論行政訴訟中“主要證據不足”的認定

徐新星

摘要：行政訴訟中“主要證據不足”的認定對實踐審判活動極為重要。認定“主要證據不足”是通往行政法治的一條階梯。從“主要證據”的預設出發，然后層層推進，深入分析“主要證據不足”及其相關問題不失為一條好途徑。對比分析最高法院發布的指導案例，厘清其中行政法治的考量和價值追求，才能更好地領悟行政訴訟的目的，并借此指導實踐審判活動。

關鍵詞：行政訴訟；“主要證據”；“主要證據不足”；行政法治

中圖分類號： D915.4文獻標志碼： A 文章編號：16720539（2015）05001705

一、問題的緣起：一起以“主要證據不足”而被撤銷的行政案件的分析證據是法律程序的靈魂，離開證據的證明作用，任何精巧的法律程序都將會變得毫無意義[1]。所以有關證據的論著頗多。但是，從行政訴訟審判實踐視角來對行政訴訟中的“主要證據不足”進行論證的，則為鮮見。筆者以一案例作為緣起展開論述：

第三人王偉持自己的身份證、其父王增田交由兒媳保管的房屋所有權證和其父身份證復印件，到被告處辦理房屋轉移登記，并在房地產買賣申請審批書和房地產買賣契約中代替其父王增田簽字。被告（內蒙古自治區烏蘭浩特市房屋管理局）于2001年為王偉作出了房屋所有權轉移登記。

原告王增田2007年知悉后，認為該登記違法且侵害了自身合法利益，遂起訴至法院。原告訴稱與第三人王偉系父子關系，訴爭房屋的所有權證一直由王偉的愛人保管。原告因索要未果，去被告處掛失，才知轉移登記這回事。且原告稱，房屋所有權證和身份證復印件并非本人提交到被告處，房地產買賣申請審批書和房地產買賣契約中的簽名也非本人所為。因此請求法院撤銷該轉移登記。但被告辯稱：（一）該登記依據的法律明確，權屬清楚，程序合法，應予維持。并提供了如下證據：1.王增田和王偉的身份證復印件；2.房地產買賣申請審批書；3.房地產買賣契約；4.房屋所有權證（所有人王增田）。（二）原告與其子王偉于2001年辦理轉移登記，從提交的材料和生活常理可推定其知道或應當知道該轉移登記。故原告起訴已超過訴訟時效，應駁回原告的起訴。第三人王偉述稱：（一）原告將訴爭房屋賣給張祖滿，張祖滿又轉賣給自己，故法院應維持登記。（二）在2001年辦理轉移登記時，原告同到被告處，其有事離開，我才代簽，但其父應當知道轉移登記的事實，且有證人李廣貴在現場證實，所以原告起訴已超過訴訟時效，應駁回原告的起訴。并提供了佐證：1.與張祖滿簽約的證明；2.張祖滿、李廣貴等證人證言。法院認定，被告認為原告起訴超過法定期限的，由被告承擔舉證責任；原告有事離去只能推定其放棄出讓房屋，而不能推定原告知道房屋轉讓登記這一事實。另法律規定，行政相對人不知道具體行政行為內容的，其起訴期限從知道或應當知道具體行政行為內容之日起計算，且涉及不動產適用相應的除斥期間。因此，認定原告未超過起訴期限。最后確認，被告的具體行政行為主要證據不足，撤銷了該房屋所有權登記[2]38-42。

在此案件中，被告想以原告超過訴訟時效來進行程序抗辯，但沒有任何舉證。第三人雖舉證原告到場進行過戶登記，但又承認房地產買賣申請審批書和房地產買賣契約系由他代替原告簽字。因此，被告屬舉證不力。但法院進行實體審查時，被告作出的行政登記行為是否真的為“主要證據不足”呢？首先，被告進行登記的形式要件都具備；其次，原告也到了現場。結合實踐，被告在進行審查時，已盡到合理注意義務，沒有能力和條件對作出登記行為時的房地產買賣申請審批書和房地產買賣契約中的簽字進行真偽甄別。因此，其作出的行政登記行為屬于“證據確鑿充分，適用法律準確”，可進入司法程序。但最終法院還是以“主要證據不足”為由撤銷了被告的行政登記行為。因此，行政行為中，對證據的審查認定與進入司法程序中法院對證據審查認定的悖論，以及由此凸出的“主要證據不足”制度上的缺失，不得不引起我們的深思。

二、法理分析：“主要證據不足”概念的厘清《行政訴訟法》第54條第2款明確規定：“具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為：1.主要證據不足的；……”這里只規定了“主要證據不足”情形下適用的判決類型，對何謂“主要證據不足”，如何理解和適用，卻沒有任何法律規定和司法解釋。

行政訴訟中“主要證據不足”，既是相對于證據鏈上的其他證據而言，也是相對于案件事實而言，更是相對于整個案件的訴訟結果而言的。因此，對主要證據不足及其相關概念的厘清，則是司法審查和判決的前提和基礎。

（一）“主要證據”的界定

若無“主要證據”這一概念的預設，“主要證據不足”便無從談起。法院欲認定行政訴訟中“主要證據不足”，則必先了解行政訴訟中的“主要證據”。而某個證據是否屬于“主要”，乃是一個比較的概念，若非在與其他事項比較的關系中，我們無法斷言何者 “主要”、何者 “次要”。行政訴訟中的“主要證據”與舉證責任的分配，兩者之間有著密切的關系。只有在舉證責任分配完成以后，我們才清楚該方當事人所負責證明的事實——待證事實，之后我們才能判斷該方當事人是否持有“主要證據”。

行政訴訟中所說的“主要證據”，是指被告向人民法院提供的能夠證明被訴具體行政行為合法所必備的證據。原則上，任何一個證據，要成為法院據以認定案件事實的根據，都必須同時具備雙重證據資格：一是證明力，也就是在經驗上和邏輯上發揮證明作用的能力；二是證據能力，也就是在法律上能夠為法院所接納的資格和條件[3]。“主要證據”當然也必須具備這雙重證據資格。

“主要證據充分”與“主要證據不足”是“主要證據” 的兩個側面。雖然法律中并沒有“主要證據充分”的規定，但《行政訴訟法》第54條第1款規定：“證據確鑿，……，判決維持。”法條中規定的“證據確鑿”包含但不限于“主要證據充分”。

（二）“主要證據不足”的厘清

法院以“主要證據不足”判決前，必須先了解“主要證據不足”的概念。行政訴訟中所說的“主要證據不足”指的是，在舉證責任分配的基礎上，被告因欠缺證據而未能證明被訴具體行政行為合法的行政違法狀態。實際上，“主要證據不足”是一個否定性概念，那么，為什么法律明確規定了“主要證據不足”而沒有明確規定“主要證據充足”呢？這種規定大致是出于行政法治的考量：行政法治要求行政主體在針對某一事實而實施一定具體行政行為時，必須以根據法律程序規定而收集的相關證據為前提。且公權力的強勢地位決定了行政主體的取證優勢，甚至有時只有行政主體才保存著能夠證明被訴具體行政行為合法的證據。這種考量蘊含著一種價值判斷：收集充分的證據乃是行政主體的職責所在，收集的證據不充分則是失職的表現，“主要證據不足”也應該由行政主體來承擔責任。所以，法院在行政案件審判過程中，應當將這點納入考慮，以保護公民、法人和其他組織的合法權益，以維護和監督行政機關依法行使行政權。這樣一來，我們便會明白為什么要規定“主要證據不足”，這也便于法院明確地界定并使用“主要證據不足”這一概念。endprint

這里仍需提出疑問，“次要證據不足”時如何進行認定？這些問題頻繁地出現在審案法官面前。在證明責任分配完成之后，由于證明標準有高低之分，所以對證據證明力的要求也有不同。當事人對具體事實的證明程度能否達到證明標準的要求，直接影響到案件的判決結果。而“次要證據”有時可能左右案件的結果，極端的表現是，只有一個主要證據而沒有其他任何佐證時，能否根據孤證對事實進行認定？這里的情況是很復雜的[4]27-32。但從理論上說，在次要證據出現瑕疵而影響到合理性甚至合法性時，判決駁回原告的訴訟請求或判決撤銷的可能性是存在的。

三、制度完善和實踐操作：主要證據不足認定標準的確定和適用行政訴訟中“主要證據不足”的準確認定，有利于增強訴訟當事人對行政訴訟結果的預期，也有利于司法機關在審判活動中推動行政訴訟的進程，還可以明顯增強法院判決的說服力。既然“主要證據不足”的認定在審判實踐中如此重要，那么我們可否通過對實踐中大量的案例素材進行對比分析，進而總結出“主要證據不足”的認定標準呢？如果能找到此標準，“主要證據不足”的認定就更具可操作性。但用不同的標準進行衡量，篩選出的結果往往不同，證據問題也不例外。因此，選擇一個恰當的標準對“主要證據不足”進行認定就顯得至關重要。

（一）“主要證據不足”的認定標準

“主要證據不足”的認定標準與行政訴訟的證明標準是密切相關的。有的學者認為：理論上，民事訴訟的證明標準應當是一種高度蓋然性的要求；刑事訴訟的證明標準一般要求為證明需要而達到一種使法官確信的狀態或能夠排除一切合理懷疑；行政訴訟的證明標準，總體上介于兩者之間[5]。故而在設計“主要證據不足”的認定標準時，需要將行政訴訟的證明標準考慮在內。通過郁祝軍訴江蘇省常州市武進區公安局交通巡邏警察大隊交通行政處罰案和王增田訴內蒙古自治區烏蘭浩特市房屋管理局房屋行政登記案，可以得出以下結論[2]27-52。

“主要證據不足”的認定標準，即“主要證據”缺乏到何等程度時，我們方可稱之為“主要證據不足”。在此主要介紹兩種認定標準：

第一，形式上的認定標準。形式上的認定標準，即我們從形式上即可判斷出“主要證據不足”，而無需審查證據的內容。有一種情形可以從形式上進行判斷，即經過補充證據和證據排除程序后，沒有任何證據可以證明被訴具體行政行為合法。若符合這種形式上的標準，法院即可直接認定為“主要證據不足”。大多數孤證定案的情形，也可以從形式上判斷。要注意的是，這個標準不能囊括“主要證據不足”的所有情形。

第二，實質上的標準。從待證事實所要求的證明標準這個角度來審視，需要將證據的內容納入考量。從實質上進行判斷有兩個標準：一是非一致性標準，即從邏輯上進行推演時，證據鏈是斷裂的或各個證據之間相互矛盾，即現存的證據無法形成完整的、一致的證據鏈，以致不能證明待證事實；二是非排他性標準，即現存的證據結合起來，并非指向同一目標，案件結論不能夠排除其他非法的可能性。若符合這兩個標準之一的，法院即可認定為“主要證據不足”。李曉云訴福建省寧德市公安局蕉城分局治安行政處罰案與周如倩訴上海市人力資源和社會保障局政府信息公開決定案，可對上述標準進行驗證[6]。但欲獲取更精細的、更具操作性的標準，我們仍需收集更多典型案例，并進行比較研究和經驗總結。

（二）認定“主要證據不足”的主要途徑——證據鎖鏈

司法是相對人的最后救濟途徑。對案件做出正確的判決，有很多方面的要求，其中對事實的準確證明是最起碼的要求。僅僅有法律規定和概念是不足以達到這一點的。所收集的證據必須形成證據鎖鏈，才有可能達到較高的證明標準。而證據鏈除去證據真實性、合法性和關聯性外，還應具有一致性和排他性：一致性，即數個種類不同、內容一致的證據之間不能相互矛盾，并且能互相印證，互相銜接；排他性，即所有的證據結合起來，都指向一個目標，對案件只能作出一個唯一的正確結論且這種結論必須具有肯定性和真實性，并且排除了其他一切可能性。在王增田訴內蒙古自治區烏蘭浩特市房屋管理局房屋行政登記案件中，排他性的要求沒有得到滿足：被告和第三人所有的證據結合起來，并非都指向一個目標，對案件并非只能作出唯一的正確結論，沒有達到排除合理懷疑的程度。即使被告和第三人的證據都滿足了其他四個性質，但沒有形成完整的證據鏈，也屬于“主要證據不足”。

由此可以看出，在審判實踐中將“主要證據不足”納入到證據鏈中進行考慮既方便又準確。實踐中，法律人常常從證據鏈的角度對證明標準進行論證，要么強調證據鏈的完整性，要么主張證據鏈的斷裂。法官也不例外。從上述分析可以得知，證據鏈由證據組成，但證據鏈并非是多個證據的簡單相加。各個證據之間的邏輯關系和因果關系在其中起著重要作用。并且證據鏈直接指向待證事實，所以，證據鏈應環環相扣，層層推進。在證據鏈的橋梁般的作用下，事實也層層推進。若證據鏈在某一環節上斷裂，則不能實現最終的證明目的。此時負舉證責任的一方則會面臨敗訴的風險。將“主要證據不足”放在證據鏈上來檢驗，要比其他方法簡便易行得多。

（三）“主要證據不足”的表現形式

僅僅靠主要證據不足的概念厘清和標準確定還不足以明確認定“主要證據不足”。司法實踐中，還可通過具體行政行為“主要證據不足”的表現形式來進行具體認定。“主要證據不足”主要表現為以下幾種情形[7]：

1.不尊重客觀事實

這里存在兩種情況：一是具體行政行為認定的事實，關系到相對人或第三人權利義務增減的事實或情節不清楚；二是根本不存在所認定的事實。這兩種情況都說明該具體行政行為缺乏事實根據，即沒有據以作出具體行政行為的客觀事實這一前提。例如，環保局對排污企業進行處罰，而沒有事先對河水進行抽樣化驗，因此不了解污水排放是否超標以及超標的程度。

2.未達到法律真實的標準

行政主體在行政執法過程中，所決定的具體行政行為可能關系到相對人或第三人權利義務的增減，若行政主體對這些事實或情節的認定缺乏必要的證據支持，那么該具體行政行為即未達到法律真實的證明標準，往往表現為完全沒有證據、或只有部分主要證據、或只有次要證據，因而不能達到行政執法過程中的法律真實標準。例如顧客對某餐館的衛生狀況進行投訴，衛生局舉不出餐館不達標的證據而進行處罰，就屬于這一情形。endprint

3.認定的責任主體錯誤或證據不足

即未能認定真正的責任主體，或認定的責任主體缺少有關證據加以證明。例如，車主和使用人不統一時，未確認清楚之前，交警即對違章車輛的車主進行處罰。

4.對行為人的責任能力認定有誤

例如，根據《治安管理處罰條例》第9條規定，“不滿14歲的人違反治安管理的，免于處罰”。例如，現有不滿14歲的劉某因違反治安管理，公安機關未詢問其年齡，就對其進行處罰。

5.作為定案根據的材料被依法排除

用來作為定案根據的材料是非法證據或在合法性方面存在重大瑕疵，在進入行政訴訟階段后，根據非法證據排除規則，這些證據被依法排除，結果導致據以定案的“主要證據不足”。主要表現為：違反“先取證后裁決”的原則，裁決時沒有證據支持，被起訴之后才收集證據；以威逼利誘的方式獲取非法證據；獲取證據沒有按照法定程序和方式進行等。這些證據被排除后，原來行政執法過程中的具體行政行為，便往往會因為“主要證據不足”而被撤銷，例如“釣魚執法”。

四、結語

訴訟以證明為中心，裁判以證據為根據[8]。法院在遇到“主要證據不足”的情況時，如何進行認定？在“主要證據不足”的情況下，又應當怎樣裁判？因此在某些行政訴訟中，認定“主要證據不足”是一個關鍵的環節。此環節必不可少，否則無法對該具體案件適用類型進行判決。掌握行政訴訟中證據之間的邏輯關系和因果關系，運用行政證據所形成的證據鏈對“主要證據不足”進行認定，不失為一條好路徑。“主要證據不足”是排除了非法證據之后，所剩下的證據不能證明具體行政行為合法的行政違法狀態。我們還可以發現，法律明確規定有“主要證據不足”，乃是出于行政法治的考量，其價值追求在于監督行政機關依法行使行政權并保障相對人、第三人的合法權益。我們可以從多個方面了解“主要證據不足”，以便了解其中的內涵，這樣才能在具體審判實踐中，指導我們更加準確地斷案并增強判決結果的說服力：一方面可以增進當事人的接受度，另一方面可以提高司法公信力。行政法治是行政訴訟法的一個目標，如果能更好地認定“主要證據不足”，我們便擁有了通往該目標的階梯。

參考文獻：

[1]徐繼敏.證據制度在行政程序法中的地位探析[J]，河北法學，2010，（3）：83.

[2]江必新.中國行政審判指導案例（第1卷）[M].北京：中國法制出版社，2010.

[3]陳瑞華.關于證據法基本概念的一些思考[J].中國刑事法雜志，2013，（3）：61.

[5]文正邦.憲法與行政法論壇（第一輯）[M].北京：中國檢察出版社，2004：222.

[6]江必新.中國行政審判指導案例（第2卷）[M].北京：中國法制出版社，2011：112-118，219-224.

[7]蔡小雪.如何確認具體行政行為的主要證據不足[J].法律適用，1997，（1）：27.

[8]龍宗智.“大證據學”的建構及其學理[J].法學研究，2006，（5）：82.endprint