細化“自由裁量權”標準當慎之又慎

◇文/黃世松（萍鄉市農業行政執法支隊）

細化“自由裁量權”標準當慎之又慎

◇文/黃世松（萍鄉市農業行政執法支隊）

為規范農業行政處罰自由裁量行為、防范濫用自由裁量權，近年來，全國各省、市也相繼試點制訂了行政處罰自由裁量權參照執行標準。現在有很多正在征詢意見的細化條文都規定：處罰款多少以有多少違法所得來定。大家普遍覺得這樣有失公允：同一種性質的違法行為，處罰款多少并不能僅依據違法所得來定，更應當考慮違法行為本身性質是否故意、情節是否嚴重、社會危害程度等等。賣了多少、有多少違法所得，只是要考慮的一個方面。如果以偏概全，無形中縱容了違法者的違法行為。

較老的農業法規大多將處罰款與違法所得緊密聯系起來。表述一般是這樣：“并處違法所得X倍罰款”。致使實際執法操作中一些情節嚴重、危害程度較大、故意隱瞞事實的違法行為無法得到有效懲罰。如有些違法者利用罰款與違法所得的關系，特意交待小部分違法所得，對于其已有明顯跡象、但拒絕提供證據材料的重大違法行為，因無法查實，只得依據其主動交待的違法所得處以相應罰款。如此一來反而縱容了違法者，達不到懲罰目的。為此，我們曾積極展開探討，尋求好的解決辦法，但受限于法規，成效不大。

較新的農業法規，已將處罰款與違法所得分開來。沒有類似“處違法所得幾倍罰款”的表述，如《農產品質量安全法》等，這是一大進步。這樣一來，執法人員可依據違法行為的性質、危害是否嚴重等作出適當的處罰。對那些明知違法所得數額較大，但卻不配合執法調查、不提供相關證據材料、故意隱瞞違法事實的違法者，可以不受其主動交待的極小部分違法所得的限制，而給予其法律規定的較高罰款，以示懲罰。當事人便會主動配合調查、提供相應材料、還原真實違法事實，從而求得法律寬容，適用較輕處罰。這樣將起到警示教育和懲罰的作用。

所以，如果法規本身沒有規定罰款必須根據違法所得來定，那細化標準中就不能擅自規定罰款以違法所得為前提。

另外，對逾期不改正的、以逾期時間多少來定罰款多少是不科學的，在實際執法中也是行不通的。對逾期不改正的，應綜合考慮逾期不改正的原因、性質程度等因素。

細化標準征詢意見中還有很多類似（純粹以某一個方面來認定）的細化標準。

筆者覺得細化標準應當是有其細化的必要性和可操作性。首先細化應當有一個整體指導原則，比方說細化時要考慮違法行為是否故意、情節、危害程度等等普遍因素，并且細化的條文是不能與原法規條文相違背。

其實，處罰自由裁量權的把握是一個復雜的又是具體案情具體把握的過程。要制定一個成熟的細化標準是不現實的。建議最好不要用一個簡單生硬的細化標準代替實際的復雜情況的綜合考慮。即使有一個成熟的細化標準，建議作為參考，而不是強制執行。

制定細化標準不外乎為了限制濫用自由裁量權，保障自由裁量權的合理合法使用，防止出現處罰不公。其實，實際處罰是否適當、是否公正公平，只能以具體處罰個案來認定。一般來說，從執法文書、證據材料、適用法律的情況以及處罰理由等完全可以看出該處罰是否適當，看出執法人員、處罰機關是否濫用自由裁量權。筆者認為，關鍵是各級法制審核機構要在真正意義上嚴格把關。否則，很多案件因為要符合細化標準而實際濫用了自由裁量權。

完全適應細化標準，特別是不成熟的細化標準，將會出現制度上縱容對惡意違法行為的懲罰，也對非惡意違法行為起不到教育的作用，應當慎之又慎。