養老金“十連調”：保障與反思

■文／本刊記者向春華

養老金“十連調”：保障與反思

■文／本刊記者向春華

“工作一輩子，就圖個舒心養老”

對開了一輩子車的退休老人張華成來說，晚年生活悠閑而充實。唯一的孫子上小學3年級，平常和張華成夫婦住在一起，一日三餐、上學放學的接送，均由老兩口負責，周末才回自己家。老人每天步行一兩個小時鍛煉身體，再種點花花草草。因為小區是公司建的，鄰居都非常熟悉，經常一起聊聊天，日子在日出日落、親情與友情中安詳地流淌。老人告訴記者，兒子、兒媳都在交運公司上班，工資不高，工作又忙，照顧孩子比較吃力。“其他方面我們也幫不上忙，有時間、有精力、有經濟條件照顧好孫子，既是對他們工作的支持，自己也享受了天倫之樂。”而這一切，與養老保險的保障是分不開的。

張華成出生于1950年10月，1969年12月參加工作，成為山東省東營市公交公司的一名長途客車駕駛員。開了20多年的長途車后，張華成改開小客車。在30多年的司機生涯中，張華成沒出過一次交通事故，1997年5月，山東省交通廳給他頒發了一塊獎牌，紀念他安全駕駛150萬公里。2005年10月，張華成按照特殊工種辦理了退休，老人在筆記本上寫得非常清楚：2005年11月第一次拿到基本養老金809.2元。筆記本上還詳細記錄著張華成退休后至2014年的歷次養老金調整金額，2014年他的養老金是2316.6元，與兒子的工資相差無幾。

聊起自己的養老金，張華成顯得心滿意足，“過去開長途車，路不好，去一趟北京甚至要20多個小時，兩個司機輪流開，很辛苦工資也低，圖個啥？除了養家糊口，做好組織分配的工作外，不就圖個老了有保障，能夠舒舒服服地過個晚年嘛。”而經過10年的養老金連續調整，他的這一目標已經基本實現。“你要是開長途車，有補貼，工資自然要高一些；如果只是做一般的管理、后勤工作，工資比我的養老金高不了多少。我不買房不買車，平常吃穿用度，已經足夠了，還能幫襯一下孩子。但如果你一定要跟其他群體比，跟百萬富翁、千萬富翁比，跟香港、北京的退休人員比，你自然不會感到幸福。可生活能這么比嗎？”張華成對養老金分配的社會狀況比較了解，對幸福也有自己的理解。

相對于張華成老人對養老金調整的充分肯定，一些退休人員在表示贊同的同時，也委婉地表達了對養老金調整的意見。

張華成的養老金調整記錄

功勞不小，問題也有

1944年12月8日出生，現年70歲的孫福惠老人肯定養老金十連調“功勞不小”，但也認為“有點問題”。

孫福惠的父親曾任東北軍教官，經歷過“西安事變”，解放后在供銷社工作。1959年12月父親去世后，因母親獨自一人無法照顧家庭，剛上初中的孫福惠只得終止讀書，頂替父親到供銷社工作，后轉至五交化公司工作直至1994年12月退休。有著35年工齡的孫福惠退休時養老金為302元。從退休至2005年，孫福惠的養老金僅調整過一次，增加了180元。而從2005年開始，經過十連調，她的養老金達到了2282.5元。

談起養老保險的好處，孫福惠有兩點體會：“一是1999年9月以前還通過企業發放，經常存在拖欠養老金的情形，1999年10月改為社會化發放后，再也沒有拖欠過，后來社保機構還一次性補發了以前企業欠發的養老金；二是以前工作期間和退休后的前10年，差不多10年才增加一次工資、養老金，增長太緩慢，從2005年開始，養老金進行了十連調。年年有盼頭，年年有驚喜，也確實增加了收入，緩解了生活的困難”。

當問起對養老金調整有什么建議時，老人不假思索：“你不問我也是要提的。”老人的意見也來得爽快：一是雖說企業養老金年年調，但調整幅度不高，與機關事業單位退休人員的退休待遇差距較大，導致企業養老金提高帶來的“幸福感”降低，希望適當提高養老金調整標準；另一個是，工齡長短對養老金影響不大，多十幾年工齡，養老金才多兩三百元，不合適，能不能對工齡長的多增加些養老金？

孫福惠的意見得到業內人士的認同。多位業內人士表示，養老金十連調的目的之一——縮小企業與機關事業單位退休人員的退休待遇差距，在多數地區并未實現。這一方面由于企業養老金在十連調之前已多年未調整，起點基數較低，因此在十連調的前期，企業養老金增加的絕對額較小，“追趕”速度較慢；另一方面，機關事業單位后來實行職務與生活津貼，退休待遇雖然調整次數少，但增幅較大，而企業養老金雖然調整次數多但相對增幅小，導致兩者差距并未縮小。在一些地區，對此類問題的訴求甚至成為養老保險領域最主要的上訪事由。

綜觀各地近年養老金調整方案，幾乎均將繳費年限（包括視同繳費年限）列為一項單獨的調整指標，通常規定繳費年限每滿1年，每月增加1.5元至4元不等的養老金，體現了對繳費年限較長者的政策鼓勵。以孫福惠所在省份為例，其2014年繳費年限的調整標準是3元，其35年工齡的調整標準達到105元，相較于20年工齡（60元）多調45元。業內人員認為：“這個繳費年限的調整標準是國內主流的調整標準，是否進一步提高要慎重。其實只要繼續堅持這一調整方案，是可以實現因繳費年限而產生養老金合理差距的。”

而在社保機構工作人員看來，企業養老金十連調在彰顯基本養老保險保障性的同時，其所導致的激勵功能在弱化。

激勵與公平的困惑

人社部社會保障研究所所長金維剛表示，我國基本養老保險的基本原理是“多繳多得、長繳多得”。“‘保基本’是《社會保險法》所確定的一項基本原則，只有繳費時間越長、繳費基數越大因而領取的養老金越多才能更好地實現‘保基本’的目標。如果不能貫徹這一原理即繳費時間越長、繳費基數越大反而不能領取較多的養老金，就會產生‘負激勵’作用，參保人員都‘爭取’按最低繳費、最短時間繳費，基本養老保險制度就無法持續。”而《社會保險法》第十五條第二款規定：“基本養老金根據個人累計繳費年限、繳費工資、當地職工平均工資、個人賬戶金額、城鎮人口平均預期壽命等因素確定。”《社會保險法》實質上確定了“多繳多得、長繳多得”的激勵機制——主要根據繳費年限、繳費工資、個人賬戶金額等確定基本養老金。

但在一定程度上，基本養老金的非制度化調整弱化了這一基本原理。陜西省安康市養老保險經辦處處長余延江認為，由于受社會輿論等的影響，基本養老金在確定和調整時更多地考慮了公平與保障功能，即更多地突出了養老金水平的平等及其對退休人員的保障能力，而弱化了繳費與養老金水平的關聯。安康市養老保險經辦處副處長宋愛華進一步分析：“如果按社平工資的100%繳費30年，養老金的保障水平自然是可以的，可如果像有的靈活就業人員僅按社平工資的40%繳費15年，計算下來的養老金自然較低。社會輿論往往不考慮繳費的多寡，就‘攻擊’養老金水平低，而決策部門往往迫于這種壓力來提高較低的養老金標準，如設定最低的計發養老金、最低的調整額度，如此一來，參保人員就發現‘繳費越少、收益越大’，不愿意多繳費了。”在安康市，由于受最低養老金提高的影響，按社平工資40%—100%繳費的人員，繳費15年與繳費22年的養老金基本相同。由此導致繳費滿15年人員斷保現象相當普遍，“社保機構在動員參保人員續保時，所有的話語因此都顯得蒼白無力”。

十連調的持續未能與養老金計發辦法相協調，也弱化了養老金計發辦法的激勵性。余延江表示，由于養老金多調一年增加的額度要高于早退休一年減少的養老金額度，導致參保人員喪失延續繳費的積極性，紛紛尋求一切可能“提前退休”。“以提前5年退休來說，養老金年均增幅超過100元，5年累計增加額度超過500元；以社平工資的100%作為繳費基數，多繳1年，養老金增加20—30元，多繳費5年增加的養老金只有100—150元，遠不及調整幅度。我們進行過測算，提前5年退休，養老金大概能多拿10萬元，而繳費則少5萬元左右。”余延江說，“類似調整應該改變，否則即使大家能夠延續繳費，也都不愿意繼續繳費了。”

養老金調整對激勵機制弱化的另一表現是，對越來越多的“特殊群體”進行“傾斜性”調整。根據記者的不完全統計，高齡人員、企業退休軍轉干部、企業退休的高級知識分子、新中國成立前參加革命工作的老工人等至少有十類群體在養老金調整時“有傾斜”。相關專家認為，不是說這些人群不應該得到特殊照顧，可是如果某類人群有特殊性，就不管其繳費年限和繳費基數而對其養老金作較大額度的調整，很容易造成攀比進而破壞養老金的一般計發制度，損害整個制度的發展。中央財經大學社會保障研究中心主任褚福靈認為，養老金的調整要考慮激勵繳納社保費的積極性。實踐中存在的“調低就高”可能損害參保人員的繳費積極性，可能會對養老金制度的可持續性造成沖擊。

在西北大學法學院副教授張煒達看來，上述問題的出現與缺少養老金調整的一般法律制度存在關聯，“沒有公眾接受的養老金調整的一般法律制度安排，一些不理性的訴求很容易得到社會的認同，并對決策層產生影響。反之，經過正當的立法程序將公眾接受的方案確定為一般法律制度，即便個別群體在調整制度的實施中認為存在不公平，也只能通過修改立法予以解決，這樣能夠更好地保證制度的完整性和可持續性。”

“定機制，立預期，規裁量，依法調待”

在記者采訪過程中，孫福惠老人詢問2015年養老金是否還會調整，當記者表示尚不知道時，老人略顯失望，像是自言自語，又像是在反問記者：“不可能不調的，都連續調了十次，為什么不繼續調？我的養老金又不高，現在年紀大了，容易生病，不調整養老金，看病吃藥的錢從哪里來？”

張華成則顯得豁達許多，“調與不調，政府當然會有考慮，會考慮退休人員的生活，會考慮社會狀況，全國退休人員幾千萬，這個事政府會慎重考慮的。”不過，張華成也說，建立一個明確的養老金增長制度很有必要，“包括我在內，退休人員對養老金調整政策非常關注，未來是繼續連續調、斷斷續續調，還是不調，大家都在猜，期望值很高，如果不調，就很失望。如果有明確的制度，那么究竟是不是調，調多還是調少，大家就不用猜了。”

山東省東營市人社局副局長、社保中心主任劉童評價，基本養老金十連調“確實緩解了退休人員特別是有高級職稱等特定人員的養老金偏低問題，提高了退休人員的生活水平，但是如果不盡快建立科學合理的正常調整機制，將不利于基本養老保險制度的正常運轉”。養老金調整牽涉人員多、基金規模大，政策性調整很難充分做到科學測算工資、物價等調整因素，調整對象、調整因素、調整額度的確定具有較大的隨意性。劉童表示：“十連調之后，社會上形成了上漲預期，不增加養老金似乎都不行了，這是不合理的，不利于基本養老保險制度的可持續發展，不利于社會的長遠穩定。另外，十八屆四中全會確定了法治路線后，建立和完善養老金正常調整的法律制度，不僅是《社會保險法》的要求，而且是貫徹法治要求的必然體現。”

余延江對養老金正常調整機制的建立也寄予厚望：“通過建立養老金正常調整法律制度，理順養老金計發與養老金調整的關系，在兼顧公平的同時，國家、社會、用人單位、個人各自盡到自己應盡的責任和義務，真正建立起‘多繳多得、長繳多得’的激勵機制，能夠有效避免‘頭痛醫頭、腳痛醫腳’的短期行為，更好地促進養老保險制度發展。”

張煒達進一步強調了建立養老金正常調整機制的法律意義：“法律的基本功能之一就是確定社會的預期，引導社會主體的行為，養老金調整的法制化有利于實現養老保險的制度目的；立法本身就是利益博弈的結果，法治原則要求法律頒布以后必須平等實施，不允許因為某個群體的聲音更大就可以背離法律予以特殊照顧，因此養老金調整的法制化有利于實現養老保險制度的整體化發展；法治意味著對權力的制約，養老金調整的法制化有利于約束行政機關過多的自由裁量，避免行政行為的隨意性。”

“在城鄉基本養老保險實現制度全覆蓋的現實背景下，建立健全養老保險待遇正常調整機制，對于從機制上實現養老保險待遇調整科學化，增強待遇動態調整的合理性、公平性和可持續性，具有重要意義。”西南財經大學保險與社會保障研究中心主任林義教授如是總結。■

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我國養老金調整歷程

我國在建立和改革發展養老保險制度過程中，十分重視待遇調整機制的完善，退休人員養老金調整過程大致經歷了4個階段。

■第一階段為新中國成立初期至改革開放之前。1951年，政務院頒布《勞動保險條例》，對企業職工的養老待遇作出規定。1955年，國務院頒布了國家機關事業單位工作人員退休養老辦法。退休金以基本工資為基礎, 根據工齡長短按不同的比例發放。退休人員領取固定不變的退休金。

■第二階段從改革開放后至2000年，為養老金調整探索階段。1991年國務院頒布《關于企業職工養老保險制度改革的決定》， 明確提出養老金調整“通過增加標準工資在工資總額中的比重，逐步提高養老金的數額”“國家根據城鎮居民生活費用價格指數增長情況，參照在職職工工資增長情況對基本養老金進行適當調整，所需費用從基本養老保險基金列支”；1997年國務院頒布《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，提出“各地區和有關部門要按照國家規定進一步完善基本養老金正常調整機制”；2000年，國務院頒布《關于完善城鎮社會保障體系的試點方案》，提出“基本養老金水平的調整，由勞動保障部和財政部參照城市居民生活費用價格指數和在職職工工資增長情況，提出方案報國務院審定后統一組織實施”。這一時期的待遇調整水平為當地職工平均工資增長率的40%～60%。其間共進行了4次調整，人均月養老金增加191元。

■第三階段從2001年至2004年，為統一政策、規范階段。勞動保障部相繼出臺了一系列規范養老金調整的政策。一是明確調待工作由國務院統一部署安排，各地不得自行提高基本養老金；二是待遇調整時間統一為當年的7月1日，調整對象為上年12月31日前的離退休人員；三是向退休早、待遇水平偏低的人員實行一定的傾斜；四是建立中央財政對中西部地區和老工業基地及新疆生產建設兵團的專項補助機制。此間共調整待遇3次，人均月養老金增加116元。

■第四階段從2005年至今，為解決重點問題、緩解矛盾階段。自2005年起，按照國務院的部署和要求，連續10年為企業離退休人員調整了基本養老金。同時確立了普遍調整與特殊調整相結合的調整辦法，并加大了調整幅度，調整規則發生改變。2005—2007年，養老金調整基數延續了以前的做法，但幅度大幅提高，分別提高至在崗職工工資增長率的60%、100%和70%；2008年開始調整為上年度企業退休人員月人均基本養老金的10%左右。對部分群體，如新中國成立前參加工作的老工人、1953年底前參加工作的退休人員、原工商業者等人員的養老金實行一定的政策傾斜。