芻議集體土地使用權繼承制度

楊俊

摘要：我國集體土地使用權繼承制度的設計存在一定問題，沒有兼顧到非本集體經濟組織成員繼承人的合理訴求。放開對集體土地使用權繼承的身份限制，是《物權法》、《繼承法》以及房屋特點的內在要求，且并不與我國耕地保護政策和社會穩定相矛盾。因此，建立一套完整的集體土地使用權繼承制度，是當前農村土地立法的一個重要方向。

關鍵詞：集體土地使用權；農村土地立法；繼承；公平

中圖分類號： D912. 3文獻標志碼： A 文章編號：16720539（2015）05006804

據報道，浙江省義烏市近200名公務員辦理了“非轉農”，紛紛把戶口遷回農村老家，表面上看，好像是為了享受集體經濟組織成員的待遇，如宅基地安置補償、分紅等（1），其背后深層原因是，根據現行法律規定，對于在城鎮就業或非本集體經濟組織成員的繼承人來說，這一預期財富有落空的風險。土地是一切財富的根源，隨著我國新型城鎮化建設的推進，農村土地越來越成為稀缺的資源。

一、集體土地使用權繼承的問題

《物權法》對集體土地使用權作出了明確規定，具體來說包括土地承包經營權、宅基地使用權、自留山和自留地使用權、集體建設用地使用權、林地使用權和農地地役權，而對于集體土地使用權的繼承制度則采取了回避。下面對學界爭議較大的土地承包經營權繼承、宅基地使用權繼承以及自留地、自留山使用權繼承等問題進行逐一闡述。

（一）土地承包經營權繼承問題

我國農村土地承包經營權分為兩種類型：一是旨在為集體經濟組織成員提供生活保障的家庭承包方式；二是針對“四荒”的其他承包方式。目前立法允許家庭承包方式中的林地承包和其他方式承包取得的土地承包經營權可以繼承，但對家庭承包方式中的農村土地經營權能否作為繼承標的，卻沒有做出明確規定。有學者認為，其不能作為遺產被繼承，理由是：（1）根據我國相關法律規定，遺產必須是被繼承人遺留的個人所有財產，在我國農村土地作為農村土地承包經營權的標的，其所有權屬于農村集體經濟組織，不是承包人的私有財產，不會發生繼承問題[1]。（2）我國合同法規定，合同的權利義務關系因合同一方當事人的死亡而終止，在農村土地承包合同關系中，因承包方的死亡而終止，承包合同關系也就不存在了，根本不發生繼承[2]。（3）土地承包權是經營管理權，是基于所有權人的授權、為獲取收益而對所有權人的財產享有占有、使用的權利，基于承包合同所產生該種權利屬于非財產權利，因此不能繼承[3]。

筆者認為，否定農村土地經營承包權可以繼承的理由有一定道理，但還不具有強有力的說服力，也不利于保護農民合法財產權利，理由：（1）雖然農地承包人對合同標的農地，不享有所有權，農地不是其私有財產，但《物權法》明確將土地承包經營權定性為用益物權，繼承人繼承的不是被繼承人對承包地的所有權，繼承的是因承包合同所產生的法定用益物權即土地承包經營權，其不影響承包權的繼承。（2）目前，我國立法關于農村土地承包經營合同的主體到底是農戶還是個人，并沒有做出明確的界定，如果土地承包合同是集體經濟組織和農民個人簽訂的，由于合同主體資格喪失，承包合同終止，承包權是不能繼承的。但如果合同是與農戶簽訂的，雖然被繼承人死亡，但合同主體農戶依然是存在的，被繼承人在承包權中的份額是可以被繼承的。（3）經營管理權在本質屬性上屬于他物權，由所有權派生出來的他物權，也是一種獨立的財產權，屬于財產的范圍，因此可以繼承。

（二）宅基地使用權繼承問題

我國建立在城鄉二元分割基礎上的宅基地使用權制度，為保障農民的居住權，嚴格禁止宅基地使用權的流轉，這導致宅基地使用權繼承糾紛的出現。學界對宅基地使用權繼承一直存在爭議，否定觀點認為：（1）宅基地使用權的福利性質和身份性決定了其不宜繼承。（2）允許宅基地使用權繼承， 就會出現本集體經濟組織之外的人，擁有宅基地的使用權，有違該權利設置的根本目的[4]。（3）按《繼承法》的相關規定，允許繼承的是農村房屋，而宅基地使用權繼承沒有立法依據。肯定觀點認為：（1）作為用益物權的宅基地使用權，具有財產性，當然可以繼承[5]。（2）我國《繼承法》規定：房屋作為合法的私人財產，可由繼承人繼承，并獲得所有權，同時根據“房地一體”模式，房屋與宅基地具有不可分離性，如繼承人不能繼承宅基地的使用權，那作為所有權的房屋的價值便無法全部實現，房屋繼承人的財產權益也受到了損害。（3）宅基地使用權繼承的身份限制，剝奪了合法繼承人的繼承權，與我國法律保護公民合法財產權利的原則是相悖的[6]。

以上觀點都是在現行制度體系下對宅基地使用權繼承作出的解釋，雖然否定觀點有其合理性，但也有不能自圓其說的地方，如此觀點成立，繼承人的合法權益必遭到侵害，同時也與我國《憲法》和《繼承法》的精神相違背。隨著社會經濟的發展和戶籍改革的進行，宅基地使用權的身份性和福利性也正在弱化，宅基地使用權繼承符合《物權法》、《民法》規定的平等原則，也符合社會發展的需要，同時也還原其作為生產要素的用益物權屬性，發揮其財產屬性的作用。

（三）自留地、自留山使用權繼承問題

目前，自留地、自留山使用權在我國農村的許多地區仍然存在，該權利主要因客體的特殊性而形成不同于一般的土地承包經營權。自留地、自留山是在推進農村合作化、農村社會主義改造的過程中，由農民私有轉化成公有后，遺留給農民自用并可以自由支配的一類土地使用形式[7]。從耕作用途上看，它一般被作為公共食堂的菜園，并隨政治環境的變化而變化。自留地、自留山“在‘大躍進和‘人民公社化浪潮的推動下，時而被下放給社員，時而又收歸集體。合作化時期曾被收歸公社所有，這種反復在1958年-1962年表現最為明顯”[8]。自留地、自留山在后來的政治運動中被廢除，最初是以農民個人私有的形式保留下來的，進而實現了所有權與使用權的分離。在權利性質上，所有權歸農民集體，而使用權則歸農民個人。endprint

盡管自留地、自留山使用權的權利形式上，與以農業耕作為目的的土地承包經營權大致相似，但其與土地承包經營權相比，在法律依據、流轉、取得、權能以及是否有償等方面都存在一定的不同，應將其作為一種獨立于土地承包經營權的用益物權類型[7]。除了《憲法》對自留地、自留山權利性質的規定和《物權法》將之確定為不得抵押的財產外，現行法律對自留地、自留山使用權的規范幾乎是空白。雖然農戶家庭個別成員死亡后，農戶其他成員仍然可以繼續對自留山、自留地行使經營權和使用權，但這并不是繼承法律關系。因為我國農民使用的自留地、自留山以農戶為單位分配的，家庭共同生活的人只是繼續經營和使用，談不上對繼承問題的規定。在我國當前的立法活動中，理應對自留地、自留山使用權繼承問題明確定位，從而將其納入法制化軌道。

二、設立集體土地使用權繼承制度的立法建議理論上的爭議主要源于立法規定的不明確，因此，應在對相關立法梳理的基礎上，找出問題，提出解決問題的立法建議。

（一）土地承包經營權的繼承

1.土地承包經營權繼承相關立法規定之梳理

我國目前立法中關于土地承包經營權繼承的法律主要有《繼承法》、《農業法》、《土地承包經營法》和《物權法》。1985年頒布的《繼承法》（2）只是將“承包收益”列為遺產，可以繼承，但是土地承包經營權權利本身是否可以繼承并未規定，而實際上土地承包經營權因為不在遺產范疇之內，因此不允許繼承。而《農業法》（3）雖然承認農村土地承包經營權的繼承，可是這里的繼承究竟是經營權的繼承還是承包合同中當事人身份的變更，立法并沒有做明確的闡析。《農村土地承包法》第三十一條、五十條（4）只明確規定了林地、荒山、荒溝、荒丘、荒灘等土地承包經營權的可繼承性，對家庭承包耕地的承包經營權并沒有明確的規定。《物權法》在《農村土地承包法》的立法基礎上，明確將土地承包經營權列為一種用益物權，涉及土地承包經營權的條文達十一個，但在涉及土地承包經營權的繼承問題上沒有明確規定。

2.構建土地承包經營權繼承制度的思考

作為私權的土地承包經營權是可以繼承的，我國立法機關對此應當明確規定，并對怎樣繼承作出科學合理的設計，保障農民合法的財產權利。在制度設計上，下面幾個問題應予考慮：第一，應當在《物權法》、《繼承法》、《土地承包法》等相關法律中明確土地承包經營權的繼承。第二，繼承方式應為法定繼承和遺囑繼承。承包經營合同的主體應為農戶，因此家庭成員理應成為繼承主體，同時為了維護農民平等、合法財產權益，繼承主體還應包括非本集體經濟組織成員。第三，土地承包經營權繼承應當依法登記。依據物權公示主義原則，繼承人繼承土地承包經營權后，權利主體就產生了變更， 為使自己合法財產權益受到法律的保護，并能有效對抗第三人，繼承人在與農村集體經濟組織重新簽訂承包合同后，應當到相應機構辦理登記手續，以此明確雙方的權利義務關系。

（二）宅基地使用權繼承

1.有關宅基地使用權繼承的相關規定之梳理

實踐中，我國存在大量農村宅基地使用權被繼承的事實，但是，立法卻對此采取回避態度，沒有對其進行明確規定。我國《憲法》第十三條以根本大法的形式規定了公民合法的私有財產和繼承權不受侵犯，同時也依據《土地管理法》第六十二條、六十三條的規定，農村集體所有土地的使用權，除非是依法取得建設用地的企業，不得用于出租、出讓、轉讓非農業建設。但是，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的以及符合土地利用總體規劃的除外，農村集體經濟組織的成員一戶只能擁有一處宅基地。依據《物權法》第四條、第一百四十七條、第一百五十九條的規定，宅基地使用權的物權屬性受法律平等保護，“房地一體”模式并沒有明確規定適用農村房屋及宅基地使用權的流轉，其行使參照的是土地管理法等相關法律規定。依《繼承法》，建筑在宅基地上的農村房屋屬于財產范圍，但對宅基地使用權的繼承沒有做明確規定。2007年的《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》規定，單位和個人不得非法租用、占用農民集體所有土地搞房地產開發，農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準，農村住宅用地只能分配給本村村民，并且其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或小產權房。

從以上分析我們可以得知，因宅基地使用權的社會保障性，立法和政策都將其權利主體嚴格限制在農村村民范圍內，相應的對宅基地使用權的繼承，我國采取的是有限制繼承的方式即對本集體經濟組織成員的繼承人，在符合相關法律的條件下，并沒有禁止其對宅基地使用權的繼承，只是不允許本集體經濟組織之外的人對其繼承。

2.構建宅基地使用權繼承制度的思考

我國《物權法》在“用益物權編”中，將宅基地使用權定性為一種用益物權。從現實出發，完善農村宅基地使用權繼承制度，是發展我國現代用益物權制度的內在要求[9]。（1）宅基地使用權繼承的前提條件是集體經濟組織成員的改革。宅基地使用權是農村集體組織成員的一項成員權，其嚴格的人身依附性造成了本集體經濟組織之外的人難以繼承本集體經濟組織成員的宅基地使用權的困難局面。因此，要實現宅基地使用權的繼承就要先行改革集體成員權繼承。（2）宅基地使用權繼承的方式可以采用法定繼承、遺囑繼承或遺贈的方式。但政府需要在允許宅基地使用權繼承的同時，建立宅基地的有償退出機制。如果宅基地使用權繼承人自愿退出宅基地，按優先購買權原理，本集體經濟組織可行使優先購買權，再對繼承人予以公平合理的補償，讓其在獲得合理補償的前提下自愿騰退宅基地。（3）繼承取得宅基地使用權的期限。作為用益物權的宅基地使用權是有期限的，但此期限應以多長為宜，學界存在爭議。有學者認為，可以參照城鎮國有土地使用權為70年，筆者認為繼承人繼承的建筑應以在宅基地上的農村房屋的自然壽命為準，即宅基地使用權隨農村房屋的滅失而終止，之后由該集體經濟組織收回宅基地。（4）建立規范的宅基地使用權流轉制度。宅基地使用權的繼承必然會出現宅基地閑置以及“一戶多宅”等問題，只有為其提供一個公平交易的平臺，才能更好地實現農民的財產權利，避免其財產的損失，增加其收入，使土地資源得到合理配置。endprint

（三）構建自留地、自留山使用權繼承的思考

我國《物權法》將自留地、自留山與宅基地相并列，自留地、自留山在權利歸屬上屬于集體所有，具有社會保障功能，農戶對該自留地、自留山享有無期限的使用權，在法律屬性上自留地、自留山不僅具有他物權屬性，而且又具有接近于自物權的法律屬性[10]。自留山因視同林地，在承包期內可以繼承有明確的政策依據，而自留地沒有明確的規定。這點與土地承包經營權和宅基地使用權略有不同，但其仍有獨特的內涵，在物權法上是一種獨立的用益物權類型。土地承包經營權和宅基地使用權繼承問題的解決，有助于自留地、自留山繼承的解決，三者在解決問題的思路、方法和程序上具有相似性。

三、結語

從我國現行立法現狀以及解決實際問題需要來看， 非本集體經濟組織的繼承人的繼承權問題有必要深入研究。集體土地使用權的繼承，是一個實踐性很強的問題，同時，通過修改當前農村土地立法中對集體土地使用權繼承的限制性規定，從而突出集體土地使用權的財產性，使集體土地使用權人和繼承人得到公平一體保護。就集體土地使用權而言，是法律賦予農民的合法財產權利。至于繼承人通過繼承所取得的集體土地使用權是他自己使用，還是愿意給兄弟姐妹使用，或者租賃給別人使用，只要不改變集體土地的性質、用途，當事人自己都有選擇的權利，無論他們是否還需要以此來作為其生活的基本保障，也無論他們是進入城鎮還是留在農村，都不應該因為身份的變化而有歧視性的規定，任何人或組織都無權剝奪。

注釋：

（1）據來自《義烏商報》（2010年7月13日）的資料顯示，義烏市農村尤其是城郊村，農村戶口涉及經濟利益可高達數百萬元。農村戶口背后所蘊藏著巨大的經濟利益。這一現象在我國經濟較發達地區的城市近郊較為普遍。

（2）《繼承法》第四條規定：“個人承包應得的個人收益，依照本法規定繼承。個人承包，依照法律允許由繼承人繼續承包的，按照承包合同辦理。”最高人民法院《關于貫徹執行<中華人民共和國繼承法>若干問題的意見》第四條規定“承包人死亡時尚未取得承包收益的，可把死者生前對承包所投入的資金和所付出的勞動及其增值和孳息，由發包單位或者接續承包合同的人合理折價、補償，其價額作為遺產。”

（3）《農業法》第十三條第四款規定：“承包人在承包內死亡的，該承包人的繼承人可以繼續承包。”

（4）《農村土地承包法》第三十一條規定：“承包人應得的承包收益，依照繼承法的規定繼承。林地承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內繼續承包。”第五十條規定：“土地承包經營權通過招標、拍賣、公開協商等方式取得的，該承包人死亡，其應得的承包收益，依繼承法的規定繼承；在承包期內，其繼承人可以繼續承包。”

參考文獻：

[1]程宗璋.農村土地承包經營權的繼承問題[J].新視野，2002，（3）： 22-24.

[2]楊春旭.談農村土地承包經營權的繼承問題[J].遼寧師專學報：社會科學版，2009，（1）：139-140.

[3]梁文書.繼承法及其配套新解新釋[M].北京：人民法院出版社，2001：284.

[4]徐致遠.目前學術界宅基地使用權繼承問題觀點綜述[J].濰坊教育學院學報，2008，（1）：38-40.

[5]梁慧星，陳華彬.物權法[M].北京：法津出版社，2007：283-284.

[6]張曉云等.戶籍改革背景下宅基地使用權繼承問題的思考[J].農村經濟，2015，（1）：28-32.

[7]陳小君.后農業稅時代農地權利體系與運行機理研究論綱[J].法律科學，2010，（1）：83-86.

[8]黃榮華.農村地權研究：1949年-1983年——以湖北省新洲縣為個案的考察[D].上海：復旦大學，2004：99.

[9]劉道遠.集體地權流轉法律創新研究[M].北京：北京大學版社，2011：121.

[10]陳小君.農村集體土地征收的法理反思與制度重構[J].中國法學，2012，（1）：33-44.endprint