論我國社會組織供給社會服務的實現方式

何陽

摘要：我國“國家-企業”社會發展體制在現實中滯后于社會發展水平，給社會的良性運行和協調發展帶來了不穩定因素。將社會組織引入到社會服務供給中，有助于實現我國社會發展體制的成功轉型。以社會組織獲得外部資源的形式為標準，社會組織供給社會服務的實現方式可以分為政府生產型、政府購買型、用者付費型、志愿提供型，其交叉情形暫不考慮，每種實現方式均有顯著特征和現實困境。通過對各種實現方式的綜合比較，可以發現政府購買型無疑是現階段我國社會組織供給社會服務實現方式的最優選擇，因為它更符合當前我國國情與國際化發展趨勢，具有更強的可操作性和借鑒性，改革成功的概率更高。

關鍵詞：社會組織；社會服務；實現方式

中圖分類號： F503文獻標志碼： A 文章編號：16720539（2015）05007206

隨著“善治”理論的興起以及“新公共管理”運動風靡全球，傳統公共行政模式逐漸遭受到了多重質疑，其中之一就是政府管理的有效性問題。西方國家由此率先開展了行政體制改革，實現了行政職能從“劃槳”到“掌舵”的轉變。注重非政府組織對政府部分行政職能的承接以及民營化（市場化）的轉型理念，是改革成功的重要保證，這些成功經驗對于當前我國政府行政體制改革具有重要借鑒意義。受啟于“善治”理論與“新公共管理”運動，我國政府加強和創新社會管理，提高社會服務水平，完全可以利用社會組織，通過構建系列制度來激發社會組織潛能，繼而發揮其在社會服務供給中的重要作用。

一、社會組織與社會服務的內涵辨析

要探討社會組織供給社會服務的實現方式，首先需對社會組織和社會服務的內涵分別進行界定。

（一）社會組織的界定

作為人類組織形式之一的社會組織，學者們雖然都比較贊成從廣義和狹義兩個角度對其進行剖析，然而具體理解內容卻存在差異。如，北京師范大學劉振國教授認為：“廣義的‘社會組織是指人們為實現特定目標而建立的共同活動的群體，與政府組織、經濟組織并列；狹義的‘社會組織僅指由自然人、法人和其他組織為滿足社會需要或部分社會成員需要而設立的非營利性組織，具有民間性、非營利性、公益性、自治性、組織性等特征。”[1]我國著名社會學學者鄭杭生教授認為：“社會組織一般有兩種含義：廣義的組織泛指一切人類共同活動的群體；狹義的組織，是指人們為了實現某種共同目標，將其行為彼此協調與聯合起來所形成的社會團體。”[2]

我們認為，組織目標是組織的本質性特征，由此將社會組織界定為：人們為了實現某一特定目標而按照一定的方式組合起來所形成的社會團體，它既包括政府組織與企業組織，又包括非政府組織。但本文所講的社會組織是指排除政府組織以外的其他兩種組織。因為社會服務屬于公共服務的基本范疇，公共服務與公共事務、公共利益密不可分，而政府正是“以管理社會公共事務、協調社會公共利益關系為目的的組織”[3]，顯然政府組織的職能范圍較早地囊括了社會服務內容，以致如今倘若將政府組織與社會服務作為單獨研究對象，其新穎性和創新性值得質疑，加上本文研究視角在于供給社會服務過程中如何理順政府組織與社會組織的關系，所以有必要將政府組織作為與社會組織并列的研究主體進行呈現。

（二）社會服務的內涵

社會服務，雖然在國外已經存在和發展多年，不是一個新鮮詞匯，但“在我國學術界，在我國研究文獻中，社會服務是個新課題、新領域，可供查閱參考的文獻極為稀少”[4]。

當前我國不乏學者嘗試對社會服務的內涵進行界定，其中比較有代表性的觀點如下：中國人民大學鄭杭生教授認為，社會服務與社會建設一樣，可以從正向、逆向兩個反面進行社會學視角的定義：“從正向說，所謂社會服務是一種促進社會資源和社會機會合理配置的有效的制度化手段和路徑；從逆向說，所謂社會服務，是一種正確處理社會矛盾、社會問題和社會風險的制度化手段和路徑。”[5]北京大學王思斌教授認為：“社會服務是由政府和社會力量向民眾、特別是困難群體提供的福利服務及過程。”[6]

本文采用王思斌教授的觀點，因為該解釋不局限于社會學的視角，適用面更廣；而且顯得通俗易懂，直接揭示了社會服務的主體為政府和社會力量，社會服務的對象為民眾，特別是困難群體，以及社會服務的本質是福利服務。雖然“發達國家的社會服務模式已經不再局限于初期簡單的針對生活困難者的物質濟貧服務”，“實現了由早期簡單的生活救濟型社會服務向全面的以服務促發展的普惠型的社會服務的轉變與提升”[7]，社會服務范圍進一步擴大，社會服務內容更加豐富，然而基于我國國情考慮，即當前我國還處于社會服務發展的初級階段，所以不應盲目地“跟風”，追求福利國家實施的普惠型福利模式。即使我國實施普惠型的社會服務政策，顯然它的水平也是低劣的，不可能短期內達到或者超越國外發達國家水平，關鍵還在于它不利于當前社會問題和社會矛盾的化解，所以定義中仍將我國社會服務對象限定為民眾特別是困難群體，強調社會服務本質是福利服務。

二、當前我國社會組織供給社會服務之現實需求現階段將利用我國社會組織供給社會服務提上議事日程，有其深刻的社會背景與原因。

首先，我國社會服務水平嚴重滯后于經濟發展水平，對社會穩定構成了重大威脅。一個良性運行和協調發展的社會，是指“特定社會的經濟、政治和思想文化三大系統之間以及各系統內部不同部分、不同層次之間的相互促進，而社會障礙、失調等因素被控制在最小的限度和最小的范圍之內”[8]，然而我國社會發展與經濟發展間呈現出不協調因素，致使兩者相互促進作用有限，社會障礙、失調開始出現，影響到我國社會的可持續發展。造成兩者間差距的主要原因是社會體制改革的成效落后于經濟體制改革的成效。事實上，我國政府在20世紀末已經意識到社會發展體制存在問題，“試圖讓社區和社會組織去替代以前由國有企業和集體經濟組織承擔的實施政府社會發展規劃和提供社會服務的職能”[9]，然而改革以失敗告終；而且迄今為止，該方面的探索都是不成功的，最終導致我國社會服務水平低劣。以社會組織為突破口解決該問題，在學術界已形成共識。endprint

其次，政府行政體制改革和政治民主化發展的必然結果。（1）精簡行政機構，縮減行政支出，使得政府不得不放棄社會服務領域內的部分行政職能。政府的任何一項行動都需要成本，即人力和物力的有效支撐，但現實中某些政府行動的不計成本，導致政府公信力嚴重下降，迫使中央政府做出在全國范圍內精簡行政機構、縮減行政支出的改革決策，這種改革趨勢勢必導致政府被動地改變以往包攬所有社會服務的心態，因為即使政府有心在整個社會服務領域內有所作為，它們也沒有足夠的物質條件去維系行動的執行，極易造成“爛尾樓”現象，所以必須選擇放棄社會服務領域內的部分行政職能，轉而由社會組織承接。（2）政治民主化要求政府改變以往獨攬權力、統管社會事務的局面。政治民主化呼喚治理主體的多元化，提倡社會中的組織或者個人積極主動地融入到社會問題的治理中來，與政府組織采用合作互惠的行動策略，共同治理社會事務，所以社會組織供給社會服務也順應了政治民主化的要求。

再次，社會問題與社會矛盾的多樣性和復雜性對政府重新選擇治理途徑提出了要求。改革開放后，隨著經濟的迅猛發展，我國的社會問題和社會矛盾也在悄然發生變化，呈現出復雜性、多樣性等時代特征，對政府的治理能力顯然提出了更高要求，但“政府管理”途徑的弊端卻日漸顯現，導致公民對其管理的有效性提出了質疑，“政府失敗論”成為了該種觀點的典型代表。為了攻克“政府失靈”問題，學者們相繼提出了“公民社會”途徑、合作網絡途徑等。相較而言，當前合作網絡途徑在學術界的呼聲最高，其具體表現為網絡治理。網絡治理的興起要求重新界定政府與其他社會組織的關系，其顯著特征之一則為多中心的公共行動主體，所以社會組織作為與政府組織并列存在的組織體，參與到社會服務的供給中來，是對網絡治理途徑的合理實踐，況且相較于政府部門，社會組織在提供社會服務時存在著某些政府部門無法比擬的優勢，或許能獲得更好的治理成效。

最后，“新公共管理”運動對我國社會服務供給主體選擇的示范性影響。20世紀七八十年代在西方國家興起了一場“新公共管理”改革運動，以新西蘭、英國、澳大利亞的改革最為成功。改革中政府把大多數社會服務的供給任務推向了市場，由市場主體生產社會服務，政府不再參與該領域的生產，僅通過公私合作、合同外包、用者付費、憑單與補助等方式，在社會服務領域內視具體情況進行調節，以滿足民眾對社會服務的需求。該項運動利用市場競爭機制激發了市場主體的活力，市場主體相互間不斷地提高社會服務水平，以求獲得與政府的合作機會，客觀上不僅減輕了政府的財政壓力，提升了政府的形象和聲譽，而且增強了整個國家的社會服務能力，促進了社會的良性運行。我黨在2012年召開的十八大明確提出加強和創新社會管理，以便更好地解決社會問題和社會矛盾，實現我國社會的可持續發展。顯然，西方國家改革社會服務的示范性效應，值得我國深入思考。

三、我國社會組織供給社會服務的實現方式以社會組織獲得外部資源的形式為標準，社會組織供給社會服務的實現方式可以分為政府生產型、政府購買型、用者付費型、志愿提供型，其交叉情形暫不考慮，每種實現方式均有顯著特征和現實困境。

（一）政府生產型

所謂政府生產型，是指政府將在社會服務供給過程中表現良好的社會組織，納入政府領導的范疇，由政府財政直接撥付款項用于支付工作人員的工資以及開展社會服務活動所需的一切費用，使其與國有企業和國有事業單位享受同等的法律地位。政府生產型中的社會組織具有如下特征：（1）必須是社會組織中社會服務業績非常突出的組織。只有優秀的、能在大量的社會組織中脫穎而出的組織才有可能被納入到政府領導的范疇，表現平庸、對社會服務貢獻有限的組織不可能享受政府財政的支持。（2）組織所有資金完全來源于政府的財政撥款。為了保證組織能有效地開展社會服務活動，政府需要完全解決其資金來源問題，免除其后顧之憂。（3）組織的正式員工納入國家公務員編制行列。（4）組織享受與國有企業和國有事業單位同等的法律地位。

當然，肯定有人會質疑政府生產型中社會組織的性質，在本質上和國家事業單位的性質沒有任何區別，已經不是本文所指的社會組織，那么為什么我們不直接利用國家事業單位來開展社會服務，而需要從社會組織中重新構建相關機構？答案是，現有的國家事業單位是從計劃經濟體制中發展過來的，所以我國的事業單位與政府機關一樣，政府機關存在的辦事效率低下、機構臃腫、人員冗雜等問題，在國家事業單位中也同樣存在。如果我國的事業單位能在社會服務供給過程中扮演核心角色，那么政府利用其提供社會服務的效果則應顯著，但實際上政府扶植事業單位以發揮社會服務功能的改革往往以失敗告終，說明我國的事業單位并不能擔此重任。在這一點上，社會組織卻恰好相反，優秀的社會組織在提供社會服務方面的能力接受了市場規律的檢驗，是市場競爭中的佼佼者，他們能較好地適應市場優勝劣汰的機制，并提供優質的社會服務，因此從社會組織中發展一批國家“事業單位”是有必要的。

然而如何篩選優秀社會組織和克服優秀社會組織的官僚主義，又是擺在我們面前的一道難題。首先，對于如何篩選優秀社會組織，政府部門需要事先制定系列的考核標準，可以利用聽證會等形式，把學者、政府官員以及社會服務對象召集起來，收集相關意見，然后將學術界、政府機關和受益群體的意見進行綜合權衡，最終設計出一套科學制度作為其“準入門檻”。考核指標應涉及轉型社會組織的數量、轉型社會組織的社會服務能力及轉型社會組織的地位等核心內容。其次，對于克服社會組織的官僚主義問題，優秀社會組織雖然曾經經歷了市場機制的考驗，但是卻不能保證將其納入到政府領導范疇后，它不會滋生官僚主義。若要始終保持優秀社會組織的活力，則需從管理設計上創新，就組織結構而言，不能采用尖形組織結構，而應采用扁平組織結構；就管理手段而言，盡量利用工商管理技術，沒必要總是貫徹傳統的上行下效原則。

（二）政府購買型

所謂政府購買型，是指政府購買社會組織供給的優良社會服務，來滿足民眾特別是困難群體在社會服務領域的現實需求，實現維持社會良性運行與協調發展的目標，而不直接參與社會服務生產的行為。政府購買型中社會組織的特征如下：（1）社會組織與政府組織是并列存在的兩種組織形式。從組織類型的角度而言，社會組織與政府組織是兩種不同類型的組織形式，不存在社會組織與政府組織的任何交叉關系。（2）兩種組織間是平等的關系。交易雙方地位的平等是市場經濟的基本要求，社會組織與政府組織在社會服務的交易過程中需保持平等關系，避免政府運用行政權力干預交易過程，導致社會服務的效果大打折扣，與改革的初衷相違背。（3）社會組織與政府組織的交易對象限定于社會服務項目。即在該種境況下，政府只能從社會組織處購買相關的社會服務供給，而不能是其他服務項目。endprint

政府向社會組織購買社會服務需從以下方面進行展開。

首先，政府在社會服務領域放棄不必要的生產職能。只有政府放棄不必要的生產職能，社會組織才有進入該領域的空間和機會，才能在社會服務領域內施展才能，同其他主體展開競爭，增強社會服務質量，滿足人民群眾日益增長的社會服務需要，所以政府在社會服務領域放棄不必要的生產職能是政府購買型的前提條件。

其次，為社會組織提供社會服務創造良好的制度環境。不只停留于廣泛宣傳“鼓勵社會組織提供社會服務”政策性口號的環節，盡量把事情落到實處，如減少建立社會組織的行政審批環節，以及廢除非政府部門掛靠政府單位的硬性要求等，這樣才更有助于吸引社會組織，積極主動地涉足社會服務領域，形成社會服務的市場體系或志愿體系。

再次，政府購買社會服務可以運用公私合作的形式或者合同外包、補助等市場化工具來進行。公私合作即政府與社會組織合作共同提供社會服務，綜合考慮各自的優勢，兩者在合作過程中需扮演不同角色，政府主要扮演決策者和投資者的角色，而社會組織主要扮演決策執行者的角色，最終實現“1+1>2”的效果；合同外包即政府將社會服務項目以合同的形式，通過競標的方式承包給優秀社會組織，政府只需對社會服務供給進行跟蹤、評估以及驗收；補助則是指政府在購買社會服務過程中，若社會組織為特定群體提供了質量較高的社會服務，那么政府可以另外給予社會組織一定的額外獎勵。

最后，需要完善政府購買的監督機制和法律法規。繆勒將尋租分為了三種類型：“（1）通過政府管制的尋租；（2）通過關稅和進出口配額的尋租；（3）在政府合同中的尋租。”[10]所以政府在購買社會服務的過程中，為其工作人員的尋租腐敗提供了機會與可能，若缺乏相應的監督機制以及法律法規不完善，那么在競標活動和服務價格的確定等環節都易滋生腐敗，造成國家財產的流失或者影響社會服務的最終質量。

（三）用者付費型

所謂用者付費型，是指社會服務對象遵循價值規律原則或者人道主義原則主動向供給社會服務的社會組織支付費用，維持其正常運轉的行為。用者付費型中社會組織的顯著特征為社會組織需要收取一定的服務費用，即社會組織提供的是“有償性”社會服務。

為什么需要遵循價值規律原則或者人道主義原則？因為社會組織可以進一步劃分為企業組織和非政府組織。需說明在政府生產型與政府購買型中，未對社會組織進行詳細劃分，主要源于在上述兩種類型中，政府都是社會服務的主要出資者，即政府為社會服務買單，社會服務對象只無償地接受相關服務，而現在的情況有所不同，有必要區別對待。就企業組織而言，社會服務是其立足于市場的商品，企業組織與公共組織最大的區別在于它們的使命不同，公共組織主要是追求公共利益，為公眾服務，而企業組織主要以營利為目的，所以企業組織提供社會服務，需遵循價值規律原則；相反，非政府組織與政府組織是公共組織的重要組成部分，雖然兩者的使命均在于為公眾服務，但是與政府組織相比，我國非政府組織沒有穩定的資金來源，隨時面臨著瓦解的威脅，所以非政府組織提供社會服務，需遵循人道主義原則，社會服務對象象征性地支付相關費用。

在用者付費型中涉及一個重大問題——用者付費的現實性。雖然有學者認為“社會服務，不是通過市場交換，而是通過政府和社會無償提供的”，“社會服務說的是非經濟、不以牟利為目的的服務”[6]，但是我們認為，社會服務可以通過用者付費的方式進行獲取，因為可以利用排他性手段將它與其他公共服務分離，繼而運用價格機制使其在市場上進行自由交易。只不過先前我們從我國國情出發對社會服務進行界定時，強調社會服務對象是民眾，特別是困難群體，而未像福利國家那樣，將社會服務對象由弱勢群體擴展為全體民眾，實施的許多項目都是全民范圍的社會服務。既然我國社會服務主要對象是困難群體，那么想讓這個群體以市場價格給付社會服務成本不現實，因為這類群體以老、弱、病、殘等人口特征居多，他們更多地需要從社會獲得救濟來解決生存問題，壓根就沒有能力給付社會服務費用，所以用者付費型在當前我國沒有土壤。

隨著經濟的發展，社會服務外延不斷擴大，筆者相信社會服務的“產品”會日益豐富，用者付費型遲早也會登上我國社會服務的舞臺，成為社會組織供給社會服務的有效實現方式。其理由在于，我國當前已經出現了用者付費型的需求。就養老模式而言，由于代際之間的價值觀念與行為選擇存在差異、隔閡甚至沖突，很多老年人不愿意和子女共同生活，這里面不乏擁有經濟實力的人群，他們寧愿選擇養老院度過余生，呼喚成立高檔養老院，顯然該種社會服務只有通過用者付費的方式得以維持，而不能寄希望于由國家承擔全部費用。

（四）志愿提供型

所謂志愿提供型，是指社會組織無償地給弱勢群體供給社會服務的行為，具有非營利性、公益性、志愿性、民間性、組織性等特征。志愿提供型中社會組織的特征為：（1）非營利性，即社會組織供給社會服務不以服務的市場價格為標準收取報酬；（2）公益性，即社會組織供給社會服務秉承擔負社會責任、回饋社會公眾的宗旨，而不計投入成本和產出的經濟價值；（3）自愿性，即社會組織供給社會服務完全出于自身意愿，不帶有任何被迫及強求性質。

企業組織和非政府組織相較而言，非政府組織是志愿提供型的服務主體，雖然我們不排除企業組織具有社會責任，它們會無償性地給予社會弱勢群體一定的幫助，但這也不能改變企業理性人本質，即“在機會成本為既定的條件下，理性人系統而有目的地盡最大努力去實現其目標”[11]，不符合志愿提供型特征。由此，在志愿提供型中，主要分析一下我國非政府組織供給社會服務的一些問題。

第一，我國非政府組織發展不充分制約了其功能的發揮。非政府組織在國外是政府治理社會問題的重要協助者，擁有獨立的地位和優良的信譽，它們通過組織成員或者政府以及企業家的捐贈和召集志愿者來開展社會治理活動，但是我國非政府組織“行政性”色彩過于濃厚，它們的資金主要來源于我國公共財政。因為經濟基礎決定上層建筑，所以它們也無奈地淪為了政府的附屬品，難以與國外非政府組織媲美。endprint

第二，我國非政府組織自身管理問題頻發，無法承擔供給社會服務的責任。我國非政府組織存在歷史雖然悠久，但建國后獲得合法地位的時間短暫，換言之，當前我國官方認可非政府組織的期限較短，所以非政府組織作為一種新生合法化事物，其自身發展還處于起步階段，以致其管理模式以及資金的來源和處理等問題都受到了民眾的普遍質疑，民眾對非政府組織的信任度偏低。因此，一方面，非政府組織現有的不成熟狀態不適合作為社會服務的主要供給者，另一方面，民眾反感非政府組織提供社會服務，易出現不必要的糾紛。

第三，我國公眾的志愿者文化意識淡薄，難以實現長期、無償地供給社會服務目標。非政府組織提供社會服務主要依靠的人群為志愿者隊伍，但我國公眾的志愿者文化意識淡薄，會出現諸多問題。首先，難以建立志愿者隊伍。雖然我國存在志愿者組隊開展社會服務現象，但這些隊員是否均是不依靠外力作用、僅憑自己的良心加入隊伍為弱勢群體提供社會服務的，值得商榷，不排除存在“作秀”以及受到權力等其他因素威脅而不得已為之的行為，這已然背離了志愿精神；其次，針對社會弱勢群體，要志愿者提供一次兩次社會服務，問題不大，然而若需長期、無償地提供社會服務，往往會與志愿者的生活、工作以及學習產生矛盾，那么結果可想而知。

四、小結

從理論上講，社會組織供給社會服務存在上述四種實現方式，但并不是每一種實現方式都適合當前我國國情并有助于我國社會發展體制轉型。政府生產型不符合行政改革要求，而且執行過程中，易與既得利益集團產生矛盾，改革阻力較大；用者付費型和志愿提供型不符合現階段我國實際發展情況，但從長遠來看，勢必會成為社會組織供給社會服務的有效實現方式；政府購買型，不僅迎合了全球行政改革潮流，得到了我國學術界的普遍認可，而且具有可操作性強和借鑒性強等優勢，相較于前三種實現方式，改革成功的概率更大，無疑是當前我國社會組織供給社會服務實現方式的最優選擇。

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