、最具體的考驗，也是衡量一個紀檢監察干部業務能力合不合格、綜合素質過不過硬的一個基本標準。運用法紀方式反腐敗，必須嚴格按照黨章和行政監察法規定，聚焦監督執紀問責，落實“監督的再監督”理念，克服職能泛化、異化和工作越位、錯位、缺位等問題，做到“法定職責必須為，法無授權不可為”。堅持有貪必肅、有腐必反，以零容忍態度懲治腐敗，堅決破除一切反腐“禁區”“特區”和盲區，掃除“法不責眾”“將功抵過”、以人劃線等背離法治原則的做法，真正做到法紀面前人人平等、遵守法紀沒有特權，執行法紀沒有例外。規范黨內審查流程，嚴格遵守群眾反映干部問題線索管理、黨內審查時限、安全文明辦案等要求，少用、慎用、短用甚至不用黨內審查措施，進一步規范自由裁量權的使用，堅決杜絕隨意性執紀、選擇性執紀和越權違規執紀等問題。加強職能部門間的協調配合，對腐敗問題抓早抓小抓苗頭、快查快結快移交，堅決克服貪大求全、挖深挖透，在黨內審查階段包辦司法審查問題的傾向。強化程序意識，規范證據取得、認定和使用，使查辦的每一個案件都事實清楚、證據確鑿、定性準確、量紀恰當、手續完備，經得起法紀和時間的檢驗。

增強法治能力。以法治思維和法治方式反腐敗，對紀檢監察干部的工作能力水平提出了新的更高要求。必須強化宣傳教育，推動紀檢監察干部充分認識到，以法治思維和法治方式反腐敗是今后工作的常態要求和基本方式，提高運用法治思維和法治方式反腐敗的自覺性。建立健全考評機制，加強法紀教育，強化法紀知識考核，注重提拔重用法紀意識強、善于運用法紀方式開展工作的干部，以鮮明的用人和工作導向引導黨風廉政建設和反腐敗斗爭進入法治軌道。強化日常管理，根據法紀原則和規定，明確監督執紀問責各項工作的具體要求，嚴格監督檢查，對違反法紀規定的苗頭性、傾向性問題及時提醒、堅決制止，對紀檢監察干部隊伍中違紀違法的“害群之馬”要零容忍，依紀依法及時查處并清除出紀檢監察隊伍，確保隊伍的純潔，使法紀衛士更好地護衛法紀。

正確處理以法治思維和法治方式反腐敗的重要關系

堅持以法治思維和法治方式反腐敗，涉及面廣，關聯度高，在正確處理好黨的領導與依法治國、黨規與國法、權與法等基本關系的同時，在具體工作中還要注意處理好一些重要關系，澄清一些模糊認識。

治標與治本的關系。過去一段時間，中央要求反腐敗要“以治標為主，為治本贏得時間”，并以超常規的力度和措施“打虎拍蠅”，查處了大批腐敗案件，有效遏制了腐敗蔓延勢頭。此時，突出強調以法治思維和法治方式反腐敗，有人就認為這是中央釋放的調整反腐敗工作重心的信號，過去一段時間保持的反腐高壓態勢將會“松動”，工作重心將由治標轉向制度建設、腐敗預防，從而簡單地將以法治思維和法治方式反腐敗與治本畫上等號。實際上，以法治思維和法治方式反腐敗，只是反腐敗方式方法的改變，不是反腐敗目標重心的調整。無論是治標和治本，都需要貫穿法紀要求，強化法紀思維，遵循法紀規定。

法紀與政策的關系。以法治思維和法治方式反腐敗，決定在未來的黨風廉政建設和反腐敗斗爭中，法紀將發揮越來越重要的作用，紅頭文件、會議紀要、領導講話、工作批示等政策要求在整個工作中的權重必然逐漸下降。但這并不是說，堅持以法治思維和法治方式反腐敗就要完全取消政策。實際上，由于政策相對法紀更加靈活，對新事物的反映更敏感，在黨風廉政建設和反腐敗斗爭的新領域中，往往要先行出臺一些政策性要求進行規范；一些經實踐證明行之有效的政策性要求，往往可以總結提升為法紀規范。法紀和政策互相補充、互相配合，雖然有此消彼長的關系，但不是根本對立的。在我國的反腐敗實踐中，政策將在一個較長的時期內繼續發揮作用，在某些時段和領域的作用還十分關鍵。

公平與效率的關系。以法治思維和法治方式反腐敗，必然要多一些限制、多一些程序、多一些條條框框。履行這些程序性要求、限制性規定，工作起來可能會不夠“靈活”，甚至要多走一些“彎路”，導致一些工作再也不能“步調一致”地推進，甚至一些工作不能“按時完成”，從而損害到曾習以為常的效率。應該說，這種效率的部分損失，是追求公平的必要成本。在反腐敗過程中，我們所需要的效率，是在法紀規定和公平正義基礎上的效率，決不能為了追求效率，而“抄近路”“走捷徑”，踐踏法紀原則，突破法紀紅線。當然，也不能無限度地糾纏于細枝末節，而默許甚至無視工作的低效率。應當在確保公平正義的前提下，盡可能提高反腐工作的效率。這個關系，要很好地權衡和把控。

黨內審查與司法審查的關系。在過往的工作實踐中，紀檢機關熱衷于查辦大案要案，傾向于挖深挖透，在黨內審查階段干了很多司法審查的工作，造成紀委和司法機關重復辦案，降低了辦案效率，而且同一個案子，經過紀委、檢察院、法院的層層審查審理，案值往往越來越小，影響了反腐的公信力。以法治思維和法治方式反腐敗，要求正確處理好黨內審查和司法審查的關系，紀委要集中精力搞好違紀調查，在黨內審查階段只要發現被審查對象有違法事實，就要迅速移送，從而正確發揮紀檢機關和司法機關在反腐敗中的職能作用，實現兩者的互相配合、相互支持。

（作者系中共湖南省紀委副書記、省監察廳廳長）