解讀新加坡老年社會福利:基于中央公積金制度之外的思考

周 薇 黃道光

(南京師范大學勞動與社會保障系 南京210097;南京市人力資源和社會保障局 南京210017)

前言

從世界普遍規律看，人口老齡化是一國社會經濟發展的必然結果，新加坡也不例外。作為亞洲四小龍之一的工業化城市國家，該國從20世紀60年代開始實行嚴格的生育控制政策，其后人口出生率下降速度很快，老年人口比重不斷提高。作為一個城市島國，新加坡國土面積狹小，農業從業人口比重極低，而第三產業從業者集中。新加坡的人口主要由華族、馬來族、印度族和其他族群組成。依據新加坡國家統計局的人口數據，該國在20世紀90年代后期進入老齡化社會，和中國進入老齡化社會處于大體相當的時期，但是晚于中國的北京、上海等一線大城市。2014年底，65周歲及以上老年人口占總人口的比重達到11.2%，略高于同時期中國平均水平［1］。新加坡人口預期壽命為82.8周歲，其中女性已達到84.9周歲，男性80.5周歲［2］，其人口老齡化的程度是東南亞地區最高的。

在新加坡國家獨立之前建立的以強制儲蓄為特征、主要覆蓋工薪勞動者的中央公積金制度 (Central Provident Fund，CPF)，最早和中心的內容是養老金計劃，發展至今已成為該國社會保障制度的核心內容。在不少人的眼中，新加坡的社會保障制度即是中央公積金制度，老年人的保障都源于此，這其實是一種誤讀。在中國知網中，通過關鍵詞“新加坡養老”、“新加坡老年”、以及“新加坡社會保障”搜索2000年以來的文章共18篇，發現國內學界對新加坡養老保障的研究也多是基于中央公積金制度的分析。在新加坡，60周歲以上的人被稱為“樂齡人士”(英文就是Senior，有成功老年化的意思)，處于社會不同階層的老年人是否都能夠樂享晚年生活?筆者基于在新加坡的幾年生活和學習經歷，試圖全面解讀該國中央公積金制度之外的老年社會福利制度。

一 老年社會保障理念——授之以漁亦或授之以魚?

社會保障理念是社會保障模式的選擇和制度建設的價值前提，是一國社會保障制度建立的依據和出發點。隨著社會經濟的發展以及受全球化背景的影響，各國社會保障理念在突出本國特色的同時不斷地融入普適保障理念。總體來說，新加坡現行的老年社會保障理念主要體現在以下六個方面:

1.“工作至上”的工作倫理

可以說，這一工作倫理是新加坡自建國以來一直奉行的。新加坡是一個移民國家，在其發展早期，國人中有很大比例是從中國南方地區 (主要是福建和廣東)下南洋的謀生者。在其建國之初，國家經濟并不發達，用新加坡人自己的話來說，他們的國家是靠著努力和奮斗才有了今天的繁榮。20世紀早期從中國南下打工的“紅頭巾”①紅頭巾主要是指20世紀早期從廣東三水來新加坡打工的女性，她們主要在建筑行業做工，以吃苦耐勞聞名。現在新加坡生活的紅頭巾約有二三十人，她們中不少人在養老院度晚年。，一直是新加坡政府大力宣傳的楷模。這一工作至上倫理強調個人奮斗，不養懶人;在社會保障方面主張通過“工作激勵”、“機會均等”，形成“工作—積累—收益”的良性循環［3］。受此影響，新加坡是當今世界經濟較發達國家中沒有失業保障制度安排的國家之一，卻代之以“充分就業”等就業幫扶政策措施。對于年輕健康的低收入老年人，在其公積金不足或生活出現困難時，政府的責任仍舊首先是提供就業崗位，通過保證其就業達到改善老年生活的目的。

2.“反福利主義”的社會保障傾向

從1819年起，新加坡就是英國重要的貿易港。其社會保障制度的核心——中央公積金制度，在建立之初也因此受到宗主國殖民地政策的影響。雖然英國在本土實行高水平的福利制度，但在殖民地卻以不影響宗主國的利益為前提，低水平發展社會保障。而另一方面，新加坡在1965年獨立后，國家領導人也一直反對建立像西方國家的保障制度，強調非福利性質的保障，強調家庭對成員的保障作用。新加坡國家領導人認為福利制度易導致平均主義，容易養懶漢，從而影響勞動者積極性的發揮和工作效率的提高。政府重點發展強制性的、以個人儲蓄為主、非收益均等的中央公積金制度。公共救助制度僅是作為最后一道安全網的面目出現，且公共救助支出占國家公共支出比重小。用新加坡國家領導人常講的一句話就是“政府考慮的是如何將經濟蛋糕做大”，以提供更多的就業機會。

3.儒家文化影響下的家庭責任

國際社會普遍認為亞洲地區有六大受儒家文化影響的國家，新加坡便是其中之一。新加坡自建國以來一直強調儒家文化建設，20世紀80年代所推行的儒學運動，注重家庭本位、強調家庭責任是儒家思想的核心內容之一，并出臺相應的法規保障和政策激勵措施。新加坡政府在1991年發表的《共同價值書》中強調的五大共同價值之一就是“家庭為根，社會為本”。在老年社會保障方面，以中央公積金制度為代表的社會保障計劃中多涉及家庭中的三代人，而政府通過稅收、現金獎勵、法律等因素鼓勵家庭對老年人的支持。正如新加坡國立大學李光耀公共政策學院的著名學者穆賈·亞瑟(Mukul Asher)教授所說，東方國家不應該像西方那樣，用簡單的老年保障制度來替代家庭保障。政府的角色應該是彌補家庭保障不足，幫助子女更好地照顧父母。

4.全球化背景下城市國家經濟發展的憂患意識

從經濟發展角度看，一國社會保障水平的高低在很大程度上依賴于國家經濟的持續發展水平和對未來的預期，這是社會保障制度建設和發展完善的重要事實前提。新加坡自建國以來，經濟發展迅速，有亞洲奇跡之稱，人均國內生產總值水平居亞洲前列。但是作為一個國際化大都市、一個城市國家，新加坡資源缺乏，且國內市場小。不管是早期的勞動密集型產業還是今天的資本、技術、科技和信息密集型產業，經濟發展在很大程度上是依賴于周邊國家和國際大環境。本世紀以來，受人口老齡化的影響，新加坡勞動力人口短缺，接受了大量來自東南亞各國、中國、印度的外籍勞工。正因于此，新加坡是一個有著很強憂患意識的國家，政府采取多種方法，以增強其經濟的國際競爭力，社會保障的發展自然讓位于經濟發展。

5.社會福利救濟的“多方的援手”

新加坡的社會保障制度強調“多方的援手”，在強調個體的自助和自力更生，重視家庭作用的同時，也充分發揮社區、企業、各類社會團體以及自愿組織的作用。“多方的援手”主要在中央公積金制度外的如福利救濟、社會服務等方面發揮作用。新加坡的“多方的援手”有其歷史淵源，早在英殖民統治時期，各種族內部就有了以“同宗”、“同鄉”、“同一宗教”背景等名義的保障。例如在華人中，來自廣東、福建的勞工在年老時，可以得到同姓宗祠、同鄉會的經濟援助。再如新加坡著名的宗教團體“德教會”每年都舉辦慈善義演，邀請社會各方人士，募集慈善資金。這種多支柱的、責任分擔的社會福利、救濟與服務，在減輕政府財政負擔的同時，也喚起和提升社會公眾回報社會的意識和行動。

6.“關愛”的社會目標

在新加坡中央公積金制度建立之初，政府對加入該制度的雇員的最低收入作了限制，這使得部分低收入、無穩定工作的勞動者成為公積金會員。中央公積金制度實質上只是一種特殊的社會保險制度;是一種強制性的由勞資雙方共同出資，依照固定的比例，無須計稅，計入個人賬戶名下而無社會統籌賬戶，政府確保償付和支付利息的個人儲蓄積累模式。這一制度事實上也造成了社會保障的分配不均，無法體現社會保障的本質——公平性和互濟性。作為老年人，享受公積金制度下的各項老年保障的前提條件是必須是公積金會員。不過，新加坡政府一直對現有老年人公積金會員數量和比重諱莫如深。根據一些學者的估算，20世紀90年代中期，新加坡公民及永久居民中，只有1/3的老年人是公積金會員，而多數的老年人并不能享受該項制度所帶來的福利。隨著老年人口比重的提高，低收入老年的養老問題成為社會問題。20世紀90年代，新加坡政府首次提出要建立一個充滿關愛的社會，提高眾多處于較低社會階層國民的生活質量，此后政府先后出臺了一系列涉老政策，尤其惠及中低收入者。

無論是以上哪一個社會保障理念，都無不體現出新加坡政府所扮演的高度政治控制的角色，以及其在圍繞實現國家經濟目標、突出效率、服務經濟的社會保障制度設計目標。就世界各國社會保障的實踐來看，對勞動力人口一般采取“授之以漁”輔之以其他措施，即主要是通過就業促進從而達到保障的目標;對于老年人則多采用“授之以魚”的保障方法，即主要采取經濟保障與服務的方式。新加坡的老年保障卻有所不同，在強調自助、從其公積金退休賬戶中獲取養老金，以及強調家庭的作用的同時，政府通過直接提供就業崗位，給予雇主各種優惠政策鼓勵低齡、健康的低收入老年人通過就業來解決養老所需資金。對于高齡且收入低的老年人，政府則通過各種激勵措施鼓勵家庭、所在社區、各社會團體來共同解決老人所需，政府出資的公共救助則作為最后一道安全網的面目出現。

二 老年社會福利——全民性的亦或針對少數人口?

盡管國內外學界對“社會福利”的界定一直存在爭議，但一般都認同社會福利有廣義和狹義之分。而對概念界定的差異源自各國和各地區不同的社會福利制度和實踐，如英國二戰后的多數時間，“福利”是社會工作的代名詞，或者更準確地說，是指由地方當局提供的個人社會服務的代名詞。在美國，福利通常意味著這一點:主要針對單親母親及其子女的家計調查的救助，這一救助以食品券和現金津貼的形式發放［4］。學者穆懷宗認為，廣義的社會福利包括各種社會保險、醫療保健、教育、住房、收入供養、社會工作等各個方面，服務對象包括貧困者、老年人、婦女和兒童、殘疾人等群體，通過家庭政策、福利的傳遞、養老政策、保健政策等提供社會資金和服務，從而滿足各種不同群體的社會服務需要。狹義的社會福利則限于為特殊需要人群提供的某種基準之上的津貼和福利［5］。田北海等對社會福利做了分類，以社會福利的形式為依據，分為資源性福利與服務性福利;以社會福利的實現方式為依據，劃分為保障性和非保障性福利;以社會福利的層次為依據，分為生存型福利、發展型福利與享受型福利［6］。正是由于社會福利一詞界定的差別，老年社會福利概念也存在爭議，如補缺型老年福利還是普惠型老年福利，但一般認同老年社會福利包括兩個部分，即現金及其他資源資助，服務的提供。筆者依據提供者的來源及主辦者將新加坡的老年福利劃分為以下三類:

(一)政府所提供的福利

1.增長配套 (Progress Package)

這是一種全民性的福利，即分享政府財政預算盈余。從2001年至今，新加坡政府定期將財政盈余給國民分享，一般在財政結算日或年終。其花紅(分紅)種類為: (1)增長花紅 (Growth Dividends)，根據個人的具體情況可獲得200到800新元。收入越低，花紅越高。60周歲及以上的樂齡人士尤其是中低收入者可獲得較高的增長花紅。(2)就業獎勵花紅 (Workfare Bonus)，低收入的、年齡較高的工人可得到較多的花紅。(3)國民服役花紅，水電費回扣等。增長配套中涉及老年人群體的福利還體現在政府對他們退休后生活及醫療保健需求的關注，例如政府為老人護理基金 (Eldercare Fund)和保健基金 (Medifund)填補1億新元，為年滿50周歲及以上者填補公積金特別賬戶、退休賬戶及保健儲蓄賬戶。

2.老年就業保護政策

主要針對低齡老年人的就業保護政策。政府通過給予老年就業者及雇主雙方的優惠條件，來保護低齡老年人就業。例如降低雇主和雇員的公積金繳費率、給予老年雇員以就業獎勵，鼓勵他們到達62周歲法定退休年齡后繼續工作。這一方面有利于填補部分老年人公積金賬戶不足的問題，同時也在一定程度上緩解了該國勞動力緊張的狀況。從現有老年就業情況來看，55周歲以上人口中受教育水平越低，經濟活動人口比例越高。這部分老年人中不少是公積金帳戶余額達不到最低存款要求的，他們所具備的知識和技能只能從事低技術含量的工作。因此，政府政策優惠的崗位也多是低技術含量。此外還考慮到老年人的體能特點，多是勞動強度不太高的崗位，如在新加坡各校園里，清潔工和食堂服務人員不少就是這樣的低齡老年人。

3.公共救助計劃 (Public Assistance Scheme，PAS)

新加坡公共救助計劃主要由三塊構成:SelfRelianc即自勵計劃，主要針對那些需要暫時性幫助的人，幫助他們回復到正常生活;ComCare Grow即關懷計劃，針對兒童;ComCare Enable，即激發計劃，針對需要長期救助的人，包括老年人。該項計劃的資金來源于政府直接撥款給社會及家庭發展部(Ministry of Social and Family Development)，由該部的社會福利局管理。在這一計劃下還有針對生活無依的、通過了資格檢查的貧困老年人的醫療救助(Medifund)，受助的老年人可以享受在全國綜合醫院及政府醫院的免費治療①新加坡針對老年人的公共救助系統要求老年人必須符合相應的條件:(1)65周歲以上的男性或多或60周歲以上的女性;(2)在新加坡居住至少二十年;(3)通過了貧困測試。(4)對于以上老年人，在 (1)為新加坡公民或永久性居民;(2)由于年老、疾病或不順利的家庭環境;(3)沒有任何生存幫助或家庭成員可以依靠。而且也只有受助者居住于新加坡境內才可以享受。享受公共救助的老年人可以同時享受其它形式的如房租補貼等。。這些年來，針對個人和家庭的公共援助金一直在向上調整，根據2014年的標準，一個獨居的符合救助條件的老人每月可獲得的援助金是400新元［7］。下表為2000年以來新加坡公共救助受助者概況。從下表明顯地看出兩點:其一，公共救助受助者占總人口比例相當低;其二，老年人是公共救助的最主要受助者。

表1 新加坡公共救助受助者

(續上表)

(二)以社區為依托的福利項目

1.政府引導下的社區涉老服務

新加坡是一個具有高度政府控制型的國家，以社區為依托的社區服務項目也在很大程度上打上了政府意志的烙印。由于國家小，政府的頂層設計到達基層的路徑短。經各社區議員積極推動下的社區工作，能夠比較好地貫徹政府意志。1999年，由社會發展、青年及體育部主持，聯合衛生部、國家福利委員會及人民協會組成的服務檢討委員會(the Service Review Committee)，主要檢討包括跨部長級人口老齡化委員會 (the Inter－ministerial Committee on the Ageing Population，IMC)現有的計劃和服務，以及推出未來的涉老服務藍圖。

新加坡以社區為依托的老年福利項目的宗旨是為老年人提供居家養老服務，減輕家人和子女的照顧負擔。幫助老年人在熟悉的社區中而非養老機構生活，同時幫助他們融入社區生活，樂享晚年。新加坡強調的“就地養老”理念，類似于我國的“社區養老”，將機構養老作為不得已的選擇。自1988年開始，新加坡政府提供以社區為依托的老年照顧服務，是老年居家養老的服務項目內容之一，目的是為身體狀況欠佳和臥病在床的老人提供醫療衛生服務，以便他們可以在自己居住的社區中養老。新加坡政府每年為老年人提供免費的體檢，為年齡在70周歲及以上身有殘疾者，提供一個臨時性的方案，支付每月100至150新元、最多可領取五年的補貼。2007年政府還從保健基金中撥出五億新元的專款成立了“銀發族保健基金計劃”(Medifund Silver)，為65周歲以上的無法負擔醫療費用的貧困老人提供醫療援助。在2000—2005年的五年計劃中，政府每年約投入300萬新元到老年福利社區服務中［8］。很值得學習的是，新加坡政府主導的社區涉老服務，還有一個很重要的功能，即公眾教育。也就是，提高公眾對老年人及老年問題的正確認知，喚起公眾對這一問題的興趣，并付諸于社會行動。

2.社區也是體現“多方的援手”的平臺

在新加坡，每十幾、二十棟相連的政府組屋便構成一個小型社區即鄰里組織①在新加坡“居者有其屋”政策下，國民中大約80%的人口居住在政府組屋中。。組屋的底層為架空層，留作社區居民活動使用。每一個社區設立多服務中心，有專門辟出的一塊作為老年人活動中心，老年人常常在這里聊天、打牌、下棋、看電視。社區中還設有老人日托、康復中心，為那些家人子女外出工作、卻有需要特殊照料的老人的家庭提供服務。在日托中心中不僅有醫務人員，還活躍著志愿性社工。此外，社區還為老年人提供庇護所服務等特殊服務項目。社區中還經常舉辦各類免費的關于健康養生、烹飪美食、電腦網絡等方面的學習班和講座，而講座人通常是本社區的有著專業知識、熱心公益的社區居民，如醫生、大學老師、各類專家，甚至家庭主婦等。社區還組織老年義工的志愿服務活動、組織各類老年人的康樂活動，組織面向老年人的低價短途旅游等。

(三)社會福利性組織提供的福利

“多方的援手”一直是新加坡政府在社會保障制度建設中所重視的，強調個體和各類組織所應承擔的社會責任。新加坡活躍著不少主要為老年人及其他社會弱勢群體提供各種福利性服務的團體。

1.宗教組織

新加坡是一個多種族、多信仰的國家，境內活躍著佛教、道教、伊斯蘭教、印度教、基督教，以及天主教、猶太教、錫克教等宗教組織。這些宗教組織在對信仰本教的老年人提供幫助的同時，也積極參與社會的各類公益事業。如在新加坡較有影響的德教②德教起源于中國廣東潮汕地區，廣泛流傳于東南亞，是新加坡華人社會重要的宗教。太和觀，每年都組織義演來籌集慈善資金，強調給予不分種族的、需要幫助的人以幫助和服務。

2.宗鄉團體和會館

以華人為例，在新加坡建國之前，從中國南下的移民，在這里舉目無親，又得不到英殖民政府的幫助，生活十分困難。而宗鄉團體給予他們援手，在新加坡社會一直比較活躍的有陳氏宗祠、林氏宗祠、福建會館、潮州會館等。一些宗鄉團體還創辦學校、醫院、養老院。直到今天，新加坡社會還保留那種互相扶持、互相幫助的精神。

3.民間組織參與的養老機構

養老設施的建設上，政府是投資主體，基本上提供90%的建設資金。而各類民間團體則主要參與養老機構的運作，政府對養老機構各項服務的運作成本提供不同的津貼，如實行雙倍退稅的激勵政策，并且允許國家福利理事會認可的養老機構面向社會募捐。

結語

依照之前社會福利的定義來考量新加坡的老年福利，不難發現該國老年社會福利總體水平不高，受助人口比例小，而且很難將社會福利和社會救助截然分開;補缺型老年福利項目占多數，這樣的老年社會福利安排與新加坡的社會福利理念密不可分。從老年福利的來源來看，在政府主導下，充分發揮社會各方面的力量，目的是幫助需要幫助的老年人主要是中低收入老年人。如幫助個人公積金賬戶資金不足的低齡健康老年人就業、提供醫療健康救助、為低收入老年人提供低收費及免費的醫療項目、為無生活來源和無勞動能力的老年人提供最低生活保障等。新加坡公共救助系統不僅針對老年人，也覆蓋其他人群。但是根據統計數據顯示，享受這項救助的80%是老年人。其宗旨是為需要幫助者提供最后一道安全網，即在受助者本人、家庭、社區都為之作努力后仍有需要時，政府出面給予支持。新加坡老年福利很少有普惠性的覆蓋全體老年人的項目，增長花紅算是其中的主要項目。此外，建造無障礙的公共環境、保障老人能夠在其所生活的社區內就地養老、推廣“活躍樂齡”也是其中的內容。新加坡政府通過積極的公眾教育，提高公眾對老年人及老年問題的正確認知，強調社會責任意識，讓更多的社會成員和組織參與到“多方的援手”行動中。其政府也鼓勵老年人為社會再做貢獻，參加各種義工團體，參與社交活動，積極融入社會。

本世紀以來，新加坡人口總量提高很快，尤其是外籍人口增長速度快。根據新加坡統計局資料顯示，2000年新加坡外籍人數為75.45萬，而到2014年時增加到159.899萬，翻了一倍，占總人口比重的29.23%［9］。這么高比例的外籍人口有利于緩解人口老齡化帶來的勞動力緊缺壓力。然而，其社會保障資源尤其是養老保障資源過渡的國家保守主義，即只有本國公民和永久性居民才能享受的政策傾向，可能也是新加坡未來需要思考的問題。

【注 釋】

［1］“Key indicators on the elderly”，Department of Statistics Singapore，http://www.singstat.gov.sg/docs/default －source/default－document－library/statistics/browse_ by_theme/population/statistical_ tables/elderly.xls，2015 －11－03．

［2］“Key demographic indicators(1970 － 2015)”，Department of Statistics Singapore，http://www.singstat.gov.sg/docs/default－source/default－document－library/publications/publications_ and_papers/population_ and_population_structure/keyind－population2015.xls，2015－11－03．

［3］李建等:《新加坡社會保障制度》，上海人民出版社，2011年，第5頁。

［4］〈英〉艾倫·肯迪著，周薇等譯《福利視角:思潮、意識形態及政策爭論》，上海人民出版社，2011年，第5頁。

［5］穆懷宗:《社會保障國際比較》，中國勞動社會保障出版社，2011年，第276頁。

［6］田北海等:《香港與內地老年社會福利模式比較》，北京大學出版社，2008年，第32頁。

［7］“Assistance schemes for individuals and families in social and financial need”，National Council of Social Service，http://www.ncss.gov.sg/documents/List%20of%20Assistance%20Schemes%20－%20Jan%202014.pdf，2015－11－03．

［8］“Eldercare Master Plan(FY2001 to FY2005)”，Ministry of Community Development and Sports，http://app.msf.gov.sg/portals/0/Summary/research/Materials_MCDS_ElderCare_Masterplan.pdf，2014－11－25．

［9］“Population and growth rate”，Department of Statistics Singapore，http://www.singstat.gov.sg/docs/default－ source/default－document－library/publications/publications_and_papers/reference/yearbook_2015/excel/topic3.xls，2015－11－03．