退耕還林政策的有效性與有效政策搭配的存在性

蔡志堅等

摘要 論文旨在提高重啟的退耕還林項目生態、經濟雙目標實現的有效性，具體內容如下：①理論研究。利用丁伯根和丁伯根-博弈納什均衡理論，分別從中央政府政策制定和縣級政府政策執行視角，討論現有退耕還林政策多目標實現的有效性和退耕還林政策實施過程中與其他相關政策有效搭配的存在性。②實證檢驗。論文首先利用貴州省既屬（國家）退耕還林項目實施區又屬第二次石漠化調查區的64個縣（市、區）作為樣本檢驗退耕還林政策的有效性，用“石漠化改善率”作為項目生態目標的檢驗結果表明項目的生態目標實現是有效的，而用“縣域2005年參與退耕還林項目的農戶在2011年的人均純收入”作為項目的經濟目標進行檢驗的有效性未通過檢驗。接著，論文利用貴州省晴隆縣多政策配套實施退耕還草項目的結果來檢驗有效政策搭配的存在性，用“植被蓋度”、“土壤沖刷量”和“徑流量”三個指標來反映項目的生態效果并利用觀測點數據進行分析，結果表明退耕還草項目具有較顯著的生態效果。用晴隆縣實施退耕還草項目鄉鎮的農戶“家庭總收入”指標反映項目經濟目標，并利用農戶調查數據進行實證檢驗，結果表明項目的經濟目標實現是有效的。③研究結論。從政策設計角度看，退耕還林項目無法通過自身有效地同時實現生態、經濟目標；從縣級政府政策實施的角度看，若縣級政府在退耕還林項目實施中能整合性地配套相關政策，則項目存在“有效政策搭配”，即項目可同時有效實現生態、經濟雙目標。因此，在縣級政府績效考核中增加生態考核指標，進而在縣級層面通過政策搭配謀求退耕還林多目標的有效實現，在生態文明建設背景下顯得現實與可行。

關鍵詞 退耕還林；政策有效性；有效政策搭配；丁伯根理論；丁伯根-納什模型

中圖分類號 X3 文獻標識碼 A

文章編號 1002-2104（2015）09-0060-10 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.09.009

2005年頒發的《國務院辦公廳關于切實搞好“五個結合”進一步鞏固退耕還林成果的通知》（國辦[2005]25號）中明確提出退耕還林工程要“實現農民脫貧致富”和“增加農民收入”的目標，且退耕還林工程在具體實施中除退耕還生態林外，還存在著經濟效益更佳的退耕還經濟林和退耕還草兩種模式，但由于退耕還林工程堅持“生態優先”原則且明確規定項目“以營造生態林為主，營造的生態林比例以縣為核算單位不得低于80%，經濟林比例不得超過20%”，因此，退耕還林工程對農民增收的貢獻一直是爭議的焦點[1-2]，而項目區發生的毀林開荒及復墾現象經常成為退耕還林政策經濟目標未達的證據[3]。鑒于此，2015年重啟的退耕還林新方案規定“要確保工程退得下、穩得住、能致富、不反彈”，同時還明確“對還生態林、經濟林的比例不再作限制，使農民獲得較好的收益，既改善生態、又改善民生”[4-5]。那么，通過這些舉措，新方案能否有效實現其生態、經濟雙目標？

針對此問題，從政策制定角度看，李周認為：作為退耕還林項目制度設計者的中央政府關注生態改善目標，項目主要執行者的地方政府關注政績考核目標，而退耕農戶或企業則關注經濟利益，三者之間的目標存在差異，現有政策下項目想達到既減少水土流失又增加農民收入目標很可能是不切實際的[1，6]。國外相關研究也顯示，由于生態項目中的貧困緩解目標和環境改善目標僅僅是部分相關，因此，能有效實現貧困緩解目標的方案并不能有效地實現環境目標[7]，如當歐盟農業環境項目增加額外的（經濟）目標時，其環境服務提高的主導目標便只是部分實現了[8]。但若從公共政策執行角度看，由于我國《憲法》和《立法法》規定縣級政府可以發布決定和命令管理本行政區域事務，這意味著縣級政府可以根據當地的資源情況，通過發布決定和命令來整合各類公共政策以充分發揮當地資源的比較優勢進而促進當地的社會經濟發展，且由于政績考核需要，縣級政府比中央政府有更強烈的動力協調各類公共政策執行過程中存在的本級各職能部門間的博弈與沖突。具體到退耕還林項目，由于“農民收入增長”是政府政績考核指標之一，且項目又是以縣級為單位進行驗收考核，故縣級政府有動力思考“如何在投入最小的情況下，既通過退耕還林項目的驗收，又促進農民收入增長”的問題，現實中也存在圍繞退耕還林項目配套實施各類公共財政政策如扶貧資金、支農資金等案例[9]。在兼具（行政）能力和動力前提下，縣級政府通過配套組合實施相關的公共政策能否達成退耕還林項目生態、經濟雙目標的有效實現？

上述問題的本質在于：多重目標下單一政策是否有效？政策制定者可否通過多種政策的相互搭配來謀求多目標實現？即，是否存在能實現效率改進的“有效政策搭配”？若存在，則有效政策的“存在性”又需滿足何種條件？對此問題，米德首次系統地論述并定性分析了單一政策對多重目標實現的無效性并提出政策搭配的必要性[10]。在此基礎上，丁伯根引入系統工程方法并構建了單一決策者有效政策搭配的定量分析框架[11]。隨后，Acocella和Bartolomeo將丁伯根模型與博弈方法有機融合并建立丁伯根-博弈納什均衡模型以探討多決策者有效政策搭配的存在性[12]。基于此，本文利用丁伯根及改進模型對所提問題進行探索，具體包括：從理論上提出現有退耕還林政策目標實現有效性及縣級層面退耕還林項目實施中有效政策搭配存在性的假說，并利用貴州省縣域退耕還林數據及貴州省晴隆縣退耕還林（草）的實踐進行實證檢驗。

1 理論框架與假說提出

1.1 退耕還林政策的有效性

旨在證明政策目標和政策工具數量間關系的丁伯根模型[11]認為：在一個經濟體中，全部經濟變量之間的交互關系可以表示為一般線性代數系統，而其中任一子系統都可表示為：

y=Cx+C-

其中，y∈RK是政府政策目標向量，x∈Rm是政府政策工具變量向量，且所有政策目標k和政策工具m都是線性獨立。該子系統滿足以下定理：

定理1（單決策者丁伯根有效政策搭配法則） 當且僅當政府相互獨立的政策工具數量等于或大于獨立政策目標數量時（m≥k），政府或能讓經濟系統y=Cx+C-中的經濟目標達到任意均衡值（或目標值），或能最小化政策目標偏離均衡值（目標值）的政策成本。此時，該經濟系統存在有效政策搭配。

退耕還林項目實施過程中若地方政府沒有通過發布決定或命令方式來整合其他公共政策作為該項目實施的配套和補充，則可認為退耕還林項目本身就是整個經濟系統中的一個子系統。在這個子系統中，政府同時追求生態、經濟兩個目標的實現。考慮不同地理空間結構的差異性，退耕還林項目對不同區域生態、經濟目標的作用并不一致，故項目并沒有統一、明確的指標用于測度生態、經濟目標，而已有文獻僅表明這兩個目標不可能完全相關[7]，并不排除在一定地理空間下這兩個目標的完全獨立性，即滿足k的定義且k=2。由于退耕還林項目沒有分成生態恢復項目和生產替代項目兩方面內容并設相應的政策工具，故認為其政策工具數m=1，即使2014年新方案通過的“不限制經濟林比例”舉措仍沒有從根本上增加政策工具。因此，根據定理1可提出如下假說：

假說1 由于退耕還林項目中獨立政策工具數小于政策目標數，即m

1.2 縣級退耕還林項目實施中有效政策搭配的存在性

2006年Acocella和Bartolomeo將上述模型與博弈方法有機融合建立了多決策者丁伯根博弈納什均衡模型[12]，該模型假定在任一政策系統中公共政策的數量為n，每一公共政策決策者i追求的仍是政策目標偏離均衡值（或目標值）的成本最小化，其公式可表示為：

定理2（多決策者丁伯根-博弈納什均衡存在性） 當且僅當：①至少有一個決策者i，l（i）≠0且t（i）=m（i），或者，②政策決策者可控政策目標集合的交集不是空集時，多決策者丁伯根博弈模型不存在納什均衡，即不存在有效政策搭配。

推理1 根據定理1和定理2可知，若能通過減少公共政策供給者數量，特別是，若能內在化多個獨立決策的公共政策系統為只有一個決策者的新系統時，則意味著所有政策目標向量y、y～內在化為y∈Rk的子向量，所有政策工具向量xi、xj都內在化為x∈RM的子向量，當政策工具數量等于或大于獨立政策目標數量時（M≥K），新決策者對此新政策系統具有控制力，并有能力讓系統目標達到任意均衡值（目標值），或能最小化政策目標偏離均衡值（目標值）的政策成本，意即存在滿足新政策系統的有效政策搭配。

在退耕還林政策縣級實施層面，有許多公共政策與其共享生態目標、經濟目標，前者如天然林資源保護工程、生態公益林保護工程、石漠化治理工程等，后者則更多，如扶貧資金、各類支農項目等，這些公共政策與退耕還林項目一起構成了一個政策系統。由于《憲法》和《立法法》賦予縣級政府具有發布決定和命令管理本行政區域事務的權力，因此，縣級政府在退耕還林項目實施時可以通過發布行政命令等方式配套實施其他相關的公共政策，在這個新的政策系統中，縣政府實質性地充當惟一決策者的角色，而政績考核的需要使得縣級政府也有動力扮演這一角色，這一情景滿足推理1的前提。根據推理1可提出如下假說：

假說2 縣級政府在退耕還林項目實施過程中若通過發布命令或頒布條例等方式整合、配套實施相關公共政策，當配套實施的公共政策數量M不小于退耕還林項目政策目標K且K=2，即當M≥2時，則該縣退耕還林項目的生態、經濟雙重目標可能得到有效實現，此時可能存在退耕還林項目的有效政策搭配。

2 模型構建與假說檢驗

本部分四個實證檢驗模型所需要的數據類型及來源各不相同，具體如下：①用于退耕還林政策生態目標有效性檢驗的樣本為貴州省既屬（國家）退耕還林項目實施區又屬第二次石漠化調查區的64個縣（市、區），其中有關石漠化及其治理的相關數據來源于貴州省第二次石漠化監測（2011-2012）資料，林木覆蓋率數據來源于2012年貴州省森林資源二類清查；②用于退耕還林政策經濟目標有效性檢驗的數據來源于上述64個縣（市、區）于2012年向國家十部委（局）報送的退耕還林情況資料，城鎮化數據來源于2012年貴州省統計年鑒；③用于退耕還林政策生態目標有效政策搭配存在性檢驗的觀測數據來源于貴州省晴隆縣，具體生態指標的觀測點為光照鎮的哈馬村和涼水村、雞場鎮的東良村和坪上村以及沙子鎮的保家村；④用于退耕還林政策經濟目標有效政策搭配存在性檢驗的樣本農戶數據是利用分層抽樣和隨機抽樣相結合的方法，在晴隆縣已實施退耕還草項目的光照鎮等5個鄉鎮中進行農戶調查而得，具體做法是在每個鄉鎮各選4個村莊，每個村莊完成25份調查問卷，樣本總發放數500份，有效樣本452。更詳細的數據說明請見下述各部分。

2.1 退耕還林政策的有效性檢驗

2.1.1 研究區退耕還林實施簡介及丁伯根模型運用的前提滿足性分析

貴州省屬典型的喀斯特生態脆弱區，是我國退耕還林項目實施的重點區域，截止2012年全省累計完成國家工程建設任務1 985萬畝，工程實施范圍涉及全省88個縣（市、區）中的87個，總投資超過240億元。在貴州省縣域層面，與退耕還林共享生態目標的公共政策包括天然林資源保護工程、生態公益林保護工程、石漠化治理工程等十多項，而涉及到農民收入提高的公共財政支出項目則更多，如各類扶貧開發項目、支農項目、新農村建設項目等。縣級政府考核體系與退耕還林經濟目標直接相關的指標包括“貧困鄉鎮發生率”和“農村居民人均可支配收入”兩項（后者直接用“農民人均純收入”替代），但卻沒有與退耕還林生態目標直接相關的考核指標，因而縣級政府更關注退耕還林項目對農戶增收的作用。貴州省縣域第I期由中央財政資金啟動（簡稱國家級）的退耕還林項目在實施中，有80%退耕地用于還生態林，經濟林種植比例低且品種繁多，基本無法發展成為當地的農業支柱產業，沒有還草項目（發展畜牧業），退耕還林項目整體對農民增收的貢獻程度很低[9]，且由于貴州省實施退耕還林項目的各縣縣級財政普遍很緊張，實踐中縣級政府往往會把相關項目（政策）的資源整合到發展對農民增收作用顯著的農、牧業支柱產業上，而忽略了對退耕還林項目實施的政策配套與整合，即從貴州省的縣域層面看，國家級退耕還林項目可被視為整個經濟系統中的一個獨立子系統，滿足單一決策者狀態。

現有退耕還林項目檢查驗收的方式主要以林草成活率、保存率等直觀指標為主，無法反映其生態環境改善的主導目標，由于貴州省是典型喀斯特生態脆弱區，退耕還林水土保持目標實現的結果充分體現在石漠化土地改善的指標上，且已有文獻也顯示退耕還林項目對石漠化改善的貢獻很大[9]，故本文以“石漠化土地改善率”作為退耕還林政策的生態目標。退耕還林項目同時追求“農民收入提高”的經濟目標，本文以各縣（市）“縣域退耕戶人均純收入”指標反映退耕還林項目的經濟訴求，具體用各縣2005年參與退耕還林項目的農戶在2011年的人均純收入為樣本數據，原因是：貴州省退耕還林項目基本上以年限長達8年的生態林為主，選擇參與項目多年（此處為6年）的農戶為研究樣本，能較準確地反映項目實施對農戶收入的影響。利用Stata模型對生態指標與經濟指標進行Pearson相關性檢驗，結果并不顯著，滿足丁伯根模型“政策目標獨立”的假設。

2.1.2 生態目標有效性檢驗

石漠化土地改善是貴州省退耕還林政策的生態主導目標，其主要是通過改變土地利用方式和利用強度達到石漠化治理目的，故認為退耕還林項目面積占治理面積的比例越高越有利于石漠化改善。本文設置“退耕還林面積占石漠化治理面積比”指標作為反映。除退耕還林項目外，石漠化土地改善還與其他人工治理因素和自然資源條件有關 [13]。其他治理因素中，由于現有石漠化治理實踐表明林草措施優于農業技術措施和工程措施[14]，而第二次石漠化監測結果也顯示，石漠化土地的改善狀況與治理面積有很大關聯[15]，因此，本文分別用“林草措施治理面積占石漠化治理面積比例”、“石漠化治理面積占石漠化調查面積比例”兩個指標反映其他治理因素。研究表明，石漠化土地改善的速度與巖性、土壤、降雨等自然條件有關，也與植被類型和植被覆蓋率等資源條件有關[16-17]，由于喀斯特地形及石漠化土地的面積、石漠化程度等基本可以反映當地的巖性、土壤等特征，故本研究設置“喀斯特地形面積占國土面積比例”和“石漠化面積占調查面積比例”兩個指標代表自然條件，用“旱地和草地面積占調查面積比例”和“林木覆蓋率”兩個指標反映植被類型和植被覆蓋情況（各指標的縮寫見表1）。

用于模型檢驗的樣本為貴州省既屬（國家）退耕還林項目實施區又屬第二次石漠化調查區的64個縣（或縣級市），其中有關石漠化及其治理的相關數據來源于貴州省第二次石漠化監測（2011-2012）資料，林木覆蓋率數據來源于2012年貴州省森林資源二類清查。

利用丁伯根理論構建相應模型并用STATA軟件中的嶺回歸方法進行運算，結果如表1所示：變量CON通過顯著性檢驗，且當退耕還林項目實施面積占總治理面積比例每增長1個百分點，則石漠化土地改善率就增加0.715個點，說明退耕還林項目對石漠化土地改善的貢獻很大，退耕還林項目的生態目標實現是有效的。

2.1.3 經濟目標有效性檢驗

退耕還林項目同時追求“農民收入提高”的經濟目標，因此本文以各縣（市）“縣域退耕戶人均純收入”指標反映退耕還林項目的經濟訴求。從收入來源的角度看，農民收入主要由家庭經營收入、工資性收入、轉移性支付和財產性收入等四部分構成，具體到貴州省，農民收入主要來源前二項收入，而財產性收入在總收入中所占比例不到2%[18]。文獻研究表明：農民家庭經營收入不僅與其資源稟賦（主要是土地和勞動力）有關，也與其家庭生產結構（尤其是畜牧養殖）有關[9]，城鎮化水平影響農民非農就業機會，是影響農民工資性收入的主要原因之一，而退耕還林區農民的轉移性收入則與其參與退耕還林的程度有關[2]。

根據上述分析，本文擬用各縣2005年參與退耕還林項目的農戶在2011年的人均純收入為樣本數據，用2005年縣域退耕還林戶的“人均退耕還林面積”和“人均退耕還林面積與其耕地面積的比例”反映當時農戶參與退耕還林的程度；用“城鎮化率”指標反映城鎮化水平；用縣域退耕戶“種植收入占農業總收入比例”和“養殖收入占農業總收入比例”反映縣域退耕戶家庭生產結構；用縣域退耕還林農戶的“人均耕地面積”、“人均旱地和草地面積占耕地面積的比例”和縣域退耕還林區“嚴重石漠化耕地面積占總耕地面積比例”反映農戶的自然資源（土地）稟賦的數量與質量；用縣域退耕戶“戶均勞動力轉移人數”反映農戶的勞動力資源稟賦（各指標縮寫見表2）。

用于檢驗的樣本為貴州省既屬（國家）退耕還林項目實施區又屬第二次石漠化調查區的64個縣（或縣級市），退耕還林農戶相關數據來源于2012年各縣（市）向國家十部委（局）報送的退耕還林情況資料，城鎮化的數據來源于2012年貴州省統計年鑒。

利用丁伯根理論構建相應模型并用STATA軟件進行運算，結果如表2所示：指標STR、ARE符號方向為正但都未通過統計顯著性檢驗，說明退耕還林項目對農戶收入有正向影響但影響并不顯著，換言之，退耕還林項目經濟目標實現的有效性未通過檢驗。

2.2 晴隆縣退耕還草項目有效政策搭配的存在性檢驗

正如本文開篇所提，退耕還草是退耕還林項目實施的形式之一，此處用退耕還草項目來檢驗退耕還林有效政策搭配的存在性是可行且有效的。

2.2.1 研究區退耕還草項目概況及丁伯根-納什模型應用的前提滿足性分析

晴隆縣位于貴州省西南部，屬典型喀斯特地貌區，喀斯特面積占全縣國土面積的53%，石漠化面積占國土面積的46%，潛在石漠化面積占國土面積的11%，人均耕地0.77畝，是國家級重點貧困縣。面對貧困和石漠化的嚴峻挑戰，晴隆縣委、縣政府在2002年以國家退耕還林工程實施為契機，參照國家退耕還林政策自行實施退耕還草項目以發展生態草地畜牧業，2012年起又開始實施20萬畝省級退耕還草項目。

晴隆縣主要采取以下三個措施來推進退耕還草項目：一是通過縣委、縣政府及縣政府辦發文等行政命令方式，多方整合與退耕還草項目生態、經濟目標相關的其他各類政策和項目，如晴隆縣人民政府關于治理坡地過度開墾工作的實施意見（晴府發〔2009〕10）中就明確“加強項目整合，把治理坡地過度開墾與草地生態畜牧業等項目整合，資金打捆使用，共同投入”；二是根據項目實施需要頒布相應的政策或條例，如為解決養羊戶的初始資金投入問題，晴隆縣人民政府辦公室專門印發《晴隆縣退耕種草養羊貸款發放及貼息方案》的通知（晴府辦發〔2014〕32號），通知明確并保證了對養羊戶的金融扶持；三是專門成立草地畜牧中心作為退耕還草項目的惟一實施者，具體做法是：草地畜牧中心通過各類項目整合獲得的資金，圍繞生態草地畜牧業的發展需要，為養羊戶提供從土地流轉、種草、養羊及草場基礎設施建設等服務（圖1），并通過與農戶簽訂合作養羊合同、荒山承包合同、水源租用合同和聯合開發土地種草養羊合同等多種合同形成長期契約關系。分析晴隆縣退耕還草項目的具體實施方案，可發現縣級政府整合的項目數量遠多于退耕還草項目的目標數，且縣級政府通過成立草地畜牧中心實質性地充當了退耕還草政策及其他相關公共政策惟一決策者的角色，滿足假說2的前提。

2.2.2 生態目標有效性

晴隆縣年平均降雨量在1 253-1 577 mm之間，極端年最大雨量2 047.8 mm（1965年），最小雨量931.1 mm（1989年），全年約一半雨量集中在5，6月份，經常發生暴雨洪澇災害，對晴隆縣而言，退耕還林草最主要的生態目標就在于通過防治水土流失以緩解石漠化程度。由于第二次石漠化調查的數據統計口徑以縣為單位，無法獲得鄉鎮級的相關數據，而晴隆縣的退耕還草項目是以鄉鎮為單位進行推進的，因此，無法用“石漠化土地改善率”指標測度退耕還草項目生態目標的有效性，而僅選擇與水土流失有關的“植被蓋度”、“土壤沖刷量”和“徑流量”三個指標來反映。由于水土流失量與單位時間降雨量有關，本文選擇雨量最大時的5月份進行指標觀測。

相對于生態目標，縣級退耕還草項目實施的更大動力源于農戶脫貧的需要，因此在2002-2011年間，晴隆縣退耕還草農戶養羊的飼養模式以天然放養為主，一年中至少有10個月羊群是散養在草場及周邊山上，草場實際載畜量往往大于理論載畜量，造成的生態影響不僅僅是草場過牧，而且對牧場周邊山上的植被也具有很大的破壞性，凡羊群可達之處，不僅植被覆蓋率低且植物種類少（幸存植物基本上是羊群不愿啃食的物種，特別是外來物種），與羊群不可達之處（如懸崖等）的植被特征相比具有顯著差異。針對上述問題，2012年晴隆縣委、縣政府以20萬畝省級退耕還草項目實施為契機大力倡導設施養羊，制定了土地集中流轉、羊圈設施建設補貼與獎勵、養羊資金低息或貼息貸款、優質 草種提供、對私自放養羊群到山上啃食植被行為進行懲處等條例，并在條件許可的地方（土層厚度至少20-30 cm，水源條件較好，海拔介于1 200-1 400 m之間）推行高桿牧草種植，采用多品種混播形式以解決不同季節草場中矮桿牧草的均衡供給并提高草地水土保持能力。

基于晴隆縣的上述做法與經驗，本研究以飼養模式為依據，選擇以天然放養為主的光照鎮和以設施養羊為主的雞場鎮作為退耕還草項目實施地的樣本點，并選擇未實施退耕還草項目但存在農戶養羊的沙子鎮作為參照組進行調研，具體觀測點為光照鎮的哈馬村和涼水村、雞場鎮的東良村和坪上村以及沙子鎮的保家村。分別以≥25度坡耕地的土壤沖刷量和地表徑流量為100%，不同類型樣本點的觀測結果見表3。根據表3可知：①設施養羊模式下，由于其草場對載畜量及羊群啃食時間都有嚴格控制（甚至有些草場不允許羊群進去），其植被蓋度高達95%，土壤沖刷量約為未實施退耕還草項目的坡耕地的六分之一，地表徑流量也大幅降低超過60%，水土保持效果最好。種植高桿牧草的土地植被蓋度接近100%，但因高桿牧草“一年收割2-3次，9-10年徹底更新一次”及收割后需要施肥等種植特點，導致其土壤沖刷量仍然存在較高水平；②天然放養模式下，其草場在水土保持所有指標上均遠劣于設施養羊模式下的指標，但仍好于參照組中未退耕地的指標。周邊山地羊群可達之處的水土保持指標，與不可達之處的指標具有很顯著的差異，且與參照組中未實施退耕還草項目山地的指標沒有區別。總體而言，與參照組相比，退耕還草項目具有較顯著的生態效果。

2.2.3 經濟目標有效性

農戶脫貧與增收是晴隆縣退耕還草項目實施的最大源動力，因此，本文以晴隆縣實施退耕還草鄉鎮農戶的“家庭總收入”指標反映退耕還草項目的經濟目標。基于資產稟賦的農戶收入理論[19]，結合前文1.2縣級退耕還林項目經濟目標的理論模型，可認為：農戶收入是退耕還草、資產稟賦、農戶個體特征以及其他控制變量的函數。

晴隆縣參與退耕還草項目的農戶有兩類，一類是退耕還草養羊戶，另一類是退耕還草非養羊戶，由于養羊的規模經濟性顯著，養羊戶的平均養殖規模在50只左右，需要高產牧草地20畝，而實施退耕還草項目的鄉鎮，農戶的人均耕地面積不到一畝，戶均耕地在3-5畝之間，因此，養羊戶在村組中所占比例通常在2-3成，但個別村組達4成。由于晴隆縣是通過整村（組）推進的方式實施退耕還草項目，除了留存房前屋后小塊土地用于種植蔬菜之外，非養羊戶的土地基本上都流轉出去，其從項目中的直接受益（收入）是每年的土地流轉金。另外，比較自然放養和設施養羊兩種模式，前者不僅節省飼養成本，還節省勞動力，兩種模式收益差別較大。因此，在具體模型構建中與退耕還草政策相關的因素主要考慮不同退耕還

草農戶類型和不同養殖模式的影響。資產稟賦變量選取主要根據可持續農戶生計模型[15]，先把農戶資產分成物資資本、金融資本、人力資本和社會資本四類，再考慮退耕還草項目實施的實際情況選取相應的變量，其中“政策性金融支持”指從退耕還草項目中獲得的各類優惠貸款、補貼和獎勵，社會資本用家中是否有“村干部/能人/大戶”表示。另外，為減少變量的數量，農戶個體特征變量直接用人力資本和社會資本變量反映[14]，具體的變量選擇如表4所示。

模型所用數據于2014年春節期間采集于晴隆縣已實施退耕還草項目的光照鎮等5個鄉鎮，這些鄉鎮從2002年起就陸續開始實施退耕還草項目，養羊戶的飼養模式兼具天然放養為主和設施養羊為主兩種類型，基本上能反映晴隆縣退耕還草項目的面貌。調查中，每個鄉鎮

各選4個村莊，每個村莊完成25份調查問卷，樣本總發放數500份，有效樣本452，樣本有效率達90%。在有效樣本中，未參加退耕還草項目的農戶有131戶，退耕還草非養羊戶212戶，退耕還草養羊戶109戶，其中設施養羊戶42戶。

本文通過三個具體模型分析退耕還草項目的經濟影響，模型1主要分析退耕還草項目對農戶家庭總收入的影響，模型2分析養羊對農戶家庭收入的影響，模型3則是分析不同畜牧方式對家庭收入的影響，這三個模型都是以未參加退耕還草項目的農戶家庭收入為參照組。利用STATA軟件中的嶺回歸方法構建模型并進行運算，結果如表4所示。模型1的結果表明，是否參與退耕還草項目對農戶收入影響在10%的檢驗水平上顯著性，參加項目農戶的家庭總收入比未參加者高約673元。模型2表明，退耕還草項目中的養羊項目對農戶收入提高影響更顯著，養羊農戶的家庭總收入比未參加退耕還草項目農戶的收入高約1 731元且在1%的檢驗水平上顯著性，而非養羊戶的收入與未參加退耕還草項目農戶的收入沒有顯著性差異。模型3則表明，不同畜牧模式對農戶收入增加的影響都在1%檢驗水平上顯著，由于自然放養的人工和飼料成本低于設施養羊，相對于后者，前者對農戶收入貢獻高約868元。

3 結論與討論

3.1 結論

本文首先利用丁伯根傳統理論對現有退耕還林項目的政策有效性進行研究，接著基于縣級政府政策實施的視角，利用丁伯根-博弈納什均衡理論對退耕還林項目有效政策搭配的存在性進行理論分析，并分別利用貴州省縣域退耕還林項目數據及貴州省晴隆縣退耕還草項目數據對此進行檢驗，最終得出以下兩個結論：

（1）從政策設計角度看，已實施的退耕還林項目的政策有效性不存在，即退耕還林項目無法通過自身有效地實現生態、經濟雙目標。理論上說，這是由于退耕還林項目中設計的獨立政策工具數小于政策目標數，無法滿足丁伯根單決策者有效政策搭配法則的結果。而貴州省縣域退耕還林的實踐也表明，已實施的第I期退耕還林項目對用“石漠化土地改善率”指標表示的退耕還林生態目標具有顯著性作用，而對用“縣域退耕還林戶人均純收入”指標表示的經濟目標實現的有效性未通過檢驗。

（2）從縣級政府政策實施的角度看，退耕還林項目存在有效政策搭配的可能，即項目的生態、經濟雙目標可能同時有效實現。理論上說，這是由于縣級政府在退耕還林項目實施過程中通過發布命令或頒布條例等方式整合、配套實施相關公共政策并以此形成新的政策系統，在這個新的政策系統中，配套實施的公共政策數量遠多于退耕還林項目政策目標數量且政策實施者只有一個，滿足多決策者丁伯根-博弈納什均衡存在性原則的結果。而貴州省晴隆縣縣級退耕還草項目的實證研究也表明，設施養羊模式下的退耕還草項目具有很好的生態效果，天然放養模式下的退耕還草地也具有一定的生態效果，表明了退耕還草項目生態目標總體實現的有效性；利用農戶微觀模型對退耕還草項目經濟目標有效性的檢驗也表明，是否參與退耕還草項目對農戶收入影響顯著，特別是退耕還草養羊戶的家庭收入遠遠高于未參加項目的農戶收入，其中又以采用天然放養模式農戶的收入增加為最。

3.2 討論

從中央政策制定角度看，增加政策工具，如把退耕還林工程設計成生態恢復項目和生產替代項目兩方面內容[1]，可能提高項目多目標實現的有效性，但其前提是要保證所增加政策工具制定者的惟一性，即滿足單一決策者條件。實踐中因與退耕還林項目生態、經濟目標重疊而導致政策之間或政策制定者之間的博弈沖突司空見慣。因此，惟有大幅減少與退耕還林生態、經濟目標相關的其他政策及制定者的數量，才能減少其他政策與退耕還林政策間的局部控制力沖突，并最終達到退耕還林政策的全局效率。但這種政策設計的變革在中央層面涉及部門眾多且壓力大，近期通過此舉追求退耕還林項目多目標實現的可能性不大。

基于政策執行視角，充分利用縣級政府整合相應的公共政策并最終達成退耕還林項目經濟、生態目標的有效實現不失為另外一種選擇，但現實中并非所有的縣級政府都能如晴隆縣那樣能圍繞退耕還林項目整合公共政策并有效實現目標，主要原因有兩個：一是公共政策整合實施過程中無法滿足“有效政策搭配”要求的單一決策者（執行者）前提。調查中發現，雖然有些地方政府在退耕還林項目實施過程中也配套實施扶貧基金等相關公共財政政策，但這些政策的執行者仍屬于原來的執行部門，眾多政策實施者的存在使得配套政策實施過程中無法避免部門間的博弈與沖突，并為此降低了政策搭配的有效性；二是缺少足夠的政策工具來滿足經濟與生態目標的同時實現。由于縣級政府考核指標體系中僅包括“貧困鄉鎮發生率”和“農村居民人均可支配收入”兩項（后者用“農民人均純收入”指標替代），缺少對生態目標的直接訴求，且退耕還林項目中“造林后滿三年的人工造林面積保存及保存面積成林情況”的考核指標，對縣級政府現有的（生態）績效考核指標“環境質量指數”貢獻度小且沒有直接關聯。為此導致地方政府在設計足夠多的政策工具滿足“經濟”目標實現要求的同時，缺乏動力去尋求相應的政策工具追求“生態”目標的實現，體現為縣級政府往往配套實施許多政策追求“農村居民人均可支配收入”的提高，卻鮮有額外投入用于改善“造林成活率”等生態指標。所幸的是，隨著中央政府對生態問題的日益重視，改革縣級政府績效考核體系并增加生態考核指標成為一種必然。因此，在縣級層面通過政策搭配謀求退耕還林生態、經濟目標的有效實現，顯得更為現實與可行。

本研究不足是：對退耕還林項目有效政策搭配存在性研究時，對生態目標的有效性只做了案例分析，沒有利用計量模型檢驗，且因數據類型不匹配，沒有檢驗項目生態目標與經濟目標的獨立性。此外，本文利用“各縣2005年參與退耕還林項目農戶在2011年的人均純收入”作為退耕還林政策的經濟目標，沒有剔除掉其他可能因素對農民收入的影響，可能會導致誤差出現。這些都是今后研究需要完善的地方。

致謝：感謝美國俄亥俄州立大學Fisher商學院蔣逸之同學對英文摘要的修改與潤色。

（編輯：王愛萍）

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