“生態紅線”制度體系建設的路線圖

摘要 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》用專章闡釋生態紅線，這是我國生態環境保護領域的重大制度創新，體現了國家保障國土安全、環境安全與資源安全的堅定決心，也是現階段我國生態文明制度建設的重要內容之一。本文的主要目的是：在生態承載力的視角下，識別“生態紅線”的相關規則并進行體系化建構。本文主要運用規范分析、比較分析、實證分析的方法，對不同類型紅線的實施現狀和發展路徑展開分析。本文的基本結論是：生態紅線包括生態功能紅線、環境質量紅線、資源利用紅線三大類型，涉及生態空間保護、污染物濃度控制、污染物總量控制、能源利用、水資源利用、土地資源利用等多個領域；在生態承載力視角下，生態功能紅線、環境質量紅線、資源利用紅線具有不同的功能定位與規范含義。生態功能紅線的功能定位是：確認并保護實現環境與資源承載能力所需的最小空間，保障生態系統服務功能的持續實現。基于此，生態功能紅線制度體系的建構應遵循“制度完備”的基本路徑，對生態保護區域的管理模式和保障機制進行系統性的改革，主要內容包括：生態保護區域的管理體制與管控機制；生態功能紅線的生態補償機制和利益共享機制。環境質量紅線的功能定位是：通過污染物濃度控制和總量控制兩個方面，確認并保護環境系統容納外界污染物質的限值。基于此，環境質量紅線制度體系的建構應遵循“制度優化”的基本路徑，彌補目前我國污染物總量控制制度的缺陷，完善環境標準制度和污染物總量控制制度，滿足人民群眾不斷提高的環境質量要求。資源利用紅線的功能定位是：為保障能源、水、土地等基礎性戰略資源的可持續供給，對其安全利用與高效利用提出相應最高或最低要求。傳統的能源管理“目標責任制”已不能適應現階段國土與生態安全的要求，應從技術治理轉向公共治理。基于此，資源利用紅線制度體系的建構應遵循“制度創新”的基本路徑，在整體性和公共性視角下，進行相應的體制機制創新并予以制度保障和法律確認。

關鍵詞 生態紅線；制度體系；生態承載力；路線圖

中圖分類號 X3 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2015）09-0052-08 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.09.008

近年來，隨著城鎮化和工業化的快速發展，我國生態與資源環境形勢日益嚴峻，表現為：生態系統不斷退化、環境質量不斷惡化、資源約束不斷強化。對此，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求“劃定生態保護紅線”，體現了國家強化生態保護、提高環境質量的決心。識別“生態紅線”的相關規則并進行體系化建構，不僅是保障國土安全、環境安全、資源安全的需要，也是現階段生態文明制度建設的重要內容。

1 “生態紅線”所涉規則的識別及分類

從內涵上看，“生態紅線”經歷了一個不斷發展和“擴張”的過程。2011年10月，《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》首次提出“生態紅線”概念，當時僅涉及生態空間保護領域。從實務角度看，水利、海洋、林業部門隨后均提出相應的“紅線”，強調對管理對象的剛性約束，但也造成了一定的交叉和爭議。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》用專門章節闡釋生態紅線，將生態紅線的適用范圍擴展至自然資源和環境質量領域。在此基礎上，2014年1月，環境保護部印發《國家生態保護紅線—生態功能基線劃定技術指南（試行）》，對“生態紅線”的內涵與外延進行了權威界定，包括：生態功能紅線（生態功能保障基線）、環境質量紅線（環境質量安全底線）、資源利用紅線（自然資源利用上線）[1]。

根據上述界定，我們得以進一步對不同種類“生態紅線”所涉領域及規則進行識別：①生態功能紅線涉及國土生態空間保護領域，主要包括以《全國主體功能區規劃》、

《全國生態功能區劃》、《全國海洋功能區劃》為依據的三類區域：重要生態功能區；生態敏感區、脆弱區；禁止開發區。②環境質量紅線涉及污染防治與環境管理領域，目的在于維護人居環境與人體健康。從環境管理出發，其所涉規則主要包括兩類：基于濃度的環境標準制度；基于總量的污染物排放總量控制制度。③資源利用紅線關涉主要資源安全、高效利用的最高或最低要求，相關規則主要有：節約能源規則；水資源管理規則；土地（包括耕地與林地）保護規則。展開而言，各類生態紅線的表現形式、規范依據及目標值見表1。

從體系建構的角度看，表1只是對“生態紅線”進行了描述性的初步闡釋，還需要從規范性的角度進行深入分析。從“生態紅線”的內涵與目標看，其強調不能突破“自然—經濟—社會”系統能力的“闕值”或者說“底線”，實現人口資源環境相均衡、經濟社會和生態效益相統一，本質上屬于對生態經濟系統“承載力”（Carrying Capacity）的確認與保護。以“生態承載力”為視角，可以對不同種類生態紅線的內涵有更為深入的理解。

一般認為，生態承載力包括資源承載力、環境承載力、生態彈性力三個方面，分別構成了生態承載力的基礎條件、約束條件和支持條件[2]。從具體內容上看，資源承載力主要包括：土地資源承載力、水資源承載力、森林承載力、相對資源承載力；環境承載力則指環境系統對外界污染的最大負荷量；生態彈性力指生態系統的自我恢復與調節能力[3]。據此，可以對上表中各類生態紅線的基本功能進行辨析：領域①（生態功能紅線）是保障環境資源承載能力得以實現的最小保護空間，也直接影響生態系統的自我維持與自我調節能力，是貫穿生態承載力整體的綜合性范疇；領域②、③（環境質量紅線）從污染物濃度和總量兩個方面，設定了環境系統可容納的最大值，屬于環境承載力范疇；領域④、⑤、⑥（資源利用紅線）分別對我國能源利用、水資源、土地資源、森林資源的最低要求進行了確認，屬于資源承載力范疇（見表2）。

綜上，在生態承載力視角下，生態功能紅線、環境質量紅線、資源利用紅線具有各自不同的功能定位與規范含義，為生態紅線制度體系的建構提供了基本框架。

2 制度完備：生態功能紅線制度體系的建構路徑

在生態承載力視角下，生態功能紅線的功能有二：確認并保護實現環境與資源承載能力所需的最小空間；保障生態系統服務功能的持續實現。生態功能紅線制度體系的基本框架主要包括三個方面。

2.1 生態功能紅線范圍的確定

根據前文介紹，目前環保部所界定的生態功能紅線包括三類：重要生態功能區；生態敏感區、脆弱區；禁止開發區。具體范圍由《全國主體功能區規劃》等國土空間規劃加以確定。然而必須指出的是，《全國主體功能區規劃》、《全國生態功能區劃》均屬于宏觀尺度的國土劃分，在精細度上尚不足以進行實際操作；為確保紅線能真正“落地”，應以目前法定的生態保護區域為基礎，以相關技術手段為參考，共同確定生態功能紅線的范圍[4]。具體而言：①根據目前立法，具有明確法律依據的保護性區域包括：世界文化與自然遺產、自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質遺址保護區、水利風景區、濕地區域、飲用水水源保護區、水產種質資源保護區、海洋特別保護區、公益林地、水源涵養區、洪水調蓄區、河道保護區域。這構成了生態功能紅線的基礎范圍。②通過技術手段（生態系統服務重要性評價、生態敏感性評價）對具有重要保護價值的空間區域進行識別，這是生態功能紅線的參考范圍。如果科學評估發現具有重要生態功能及保護價值的空間區域不在上述法定保護區域內，就需要遵循法定程序對紅線范圍進行適度調整。

2.2 生態功能紅線的管理模式

2.2.1 生態保護區域的管理體制

管理體制是實現生態功能紅線目標的核心架構，也是一個長期困擾我國生態環境保護的重要因素。從現實情況看，目前我國自然保護區域主要由林業、環保、國土等相關部門進行分割式的管理，

“政出多門”現象較為嚴重，

缺乏必要的合作機制和監督機制，造成大量多頭管理、交叉管理和管理真空問題。

因此，亟需對我國生態保護區域的管理體制進行變革，以適應生態功能紅線的需求。考慮到現實可行性與制度穩定性，盡量避免過渡期的消極影響，不適宜進行過于激烈的改革（如將所有自然保護區域納入一個部門進行統一管理），而是在基本保留現行多部門管理的基礎上，以管理權與監督權分離為原則，強化綜合管理部門（環保部門）的統一協調與監督職能，同時剝離環保部門對部分自然保護區的管理權，形成“綜合管理部門統一監督——各行政主管部門實施管理”的基本結構，對自然保護區域進行有效保護。

2.2.2 生態保護區域的管控機制

從總體上看，生態功能紅線采取“分級分區”管控機制。對生態功能紅線進行“分級”，按照目前各自然保護區域管理等級的劃分（國家級與地方級，具體包括國家、省、市、縣四級）即可確定，爭議不大；對生態功能紅線進行“分區”，則涉及對不同類別區域采取的“差異化”管控措施[4]。一般而言，生態功能紅線的分區應借鑒目前自然保護區、風景名勝區劃分核心區和非核心區的成熟經驗，實現嚴格度與靈活度的統一。概括而言，生態功能紅線可分為“一級管控區”（完全禁止）和“二級管控區”（適度禁止），在此基礎上采取差異化的分區管控措施，

即：在一級管控區內，全面禁止一切形式的開發活動；在二級管控區內，在符合法律規定及相關規劃的前提下，可以適度開展合理的開發建設活動，但必須受到最嚴格的法律監管。

2.3 生態功能紅線的保障機制

2.3.1 生態補償機制

合理的生態補償機制是實現生態功能紅線目標的基本保障條件。值得指出的是，生態功能紅線是“區域”尺度上對區域整體的管控，涉及多種生態要素和復合生態功能，同傳統上基于單一要素（草原、森林）或單一功能（流域）的生態補償有著本質差異。因此，生態功能紅線生態補償機制在本質上屬于土地用途管制下的行政補償[5]。在制度建構上，地方政府構成生態補償關系的適格主體；補償方式則主要包括兩種：上級政府基于法律法規向下級政府進行的補償；不同地區間政府基于行政協議進行的補償。

2.3.2 利益共享機制

由于受歷史原因影響，我國多數自然保護區存在程度不一的土地權屬問題。為解決發展與保護的矛盾，應確認“利益相關者參與”的基本原則和“合作式管理”的基本理念，改變傳統的“封閉式管理”方式，充分尊重當地居民合理的利益訴求，通過社區共管等方法，將自然保護區域當地居民納入管理過程中，協調社區發展與自然保護之間的利益沖突，最大限度排除人為因素對生態保護的干擾，保障生態系統服務的持續、穩定。

綜上所述，生態功能紅線制度體系的建構應遵循“制度完備”的基本路徑，即以整體性視角，對目前法定生態保護區域的管理模式和保障機制進行系統性的完善，確保相關管理體制機制改革的穩定、有序推進，為我國國土生態安全提供基礎性保障。

3 制度優化：環境質量紅線制度體系的建構路徑

在生態承載力視角下，環境質量紅線的功能在于：通過濃度和總量兩個方面，確認并保護環境系統容納外界污染物質的限值。環境質量紅線制度體系的基本框架，也應從兩個方面展開。

3.1 環境標準制度及其適用

我國現行環境標準體系分為“兩級六類”，其中的環境質量標準、污染物排放標準屬于強制性標準，其余標準屬于推薦性標準。從性質上看，我國的強制性標準不屬于技術法規，但根據《標準化法》的規定，強制性標準要求國家用強制力保障實施，不同于一般的自愿性標準[6]。從適用的角度看，強制性環境標準通過法律的“援引”，即具有正式的法律效力。我國目前由全國人大及其常委會通過的正式環保立法共有10部。對這10部法律中“援引”環境標準的方式進行分析，可以得到如下四種基本方式：

第一種（A方式）是法律援引“國家標準”的方式。如《海洋環境保護法》第三十四條規定，含病原體的醫療污水、生活污水和工業廢水必須符合國家有關排放標準，才能排入海域。

第二種（B方式）是法律援引“國家或者地方標準”的方式。如《水污染防治法》第四十五條規定，向城鎮污水集中處理設施排放水污染物，應當符合國家或者地方規定的水污染物排放標準。

第三種（C方式）是法律援引“國家和地方標準”的方式。如《大氣污染防治法》第十三條規定，向大氣排放污染物的，其污染物排放濃度不得超過國家和地方規定的排放標準。

第四種（D方式）是法律援引“標準”的方式。如《大氣污染防治法》第二十四條規定，新采的高硫份、高灰份的煤礦，必須建設配套的煤炭洗選設施，使煤炭中的含硫份、含灰份達到規定的標準。

以每個法律條文為一個單位，每種方式的具體援引情況見表3。

由表3可以看出，我國目前環境立法普遍對標準進行了明確援引，援引條文數量最多的是“國家標準”（31次），保障了強制性環境標準的適用。但也存在一些問題：①缺少標準沖突的適用規則。針對同一環境要素，不同部門制定的標準存在交叉和沖突，如電磁輻射標準就有環保部門（《電磁輻射防護規定》）和衛生部門（《環境電磁波衛生標準》）的兩個版本，居民住宅噪聲標準也存在三個不同版本[7]。由于缺乏相應的適用規則，就容易造成標準執行的隨意性。②缺少標準缺失的補救規則。我國目前環境標

準以污染防治為主，無法應對日益突出的環境與健康問題。隨著公眾環境質量要求的不斷提高，標準值的缺失或者滯后問題必然會出現，這就要求主管部門必須“及時修訂”相關環境標準，

但縱觀目前的環境立法，僅在《水污染防治法》第14條作出了應“適時修訂”環境標準的規定，這只是一個“柔性”的法律條款，沒有提出“剛性”的法律義務，顯然不能有效解決目前環境標準制度的缺陷，亟待加以修改完善。從根源上說，這是我國環境法律體系不夠協調與周延造成的[8]。

另外，我國環境標準在制定過程中缺乏公眾參與，相應的限值規定也必然面臨“過于寬松”的指責與懷疑。這就需要進一步完善環境標準制定與修改的規定，明確環境標準的適用條件及協調規則，提高公眾對環境標準的認可程度。

3.2 污染物總量控制制度及其適用

從生態承載力角度看，在濃度控制的同時必須還進行總量控制，確保污染物排放的總量不超過闕值。我國從“九五”期間開始實行污染物排放的總量控制，“十一五”規劃首次將主要污染物減排設目標設定為具有法律效力的“約束性指標”，并為“十二五”規劃所繼承。目前的控制目標是：到2015年，化學需氧量（COD）、二氧化硫排放量減少8%；氨氮、氮氧化物（NOX）排放量減少10%。這構成了當前我國污染物總量控制的“紅線”目標。

在實施上，從目前情況看，減排目標主要通過如下三個層面加以落實：①國務院印發《國家節能減排“十二五”規劃》，提出減排的具體指標及主要任務；②國務院印發《節能減排綜合性工作方案》，進一步明確減排的目標計劃、總體要求和具體實施細則，將總目標分解到各個省級行政區；③環保部門制定并實施主要污染物總量減排的部門規章，即“三個辦法”（主要污染物總量減排的統計辦法、監測辦法、考核辦法）。

總體上看，我國已經形成內容全面、措施具體、可操作性強的污染物總量控制制度，并取得較大成效。但是也必須看到，當前影響環境質量的因素并不僅僅是SO2、COD等傳統污染物，污染物總量減排和環境質量改善之間尚未完全對應，今后需要從目前“總量控制約束型、質量改善指導型”模式，轉變為總量控制和質量改善“雙約束”模式，在嚴格總量控制的同時切實改善環境質量[9]。

綜上所述，環境質量紅線制度體系的建構應遵循“制度優化”的基本路徑，即在肯定并延用目前環境標準制度和污染物總量控制制度的基礎上，以不斷改善環境質量為目標，對其缺陷和不足進行改進，確保污染物排放不超過環境（包括自然環境與人居環境）系統的闕值。

4 制度創新：資源利用紅線制度體系的建構路徑

在生態承載力視角下，資源利用紅線的功能在于：為保障能源、水、土地等基礎性戰略資源的可持續供給，對其安全利用與高效利用提出相應最高或最低要求。資源利用紅線的制度體系的基本框架，也從三個方面展開。

4.1 能源利用紅線的制度建設

作為世界第二能源消費大國，節約能源是我國經濟社會可持續發展的重要方面。2007年修訂后的《節約能源法》第六條規定了政府節能目標責任制，增加了重點用能單位節能的規定，為能源利用的“紅線”提供了法律基礎。“十一五”規劃中首次將節能指標設定為“約束性指標”，首次明確了對能源利用的“最高要求”。“十二五”規劃則將節能目標擴充為三項，具體為：到2015年，非化石能源占一次能源消費比重達到11.4%；單位國內生產總值能源消耗降低16%；單位國內生產總值二氧化碳排放降低17%。這構成了當前我國能源利用的“紅線”目標。

在實施上，節能目標主要通過如下三個層面加以落實：①國務院印發《國家節能減排“十二五”規劃》，提出節能的具體指標及主要任務；②國務院印發《節能減排綜合性工作方案》、《控制溫室氣體排放工作方案》，進一步明確節能和控制溫室氣體排放的目標計劃、總體要求和具體實施細則，同時對各地區節能及溫室氣體排放目標進行了分解；③國家發改委、統計局等部門制定并實施統計、監測、考核“三個方案”，建立統一的節能統計、監測和考核體系。

有必要指出的是，盡管“節能”和“減排”具有相同的制度框架（即實踐中的“節能減排”），但兩者不能簡單等同。從保障能源利用紅線的角度看，目前節能制度面臨著諸多問題：①從實施效果看，由于節能目標的實現難度更大[10]，實踐中，不少地方政府節能目標進展緩慢，2010年為了完成“十一五”考核而導致出現“拉閘限電”、柴油荒等事件，就突出暴露了這一問題；②“節能目標責任制”是目前的主要實施方式，其單純的行政干預式管理在市場化背景下面臨持續性難題，造成基層政府直接對企業“攤派目標”而過多干預[11]。③從能源節約與經濟活動的關系看，單純對能源效率予以改進可能會刺激更多的經濟產出，導致能源消費量的增加，即所謂“能源回彈效應”；從“十一五”情況看，盡管單位 GDP能耗不斷下降，但全國能源消費總量增長并未出現明顯減緩趨勢[12]。可見，盡管目前以“提高能源效率”為核心、以“節能目標責任制”為主要方式的節能政策取得了一定成效，但也存在較大局限性，需要進行必要的理念轉變與制度創新：在制度宗旨上，應基于國家能源利用綜合性、整體性的視角，將能源效率和能源消費總量予以統籌考慮；在制度模式上，更加重視“市場引導”和“公眾參與”的作用，轉變單純“行政干預”式的制度模式，形成推動節能的多元動力機制，有效解決我國經濟發展的能源約束問題。

4.2 水資源利用紅線的制度建設

水資源是保障社會經濟發展的重要戰略資源。“十一五”規劃首次設立了水資源利用的指標，并為“十二五”規劃所延續，目前指標為：單位工業增加值用水量降低30%（約束性指標），農業灌溉用水有效利用系數提高到0.53（預期性指標），應視為對我國水資源利用“最高要求”的確認。同時，2011年中央一號文件《關于加快水利改革發展的決定》提出實行“最嚴格水資源管理制度”；2012年1月，國務院印發《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》（國發[2012]3號），提出了“三條紅線”（水資源開發利用控制紅線、用水效率控制紅線、水功能區限制納污紅線），明確了2015，2020，2030年的具體目標值。

基于上述規范依據，目前我國水資源利用領域的“紅線”在理論上可分為兩類：①具有法律約束力的“法律紅線”，即“十二五”規劃中“單位工業增加值用水量降低30%”的約束性指標；②具有政策約束力的“政策紅線”，即以“最嚴格水資源管理制度”為依據確立的水資源利用目標、用水效率目標和水功能區水質達標率目標（分為2015，2020，2030年等不同階段）。從現實情況看，一直以來我國節約用水立法存在嚴重不足，

相關法律條款過于原則而缺乏操作性，

并未建立起完備的制度體系以實現五年規劃的節水目標，無法從總體上保障水資源的可持續利用。

因此，我國水資源利用紅線制度體系的建構，不能延續傳統上以《水法》為主要依據的傳統思路，而必須根據我國經濟社會發展與水資源安全的整體形勢，創新水資源管理體制機制，建立全面、系統、嚴格的制度體系。也正是基于上述考慮，國家提出“最嚴格水資源管理制度”，從用水總量、用水效率、功能區納污、考核等四個方面展開，構成了保障水資源利用紅線的制度體系框架。從最新進展看，根據國務院發布的《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》及其實施方案，

最嚴格水資源管理的 “三條紅線”已經基本完成指標分解和確認，各地也相繼出臺相應文件加以推進，水資源管理責任與考察制度已經初步建立，同時需要指出的是，目前我國水資源管理立法不能適應最嚴格水資源管理的需要，亟待制定水資源管理的綜合性法規（如《水資源管理條例》），對“最嚴格水資源管理制度”所蘊含的體制機制創新予以法律確認[13]，彌補相應立法空白，規范水資源利用紅線的制度建設。

4.3 土地資源利用紅線的制度建設

目前我國土地資源利用的紅線目標主要涉及兩個方面：①耕地控制目標。為落實“切實保護耕地”這一基本國策，《全國土地利用總體規劃綱要（2006-2020年）》提出：到2015年，耕地保有量保持在18.18億畝，即通常所說的“堅守18億畝耕地紅線”，并直接體現在“十二五”規劃中；②林地與森林控制目標。“十二五”規劃將林業“雙增”目標均設定為約束性指標，即：森林覆蓋率提高到21.66%；森林蓄積量增加6億m3，達到143億m3。2010年8月，國務院通過《全國林地保護利用規劃綱要（2010-2020年）》，對全國林地保護利用的控制目標（林地與森林紅線）進行了全面闡釋，具體包括森林保有量、征占用林地總額、林地保有量、林地生產率、重點公益林面積、重點商品林地面積等指標。

從土地資源利用紅線的實施看，目前主要方式是：① 針對“耕地紅線”，1998年修訂的《土地管理法》確立了以耕地保護為核心的土地用途管制制度。在考核上，2005年國務院確立了耕地保護目標責任制，并通過國家土地督察制度加以保障；②針對“林地與森林紅線”，主要通過《森林法》、《土地管理法》確立的林地保護制度體系加以完成。在考核上，主要基于林業部門目前所推行的“保護發展森林資源目標責任制”，對林地保護及利用目標完成情況進行考核。

根據實踐情況，目前“耕地紅線”和“林地與森林紅線”制度體系均存在較大問題：①從耕地保護實踐看，盡管國家一再強調“嚴守18億畝耕地紅線”，但實施效果不佳，無法遏制地方政府和開發者違法用地的沖動；為解決土地資源供需矛盾而出臺的“占補平衡”政策，執行中往往導致“占優補劣”，保護耕地“重數量、輕質量”傾向普遍，退耕還林也影響到耕地保護[14]。②從林地保護實踐看，我國林地流失情況嚴峻，非法占用林地現象屢禁不止，立法對此也缺乏可行的處罰措施[15]。從目前的林地考核看，也只是對林地總量提出要求，無法制止“重點建設工程”、“重大項目”對林地的占用。

從更深層次分析，土地執法失效并非完全因為法律的不完備或者執法能力有限，還在于中國政府運行的運動型機制及其在不同時期形成的“中心工作”。土地執法部門在完成中心工作的過程中，并非實現其“保護土地”的職能部門目標，而是實現當前的集中體制目標（增長或非增長目標），造成土地執法效果在“有效”和“失靈”之間搖擺不定[16]。在這個意義上說，目前耕地、林地制度及其“目標責任制”的實施效果，取決于政府的中心工作是“保增長、保穩定”還是“嚴格執法”，和制度體系是否完備沒有必然聯系。

可見，試圖通過目前的科層化技術治理方式——對各項指標確立目標責任并進行量化考核——達成土地資源利用紅線目標，在實施上面臨較大阻礙。為有效實現土地資源利用紅線目標，應遵循“制度創新”的基本路徑，從理念和制度兩個層面上予以轉變：①在理念層面，應充分認識到單純技術治理、專家治理的局限性，將土地資源合理利用作為多元主體共同參與的公共議題，由政府和社會力

量共同構成治理網絡，實現從技術治理到公共治理的轉變；②在制度層面，應改變針對單一問題和單一目標而設立考核指標的制度建構路徑，從綜合性、整體性的視角出發，確立土地管理的數量紅線、質量紅線、生態紅線，實現土地資源數量、質量、生態三者的有機統一[17]，通過系統性的土地治理制度體系實現紅線目標。

5 小結與展望

總結前文對實現不同類別生態紅線控制目標之制度

體系的分析，可以得到“制度完備”、“制度優化”、“制度創新”三種不同的路徑（見表4）。

根據上表，基本能夠明確我國生態紅線制度體系建設的“路線圖”，也體現了中國生態文明制度建設的體系化思維[18]。限于篇幅，本文基于國家強化生態保護的宏觀背景，在中觀層面上對生態紅線制度體系的發展路徑進行了分析，在微觀層面上還存在未竟的課題，有待后續深入研究，進一步明確“制度完備”、“制度優化”、“制度創新”路徑下具體制度的建立、完善與細化。

（編輯：王愛萍）

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