《土地整治藍皮書》：土地管理“壓力山大”

本刊記者 藍穎春

近期，國土資源部土地整治中心及社會科學文獻出版社共同發布了《土地整治藍皮書：中國土地整治發展研究報告 No.2》。

總體上看，2014年土地整治各項工作穩步推進，綜合成效日益顯現，社會認同感不斷提高， 發展態勢持續向好。2015年，土地整治要準確把握新形勢新任務新要求，進一步激發內生活力和發展動力，繼續以高標準農田建設為重點，以土地整治重大工程和示范建設為主要抓手，統籌推進各項重點任務，為經濟持續健康發展、社會和諧穩定和生態文明建設提供有力支撐，為“十二五”規劃收官交上滿意的答卷。

建設占用耕地耕作層土壤剝離利用刻不容緩

藍皮書指出，長期以來，我國經濟發展過度依賴投資拉動和資源的高消耗，建設占用了大量耕地。據第二次全國土地調查，僅1996年“一調”至2009年“二調”的13年間，全國因建設占用、生態退耕、結構調整和災毀減少耕地超過2億畝，其中大多數是優質耕地，僅東南沿海5省就減少水田1798萬畝，相當于減掉了福建省全省的水田面積。按照噸糧田的標準計算，相當于損失掉了180億公斤的糧食產能。

目前全國有12個省份建設用地總量已接近《全國土地利用總體規劃綱要》確定的2020年規劃控制目標數，耕地占補平衡的壓力不斷增大。未來一個時期，各類建設不可避免還要占用一部分耕地，并且占用的大多還將是城鄉結合部的優質耕地。按照未來每年建設占用500萬畝左右的耕地推算，假如全部進行耕作層土壤剝離利用，將可再造優質耕地200萬畝以上，或改良中低產田600萬畝、提高耕地質量等別2等以上，讓流失的耕地“失而復得”、“起死回生”，保障耕地雖數量減少、糧食產能不降低，確保“中國飯碗主要裝中國糧”。

2014年，全國耕地耕作層土壤剝離利用現場會在吉林省吉林市成功召開，耕地耕作層土壤剝離利用工作取得實質性進展，成為由國家推動強化耕地質量建設和管理的一項重要舉措。在國家層面已正式部署啟動實施耕地質量保護與提升行動，河南、貴州等省份也相繼啟動類似行動，耕地數量、質量、生態并重管理理念深入人心，耕地保護工作被提升到一個新高度。

土地管理工作面臨著巨大的保障發展的壓力

藍皮書指出，經濟發展速度從高速增長向中高速增長換擋是新常態下經濟發展的重要特征，但增長速度必須保持在合理區間內。面對經濟下行壓力，國務院出臺了穩增長、促改革、調結構、惠民生的一系列政策措施，仍然是“穩”字當頭，對土地的需求結構雖有變化但總需求仍然居高不下，土地管理工作面臨著巨大的保障發展的壓力。

從土地利用現狀看，一方面我國人多地少、優質耕地少、后備資源少的基本國情沒有發生根本性改變，糧食安全的基礎仍不穩固，耕地保護面臨的壓力前所未有；但另一方面，我國城鄉建設用地利用效率普遍不高，閑置、廢棄、低效利用土地大量存在，盤活利用潛力巨大。土地整治既是增加耕地數量、提高耕地質量、改善農業生產條件和生態環境，落實最嚴格耕地保護制度、促進現代農業發展、保障國家糧食安全的重要舉措，也是優化城鄉用地結構和布局、改善城鄉人居環境、提升建設用地利用效率、促進城鄉土地資源資產資本有序合理流動，落實最嚴格節約集約用地制度、拓展用地空間、促進城鄉統籌發展的重要平臺。因此，在經濟發展新常態下，大力推進土地整治對破解保障發展和保護資源“兩難”命題具有十分重要的意義。

更好發揮土地整治對農村投資和消費的拉動作用

藍皮書指出，“到2020年實現全面建成小康社會宏偉目標”是黨的十八大提出的重大戰略任務。2014年12月，習近平總書記進一步提出“四個全面”戰略布局。當前，農業仍然是“四化同步”的短腿，農村還是全面建成小康社會的短板，也是全面建成小康社會的主戰場。2015年中央一號文件明確指出，中國要強，農業必須強；中國要富，農民必須富；中國要美，農村必須美。土地整治是當前擴內需、穩增長、惠民生的重要舉措。通過土地整治，可以有效改善農村基礎設施、公共服務設施和綜合人居環境，促進城鄉公共服務均等化，拉動農村投資和消費需求。

根據德國巴伐利亞州經濟研究所的研究成果，德國土地整理每投入1歐元可以帶動7歐元的社會和企業投資，每補貼100萬歐元可以創造130個就業崗位。從我國實際情況看，土地整治可以直接帶動“黏土及其他砂石料開采”、“土木工程建筑”等70多個行業的發展，間接帶動“水泥制造”、“采礦、采石設備制造”等近200個行業的發展。通過土地整治改善農業生產條件，可以有效降低農業生產成本，直接增加農民務農收入，還可以促進農村土地流轉，推進農業規模化、產業化經營，提升農業現代化水平。

土地整治過程中還能夠有效提供就業，增加農民務工收入。據調查，每億元土地整治投資，工程施工人工費用約占20%，可創造150多萬個社會勞動力用工需求。根據示范省建設成效評估結果，項目區農民人均純收入年均增加650多元。

重大基建耕地占補平衡要“秋后算賬”

鐵路、水利等國家重大基礎設施建設耕地占補平衡實行特殊政策，對耕地占補平衡監管提出了更高要求。2014年以來，面對經濟下行壓力，中央把穩增長作為經濟工作的首要任務，加大了鐵路、水利、環保、能源等基礎設施建設力度。2014年完成8000億元鐵路投資，2015年鐵路投資將保持在8000億元以上，“十三五”期間要建設172個骨干水利工程項目，其中2015年重大水利工程投資規模超過8000億元，還要加快“四交四直”特高壓輸電通道建設等。

2015年中央一號文件強調，節水供水重大水利工程建設的耕地占補平衡實行與鐵路等國家重大基礎設施項目同等政策，即允許這些項目實行耕地占補平衡邊補邊占，由各省（區、市）政府采取書面形式做出補充耕地“承諾”。全國國土資源工作會議提出，地方政府必須全面兌現承諾，在工程竣工時要“秋后算賬”。今后如何履行這些承諾將是對各級政府的重大考驗，同時也對國土資源部門如何加強重大基礎設施項目耕地占補平衡監管提出了更高要求。

此外，我國2014年重新啟動退耕還林還草工程，安排退耕任務500萬畝，2015年安排1000萬畝，并啟動嚴重沙化耕地和重要水源地坡耕地的退耕還林。對國土資源部門而言，如何落實好《關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》要求，避免通過土地整治補充的耕地和建成的高標準農田被誤納入生態退耕范圍，也是土地整治監測監管工作面臨的新課題。

土地整治綜合成效顯著

2010年5月，財政部、國土資源部根據報經國務院批準的統籌各項土地資金整體推進農村土地整治的有關部署，分別與河北、內蒙古、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、江西、山東、湖北、廣西等10個省級人民政府簽訂了《整體推進農村土地整治示范建設協議》，提出以整體連片土地整治為抓手，以增加耕地數量、提高耕地質量為目標，改善農村生產生活條件，在全國發揮示范作用。

為全面總結評估農村土地整治示范建設（以下簡稱示范省建設）任務完成情況和取得的綜合效益，國土資源部2014年組織開展了示范省建設綜合成效評估。評估結果顯示，10個示范省按時完成了部省協議確定的建設任務，共實施示范建設子項目1094個，實際整治總規模2930萬畝，建成高標準基本農田2322萬畝，新增耕地面積184.4萬畝，整治后耕地質量等別提高了0.84～1.7個國家利用等，合計提高糧食產能66.89億斤。

藍皮書指出，10個示范省立足本省經濟社會發展大局和資源省情，大力推進田、水、路、林、村綜合整治，取得顯著的經濟效益、社會效益和生態效益，夯實了現代農業發展的基礎，對保障國家糧食安全、推進新農村建設和城鄉一體化發展、促進生態文明建設發揮了重要支撐作用，成為“十二五”期間土地整治工作的突出亮點。

共建成田間道路10.25萬千米，農用橋1.96萬座，涵管41.62萬座，農田道路通達度達到90%，新增機耕面積1716萬畝，改善了項目區農業交通條件；新建灌、排渠（管）道14.94萬千米，襯砌渠道2.67萬千米，新建機井5.33萬口，水閘3.28萬座，泵站1.68萬座，蓄水池0.14萬座，渡槽0.19萬座，堰塘水窖1.56萬座，建設輸配電工程2.53萬千米，農田灌溉水利用系數平均提高17.5%，新增和改善防澇面積1006萬畝，有效解決了農田灌排“最后一公里”難題。

栽種防護林木2464萬株，治理水土流失面積146萬畝，成片治理了鹽堿地，促進了農田生態系統的穩定；硬化村屯道路5340.79千米，新建或改建村莊排水設施1911.78千米，促進了村莊基礎設施和公共服務設施配套建設，改變了農村臟亂差面貌，改善了綜合人居環境；運用增減掛鉤政策，復墾空心村零星居民點土地11.43萬畝、工礦廢棄土地0.71萬畝，節余土地指標流轉到城鎮，拓展了城鎮建設用地空間7.52萬畝，有效解決了工業化城鎮化缺土地、新農村建設缺資金等問題，撬動了農村投資，促進了城鄉統籌發展。

通過土地整治改善了耕地的生產條件，促進了農業規模化、產業化經營，農業生產成本平均降低15%左右，增加了項目區群眾農業生產收入、地租收入和務工收入，有效拉動了農村地區消費需求；土地整治項目的實施普遍促進了農村“兩委”主體作用的發揮，增強了基層黨組織的凝聚力，提高了鄉村治理水平。

一些省份將土地整治與扶貧開發工作相結合，加快了貧困地區脫貧致富步伐。如河北省將太行山前12個國家級貧困縣納入示范省建設范圍，促進了農民增收和縣域經濟發展；內蒙古、廣西等省份把示范省建設與促進“老、少、邊、貧”地區經濟發展和社會穩定相結合，促進了移民搬遷和生態建設，維護了民族地區、邊疆地區社會和諧穩定。

耕地土壤污染治理修復需海量資金

對污染土地、退化土地、損毀土地等的綜合治理修復是土地整治工作的重要組成部分。藍皮書指出，2014年，我國先行在“長株潭”地區啟動重金屬污染耕地修復治理試點。總體上看，我國耕地土壤污染治理與修復工作剛剛起步，發展較慢，還遠未形成規模和產業化，與先行國家和地區比總體差距很大。幾個關鍵的問題仍亟須破解：一是法治建設，二是規劃引領，三是技術創新，四是標準規范，五是資金保障。

特別是資金問題，我國土壤污染形勢嚴峻，治理與修復自非朝夕之功，需要海量的資金做支撐。從國外經驗看，美國通過立法批準設立了污染場地管理與修復基金，即“超級基金”。20世紀90年代，美國用于污染土壤修復方面的投資約1000億美元，至今仍有50萬幅地塊需要治理。顯然，解決土壤污染修復治理所需資金問題，單靠政府是遠遠不夠的，需要建立健全融資機制，強化污染主體責任，吸引社會和民間資本參與進來，保障土壤治理與修復工作穩步持續推進。