中國適應氣候變化政策評價

張雪艷　何霄嘉　孫傅

摘要 自2007年國務院發布《國家應對氣候變化方案》以來，我國政府制定并實施了一系列適應氣候變化政策，有力推動了我國適應氣候變化工作的快速發展。本文通過對我國已經發布的適應政策進行梳理，采用適應政策組成要素評估方法，對適應政策的目標設定、適應能力與資源評估、決策、實施與評估等4個階段進行系統評估，結果表明：根據適應政策要素組成評估框架，單個適應政策可獲得的最高綜合評分為38分，我國發布的8項針對性的適應氣候變化政策平均得分為15.8分，約為總分的41.6%，與美國、英國和澳大利亞的57項適應政策平均評分為總分的37%相當，整體處于相近水平。從適應政策制定的四個階段來看，適應政策的目標設定平均為11.5分，適應能力與資源評估平均為2.6分，決策平均為6.6分，實施與評估平均為9.2分。適應政策的目標設定較清晰，適應能力與資源評估是主要的短板。同時，提出我國適應政策仍存在的問題包括：我國適應政策的目標與對應的適應能力與適應資源不匹配，需要加強適應氣候變化人力資源、資金、社會資本、自然資源和實物資本等方面的投入。我國適應政策決策重視利益相關方和影響評估基礎，但適應政策中忽視了對非氣候因素的評估，對當前氣候變化領域的科學假設和不確定性考慮不足，對適應決策很關鍵的未來風險評估仍欠缺。適應政策推廣部署較好，我國部門適應政策向下傳達渠道明確，政策主要由省級政府和相關機構負責實施，實施機制相對較完善，但監督與評估不足，適應政策多數對監督機制、成效評估沒有明確的表述。

關鍵詞 氣候變化；適應；政策；評估

中圖分類號 X32；F205 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2015）09-0008-05

doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.09.002

氣候變化已對我國的糧食安全、水安全、生態安全、能源安全、城鎮運行安全以及人民生命財產安全構成嚴重威脅，適應氣候變化任務繁重[1]。適應政策是政府為實現我國適應氣候變化目標制定的強制任務、行為準則、行動方式、步驟和措施的統稱，具體包括規劃、政策和法規等，是適應行動措施得以落實的重要保證[2-3]。自2007年國務院發布《國家應對氣候變化方案》以來，政府各部門相繼發布和實施一批適應氣候變化相關的政策與法規指導適應行動[4]。根據國際經驗，適應政策執行中需要開展監控和評估，以了解政策實施的進展和效果，加深對政策及其實施機制和障礙的認識，有利于及時加以調整或為今后政策制定和實施提供經驗借鑒[5]。

適應氣候變化政策評估可分為政策制定過程評估、政策組成要素完整性和合理性評估和實施效果評估。Preston等[7]對美國、英國和澳大利亞的57項適應氣候變化的政策組成要素完整性進行評估，發現沒有一項政策涵蓋了評估框架的全部評價要素，對非氣候因素、適應能力等的作用考慮不夠，政策平均評分為總分的37%。Lempert和Groves對美國Inland Empire公用事業局《城市水管理規劃》適應未來氣候變化的實施效果進行評估，并提出了規劃方案調整建議[8]。Hardee和Mutunga[9]評價了41個最不發達國家的《國家適應行動計劃》，發現其適應戰略不能很好地滿足發展需求。Bouwer[10]發現英國、意大利、西班牙、瑞典和波蘭在執行歐盟水框架中考慮氣候變化適應時政策設計和實施存在顯著差異。Biesbroek發現“國家適應戰略”在歐洲國家實施過程中面臨多層次治理和政策整合等困難 [11-12]。Urwin & Jordan通過以英國的農業、生態保護和水資源政策為例，指出現有跨部門適應政策需要考慮整合及協同問題[13]。以上開展的一系列的適應政策評估，對各國適應政策的制定、要素完整性和實施效果進行評估，深入的揭示了各國適應政策中存在的問題和不足。

本文首次嘗試系統地對我國現有的適應政策與行動進行梳理，通過統一的適應政策評估框架和方法，對國家和部門層面的適應政策進行半定量評估，旨在了解適應政策實施的進展和效果，加深對政策及其實施機制和障礙的認識，為今后政策制定和實施提出可供決策參考的建議。作為發展中大國以及易受氣候變化不利影響的脆弱國家之一，我國的適應經驗可為國際社會特別是其他發展中國家提供借鑒。

1 適應政策評估對象和方法

1.1 評估對象

根據2008年至2012年我國發布的《中國應對氣候變化的政策與行動》白皮書[4]、中國第二次國家信息通報[6]以及公布的政府文件[14]等，自2007年國務院發布《國家應對氣候變化方案》以來中國政府部門共發布適應氣候變化相關政策與法規117項，構成了我國適應氣候變化政策的基本框架，為我國適應氣候變化工作提供了重要基礎，為開展適應行動起到重要的指導作用。但117項適應氣候變化相關政策與法規中絕大多數為將適應氣候變化納入到部門、行業主流業務的“主流化”適應政策，而針對性指導部門和行業開展適應行動的“專門化”政策較少。從2007年以來，我國政府制定的適應氣候變化“專門化”政策共有8項（見表1），此類政策從應對氣候變化的角度出發，深入的指導、協調與部署國務院及其組成部門如何開展適應氣候變化業務，具有顯著的典型性和代表性，也是適應氣候變化政策評估的研究對象。

1.2 適應氣候變化政策評估進展與方法

鑒于我國適應政策制定的過程、執行效果相關信息的原始記錄保存、可獲得性等方面的因素，本文采用適應政策組成要素的完整性和合理性評估思路，采用Preston開發的適應政策組成要素評估框架[7]。將適應政策的制定劃分為4個階段，分別是目標設定、適應能力與資源評估、決策、實施與評估，并進一步細化為19個流程。基于適應政策制定的階段和流程，設計我國適應政策評估指標體系（見表2），并根據每個流程實現的情況評分（見表3）。

2 評估結果

根據適應政策要素組成評估框架，最高綜合評分為38分，最低綜合評分為0分。評估結果如下：

（1）適應氣候變化政策平均分為15.8分，約為總分的41.6%。最高為《國家適應氣候變化戰略》24分，最低為《海洋領域應對氣候變化工作方案》和《應對氣候變化對外合作管理辦法》7分（見圖1）。適應政策平均分不足總分的50%，說明政策組成元素缺項較多，仍有較大的改進空間；《應對氣候變化國家方案》、《適應氣候變化國家戰略》和《應對氣候變化科技發展專項規劃》得分較高，是由于政策組成元素較全面。而《海洋領域應對氣候變化工作方案》和《應對氣候變化對外合作管理辦法》側重具體工作部署，對適應能力和資源配置、決策的科學和社會基礎表述不足。

（2）從適應政策制定的四個階段來看，適應政策的目標設定平均為11.5分，適應能力與資源評估平均為2.6分，決策平均為6.6分，實施與評估平均為9.2分。適應政策目標設定清晰，實施的主體和機制明確。適應政策的主要短板是實現適應目標的資源配置不清楚，決策的科學基礎表述模糊（見圖2）。

（3）從適應政策制定的19個流程來看，適應目標或優先領域（O1）、與現有政策的一致性（D7）、主流化（D8）、適應政策傳達與推廣（I1）為12分以上。社會資本評估（A2）、非氣候因素（D3）評估為0分，自然資源評估（A3）、實物資本評估（A4）、清楚科學假設與不確定性（D5）為2分（見圖2）。突現出適應政策制定在自然資源評估、社會資本評估、實物資本評估、非氣候因素、科學假設與不確定等方面存在嚴重不足。

3 結 論

采用適應政策組成要素評估框架，對我國最有代表性的“專門化”適應氣候變化政策進行評價，認為我國適應政策平均評分為總分的41.6%，與美國、英國和澳大利亞的57項適應政策平均評分為總分的37%相當，整體處于相近水平。同時，揭示了我國適應氣候變化政策存在的問題：

（1）我國適應政策的目標清晰，但支撐落實的適應資源匹配不明確。適應目標設定較高，但與之對應的適應能力與適應資源匹配不明確；如現有適應政策僅提到適應氣候變化行動中人力資源的重要性、加強資金投入等，對適應行動所需的社會資本、自然資源和實物資本基本涉基本沒有涉及，使我國適應政策的實施面臨巨大的能力與資源的來源問題。

（2）我國適應政策決策重視利益相關方和影響評估基礎，但仍不完整。比較重視利益相關方參與，采用氣候因素評估的結果作為決策基礎，但忽視了對非氣候因素的評估，對當前氣候變化領域的科學假設和不確定性考慮不足；對氣候變化的影響相對重視，但對適應決策很關鍵的未來風險評估不足，使針對未來適應行動的科學基礎仍然較弱。

（3）適應政策推廣實施較好，但監督不足，適應成效評估較弱。適應政策向下傳達渠道明確，由省級政府和相關機構負責實施，實施機制相對較完善，但對適應政策實施過程的監督不足，只有《應對氣候變化國家方案》和《適應氣候變化國家戰略》有相對完整的實施與監督機制，多數沒有明確的監督機制表述。同時，現有政策對成效評估多數沒有明確的成效評估工作安排，需要進一步完善。

（編輯：李 琪）

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