貧困老人生活保障權及實現路徑

■文／朱火云

貧困老人生活保障權及實現路徑

■文／朱火云

獲得最基本的生活保障是社會保障權的基本內涵，是公民的基本權利。既沒有基本養老保險又沒有較充裕個人財產的老人，很容易陷入貧困境地，而現有制度又難以有效保障其基本生活，需要在生活保障權的理念下尋求對貧困老人更恰當的生活保障路徑。

“老有所養”是老年人的基本權利

社會保障權是國際社會普遍承認的基本人權。在基本人權文書中，《世界人權宣言》和《經濟、社會、文化權利國際公約》都承認享有社會保障是基本人權。這一人權也被載入了其他國際或區域性法律文書中（如歐洲社會憲章）。國際勞工組織自1919年成立之初，就將尋求實現社會保障人權視為核心任務。它運用國際法律文書作為承認這一權利存在的起點、主要參考和法律基礎，目前已頒布并實施了與社會保障有關的31項國際公約和23項建議書。其中，1952年《社會保障（最低標準）公約》（第102號）和1967年《殘疾、老年和遺屬津貼公約》（第128號）對老年人的收入保障作了專門規定。

在國內，保障老年基本生活也是我國法律規定的老年人所享有的基本權利。作為我國的根本大法，《憲法》確立了我國應建立相應的社會保障制度以保障老年人生活的權利。《憲法》第四十五條規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利，國家發展為公民享受這些權利的社會保險、社會救助和醫療衛生事業?！边@為其他法律法規的制定與實施提供了重要基礎與指導?！独夏耆藱嘁姹Ｕ戏ā愤M一步規定：“老年人有從國家和社會獲得物質幫助的權利，有享受社會服務和社會優待權利，有參與社會發展和共享發展成果的權利?！薄渡鐣ｋU法》也規定，國家建立基本養老保險“保障公民在年老、疾病”等情況下依法從國家和社會獲得物質幫助的權利。可見，向老年人提供物質幫助以保障其最基本的生活是老年人享有的一項基本權利；建立社會保障制度，向老年人提供基本生活來源，實現“老有所養”是國家的一項法定義務。

貧困的定義最初強調對市場上可以買到的物品的支配能力（即收入），現在則擴大至包括諸如壽命、讀寫能力和健康等生活標準在內的其他方面。收入貧困仍然是貧困最重要的維度，它是引發其他貧困的重要根源。例如，國家統計局將貧困定義為“一個人或一個家庭的生活水平達不到一種社會可接受的最低標準”。在現實中，貧困往往呈現年齡差異。眾多研究表明，年齡與貧困之間呈“U”型關系，即處于年齡兩端的兒童和老年人的貧困發生率最高。老年貧困的特點在于勞動能力喪失、收入中斷、支出較高，而且貧困率隨著年齡的增長而提高?！拔锤幌壤稀薄拔磦湎壤稀薄吧僮痈啐g”是我國人口老齡化進程中的顯著特征，經濟發展水平與人口老齡化不協調引致老年貧困風險畸高。北京大學國家發展研究院發布的2011年《“中國健康與養老追蹤調查”基線調查報告》顯示，以“農民人均年純收入2300元”的全國扶貧線為標準，2011年我國生活在貧困線以下的老年人口規模達到4240萬，占60歲以上老人的22.9%。在老年人口中，高齡老人、殘疾老人以及農村老人等的貧困發生率又高于一般老年人，是貧困群體中的貧困群體，迫切需要政府建立相應收入保障制度，實現“老有所養”的目標。

“老有所養”的保障政策與反思

除基本養老保險外，我國老年人收入保障制度主要包括社會救助、高齡津貼、城鄉居民養老保險。

社會救助。社會救助是面向陷入生活困境的社會成員提供現金、物質或服務保障的一項社會政策。2014年，國務院頒布并實施了《社會救助暫行辦法》，明確規定了社會救助包括最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助、臨時救助等8項內容。多項內容涉及老年人，如“對獲得最低生活保障后生活仍有困難的老年人、重度殘疾人等，縣級以上地方人民政府應當采取必要措施給予生活保障”“國家對無勞動能力、無生活來源且無法定贍養、撫養、扶養義務人，或者其法定贍養、撫養、扶養義務人無贍養、撫養、扶養能力的老年人、殘疾人以及未滿16周歲的未成年人，給予特困人員供養”。

高齡津貼。高齡津貼是保障高齡老人基本生活，提高高齡老人生活質量的一項老年收入保障計劃，兼具社會救助與社會福利性質。2008年民政部在全國民政工作會議上提出“有條件的地區可建立困難老人、高齡老人津貼制度”。2013年初，民政部宣稱將“出臺全國統一的高齡津貼政策”作為2013年的工作規劃。但是，截至目前，全國統一的高齡津貼制度尚未建立起來。到2013年，18個省建立了全省統一的高齡津貼制度；在省級層面尚未建立，但在地市級層面建立的有21個市。

城鄉居民養老保險。2009年和2011年，國務院分別頒布實施了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》和《關于開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見》，為未被其他養老保險覆蓋的城鄉老年人提供了制度保障。這兩項制度堅持低水平、?；驹瓌t，與家庭養老、社會救助、社會福利等其他社會保障政策相配套，保障城鄉老年人基本生活，有利于縮小收入分配差距，保障貧困老年人的基本生存。2014年國務院頒布了《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，開始統一推行城鄉居民養老保險制度。

除養老保險制度外，這些貧困老年收入保障政策取得了顯著成效，但遠未實現“老有所養”的目標，仍存在各種問題。（1）覆蓋率低。覆蓋率反映了收入保障的廣度，是老年人擺脫貧困的前提條件，覆蓋率低致使很多老年人被排除在社會保障安全網之外。根據民政部2013年4季度社會服務統計數據，2013年，享受城鄉低保及農村五保供養的老年人口為2860萬，僅占貧困老年人的61%。高齡津貼制度普遍要求發放對象為80歲以上高齡老人，2011年享受高齡津貼的老年人口為900萬，占當年80歲以上高齡老人的41%。有大量貧困老年人沒有享受任何一項收入保障計劃。（2）保障水平低。保障水平反映了收入保障的深度，是實現減貧目標的物質基礎。雖然享受了一項或多項收入保障，但由于待遇水平偏低，保障力度有限，難以實現脫貧目標。2013年《中國民政統計年鑒》顯示，2012年，我國城鄉低保標準分別為330元/月和172元/月，相當于城鄉特困戶人均現金消費支出的62%和55%。覆蓋近5億人口的城鄉居民養老保險標準普遍低于低保線，除東部發達地區稍高外，廣大中西部地區普遍為55－60元/月。（3）待遇差距懸殊。在我國老年收入保障待遇總體偏低的情況下，還存在城鄉、地區及制度間待遇差距懸殊的問題。在城鄉之間，城鎮待遇水平遠高于農村，如農村低保標準約為城鎮的1/2。在地區之間也存在明顯的差距，如僅在廣東省內部，高齡津貼標準就出現了國內最高標準和最低標準，深圳市是惠州市和揭陽市的10倍。（4）制度協調性差。由于部門分割與頂層設計缺失，政策與政策之間缺乏協調性，導致制度真空與重疊交叉并存的現象。如高齡津貼普遍以享受低保為依據，兩者存在較高的重合性，而那些未享受低保的貧困老年人則無任何收入保障；城鄉居民養老保險具有典型的普惠性財政轉移支付性質，它與基于家計調查的社會救助如何協調尚未有明確規定。假設一個80歲的貧困老年人，他是否應該同時享受低保、高齡津貼與養老保險三項保障？如果三項待遇超出當地低保線，是否應削減相應待遇？如果答案是肯定的，應如何削減？如果答案是否定的，對其他老年人是否有失公平？

“老有所養”的完善路徑

現代社會保障權利觀認為，人們僅僅作為人就有權獲得某種物質幫助。獲得物質幫助是公認的貧困老年人所享有的權利，而向他們提供收入保障則是政府義不容辭的責任。

立法保障。在法治社會，立法是確認收入保障權益最根本和最有效的途徑。雖然我國已在《憲法》《社會保險法》等眾多法律法規中明確貧困者有獲得物質幫助的權利，但普遍將老年群體嵌入其他群體之中，并未體現老年人的特殊性和差異性，容易導致老年人不能獲得實際待遇?！独夏耆藱嘁姹Ｕ戏ā冯m然是專門保障老年權益的法律，但宣示效力大于實際約束力。需要制定更具強制力的貧困老年收入保障法律或條例，或在相關法律法規中增加貧困老年人收入保障的專門條款，明確收入保障權利。

制度保障。在老年收入保障立法基礎上，建立統一的、可操作的老年收入保障制度，擬定收入保障實現方案，明確保障標準，有助于解決制度混亂、待遇確定的任意性等問題，提高待遇水平，縮小待遇差距。

組織保障。當前政出多門，制度協調性差等問題導致的待遇交叉重疊與保障缺失并存的問題，影響了貧困老年人生活保障權利的實現，需要理順管理體制，統一管理部門。鑒于城鄉居民養老金和高齡津貼同屬基礎養老金，專門針對貧困老年人的社會救助在性質上也屬于廣義養老金范疇，為與企業職工養老金等制度相銜接和協調，建議由社會保障主管部門管理?！?/p>

作者單位：廈門大學公共事務學院