從立法角度看《普通高等學校圖書館規程》的修訂

鄭章飛++陳有志

摘要 回顧了《普通高等學校圖書館規程》的修訂歷史，分析了其改名的法律背景、實際的法律地位、可能的法律效力。提出了對《普通高等學校圖書館規程》再次修訂的建議：確定一個合理的名稱、構建圖書館法的體系、按“規章”的要求來考慮細節、尋求“法治化”的合法渠道。

關鍵詞 《普通高等學校圖書館規程》規章 行政規范性文件 法理分析

1 引言

《普通高等學校圖書館規程》的前身為1956年高等教育部頒布的《中華人民共和國高等學校圖書館試行條例（草案）》。1956年12月5日至14日，高等教育部在北京召開全國高等學校圖書館T作會議，會議確定了高等學校圖書館工作的性質、方針與任務，制訂了《中華人民共和國高等學校圖書館試行條例（草案）》（以下簡稱“《條例草案》”）、《高等學校圖書館館際互借辦法（草案）》、《高等學校圖書館書刊調撥暫行辦法（草案）》、《高等學校圖書館書刊補充的幾項規定（草案）》4個部頒行政規范性文件。1981年9月16日至25日，教育部在北京召開建國以來第二次全國高等學校圖書館工作會議，會議討論通過了《中華人民共和國高等學校圖書館工作條例》（以下簡稱“《條例》”），并于同年10月15日以“（81）教高字057號”文件向各省教育廳和各高等學校頒發。1987年6月12日至16日，國家教育委員會在北京召開第三次全國高等學校圖書館工作會議，修訂了《中華人民共和國高等學校圖書館工作條例》，改名為《普通高等學校圖書館規程》（以下簡稱“《規程》”）?！镀胀ǜ叩葘W校圖書館規程》是當時國家教育委員會以“教材圖字009號”文件于1987年7月25日印發給各有關部門、學校，文件是這樣表述的：“原教育部1981年頒發的《中華人民共和國高等學校圖書館工作條例》，經過修訂，改名為《普通高等學校圖書館規程》。現發給你們，請遵照執行”。1999年教育部高等學校圖書情報工作指導委員會（以下簡稱“圖工委”）成立，圖工委把修訂《普通高等學校圖書館規程》作為首要的工作目標列入日程。經過兩年多的時間，上下多次征求意見，數易其稿，終于形成教育部的正式文件《普通高等學校圖書館規程（修訂）>[以下簡稱“《規程》（修訂）]。修訂后的規程于2002年2月21號由教育部以“教高[2002]3號”文件下發，文件內容表述為“為適應高等學校圖書館事業的發展，更好地為高等學校教學科研服務，我部對原國家教委1987年頒發的《普通高等學校圖書館規程》進行了修訂。現將《普通高等學校圖書館規程（修訂）》印發給你們，請遵照執行”。

從前面的沿革不難看出，《普通高等學校圖書館規程》（修訂）應該是經歷了4次修訂，從《條例草案》到《條例》，再改名為《規程》，繼而到《規程》（修訂），按理說這是一個正常的程序，任何一項法律、法規、規章都應定期或不定期地進行動態修訂。但是，卻給我們留下了幾個疑問：1987年為什么要將“條例”改為“規程”？“規程”與“條例”的區別在哪里？《規程》是否屬于我國法的范疇，或者說它是屬于教育部門規章還是行政規范性文件？

2 《普通高等學校圖書館規程》的法律分析

《條例》于1987年改名為《規程》，是以1987年4月21日由國務院辦公廳發布的《行政法規制定程序暫行條例》（國辦發[1987]23號文，已由2001年頒布的第321號國務院令《行政法規制定程序條例》取代）為依據的?！缎姓ㄒ幹贫ǔ绦驎盒袟l例》第三條規定：“國務院各部門和地方人民政府制定的規章不得稱‘條例?！辈⑦M一步規定：“行政法規的名稱為條例、規定和辦法。對某一方面的行政工作作比較全面、系統的規定，稱‘條例；對某一方面的行政工作作部分的規定，稱‘規定；對某一項行政工作作比較具體的規定，稱‘辦法”?！吨腥A人民共和國高等學校圖書館工作條例》無論是否屬于部門規章，都不能與行政法規相提并論，所以在命名時也就刻意避開了“規定”、“辦法”，而采用更傾向于行業標準的“規程”一詞。

2.1 《規程》的法律地位

研究《普通高等學校圖書館規程》的法律地位，主要是分析其屬于行政立法還是行政規范性文件。根據2000年7月1日頒布的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱“《立法法》”），我國的法律體系分為法律、法規、規章。法律指全國人大及其常委會制定的規范性文件；法規即指國務院、地方人大及其常委會、民族自治機關和經濟特區人大制定的規范性文件；規章主要指國務院組成部門及直屬機構，省、自治區、直轄市人民政府及省、自治區政府所在地的市和經國務院批準的較大的市和人民政府，在它們的職權范圍內，為執行法律、法規，針對屬于本行政區域的具體行政管理事項而制定的規范性文件。而行政規范性文件，是指國家行政機關為執行法律、法規和規章，對社會實施管理，依法定權限和法定程序發布的規范公民、法人和其他組織行為的具有普遍約束力的政令。換而言之，行政法規和規章之外的抽象行政行為被稱作行政規范性文件。雖然它們與行政立法都屬于抽象行政行為，都具有規范性、反復適用性，但兩者在制定依據、制定主體、程序、效力上都存在顯著區別。從制定依據上，行政立法依據《立法法》、《行政法規制定程序條例》、《規章制定程序條例》來制訂，而行政規范性文件根據《國家行政機關公文處理辦法》及有關地方政府規章規定制定；從制定主體上，行政立法的主體是由憲法和法律規定的特定的行政機關，而行政規范性文件的主體是各級各類國家行政機關和被授權行政主體；從制定程序上，行政立法有嚴格的制定程序，行政規范性文件的制定程序較為簡單、靈活；從效力上，行政立法的效力高于行政規范性文件，是行政規范性文件的依據，行政規范性文件不得與法律、法規和規章相抵觸。那么，《規程》到底是屬于法的范疇，即法律體系中的規章，還是行政規范性文件，可以從以下幾個方面來分析：

（l）從名稱上看，部門規章對名稱有特定要求。根據2002年1月1日實施的《規章制定程序條例》第六條，“規章的名稱一般稱‘規定、‘辦法，但不得稱‘條例”。2002年2月21號由教育部以“教高[2002]3號”文件下發的《規程》（修訂），時間在《規章制定程序條例》之后，但沒有采用規章的一般名稱，所以《規程》從名稱上講不具備規章的要素。endprint

（2）從結構上看，根據《規章制定程序條例》第七條，“規章用語應當準確、簡潔，條文內容應當明確、具體，具有可操作性。法律、法規已經明確規定的內容，規章原則上不作重復規定。除內容復雜的外，規章一般不分章、節?！彼裕话愕牟块T規章都是不分章節的。而《規程》（修訂）分為8章41條，在結構上并沒有跳出原來《條例》的格式。

（3）從形式上看，2000年7月1日《立法法》和2002年1月1日《規章制定程序條例》實施以后，要求規章都必須以“令”的形式發布，因此凡是以“令”的形式發布的，就是規章；一般行政規范性文件則不以令的形式發布，往往以通知、函等形式下發。這也是判定《規程》不屬于教育部規章的最主要依據。

（4）從程序上看，規章的制定有嚴格的程序，包括立項、起草、審查、決定、公布等等。其基本要求是：部門規章要向部門申請立項；由部門組織起草；規章送審稿由法制機構負責統一審查；應當經部務會議或者委員會會議決定；公布規章應該以部門命令的形式；部門規章簽署公布后，部門公報或者國務院公報和全國范圍內發行的有關報紙應當及時予以刊登。很顯然，《規程》及《規程》（修訂）的制訂和發布都沒有經過這一套嚴格的程序。

（5）從內容上看，規章與行政規范性文件也有本質區別，行政規范性文件無權作出涉及行政相對人的權利義務的規定，即無權直接為相對方設定權利或義務。行政規范性文件無權設定行政處罰，而行政法規和行政規章卻可以在法定權限范圍內對相對方設定某些權利與義務，例如，它可以擁有有限的行政處罰設定權?！兑幊獭坊蛘摺兑幊獭罚ㄐ抻啠╇m然在內容上力求規定得盡量的具體明確，但也存在一個明顯的操作上的缺陷，即“人家不這樣做怎么辦？會得到什么樣的處罰？”《規程》是無法解決這一問題的。

由此可以看出，《規程》應該屬于行政規范性文件的范疇。事實上，在教育部門戶網站上也反映了《規程》不屬于規章，在“政策法規”一欄中，明確了與教育相關的憲法、教育法律、教育行政法規、教育部門規章等，列出了行政法規13部、部門規章147部，均不包括《規程》。

2.2 《規程》的法律效力

《規程》作為行政規范性文件，與其他行政規范性文件一樣，在我國法定的法律體系中沒有相應的位置，不是“應然”層面的法。根據《中華人民共和國行政處罰法》第十四條規定：“除了法律規范以外的其他規范性文件不得設定行政處罰”，它也沒有行政處罰權的設置，所以其效力必然大打折扣。但即便如此，它卻是“實然”層面的“法”，是行政執法與行政司法裁判的依據，具有法律效力，是行政法律體系的有機構成。在我國《憲法》第90條第2款規定：“各部、各委員會根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限內，發布命令、指示和規章?！薄秶鴦赵航M織法》第10條規定“主管部、委員會可以在本部門的權限內發布命令、指示和規章”。以上規定中的“行政法規”、“決定”、“命令”，如果包含抽象性的內容，就屬于行政規范性文件。它們與“規章”同樣具有法律效力。主要體現在三個方面：

（l）在法制體系中的效力。行政規范性文件具有“法”的某些屬性，是“準法”，能夠產生“法”的效果。在有效期內或者廢止前具有的效力是持續的，適用是不受限制的，調整的對象是廣義普遍的。如《規程》在有效期內是適用所有的普通高校而非特定的某個學校。此外，行政規范性文件具有有限的國家強制性。作為行政部門制定的命令、決定、措施，下級部門應該嚴格執行，違反其規定，應當承擔違規或者法律規定的責任。

（2）對相對人即各普通高校及高校圖書館的效力。如上所述，鑒于行政規范性文件的約束力與國家強制性，各普通高校與高校圖書館必須服從和遵守。但是，兩個原因導致其效力大打折扣，一是圖書館缺乏上位法，即《規程》缺乏專門的上位法的依據，這樣，即使《規程》創設了權利義務，對各普通高校及各高校圖書館也不具備完全的約束力和強制執行力。二是我國行政機關及其工作人員只對其具體行使國家權力的行為負責，對于制定規范性文件，《憲法》和有關法律法規只規定相應的設立、變更、撤銷程序，對文件制定的主體應當承擔何種責任并沒有明確規定。這就導致一個重要的問題：制定與執行相分離！換句話說，《規程》制訂頒布后，因為缺少有效的監督執行機制，很可能變成一個“行業自律”條例。

（3）對行政機關即教育部（廳）的效力。鑒于行政規范性文件的法律地位，對于教育部與各地教育廳而言，《規程》也具有確定力和適用力，具體表現在三個方面：一是《規程》一經發布，沒有經過法定程序不得隨意撤銷、修改、廢止；二是只要《規程》沒有違反法律法規的內容，教育部及各級教育行政部門在作出行政決定時，必須遵循《規程》的規定，引用適用相關文件的條款。

3 從立法角度看《普通高校圖書館規程》的修訂

《規程》制訂很顯然受第一版、第二版即《條例草案》與《條例》的影響，是按行政法規“條例”的格式來構建其內容，主要強調高等學校圖書館的性質、職能、任務、管理體制、組織機構、館舍建設，但是，在發布時因為客觀原因卻以“規程”即標準為名，而在具體內容的組織上，又借鑒了美國《高校圖書館標準》，力求具體，對許多業務工作提出明確的規范，這是一種“魚與熊掌”兼得的做法，難以真正達到圖書館“法”治的目的?！兑幊獭吩俅涡抻啎r應該是立足于行政規范性文件，有可能的話擠進教育部規章，最理想的狀態是進入國務院行政法規，使高等學校圖書館的發展真正實現法治化。鑒于此，《規程》的再次修訂，從法律化的角度可以考慮以下幾點。

3.1 確定一個合理的名稱

“規程”語出唐朝黃滔的《南海韋尚書》：“昔者石門酌泉之事，合浦還珠之風，日月遷綿，規程革易?！庇幸巹t流程之意，百度詞典將其釋義為“將工作程序貫穿一定的標準、要求和規定?！睆墓芾韺W的角度上講，它更多地指的是工作的“標準”。雖然我國有部分行政規范性文件乃至規章也是以“規程”為名稱的，如教育部規章《普通高等學校理事會規程（試行）》、《高等學校學術委員會規程》，但這僅是極少數，在“國家法規數據庫”的15萬多個法律、法規、規章和其他行政規范性文件中，僅有557個，占總數的0.036%，而且是以工作流程、工作標準為主，如《水泥企業質量管理規程》，最重要的是，在我國的公文規范中，并無“規程”這一名稱。2012年4月16日，中央中央辦公廳、國務院辦公廳以印發的《黨政機關公文處理工作條例》（中辦發[2012]14號），規定了15種公文格式，包括決議、決定、命令等，沒有“規程”。具體到行政規范性文件，雖然國家沒有統一要求，但很多地方出臺了相關的法規性文件，如2010年7月20日頒布的《浙江省行政規范性文件管理辦法》、2012年4月17日頒布的《太原市行政規范性文件管理辦法》等，后者還對行政規范性文件的名稱進一步作了規范，如第八條規定：“規范性文件的名稱一般稱‘規定、‘辦法、‘細則、‘意見、‘決定、‘通知和‘通告等。規范性文件的名稱為‘規定、‘辦法和‘細則的，應當以條文形式表述?！币虼?，《規程》再次修訂時，應該充分考慮名稱，理想的是取行政法規、部門規章和行政規范性文件通用的名稱，基于這種考慮，以“辦法”或“規定”命名比較好，可以改名為《普通高等學校圖書館管理辦法》或《普通高等學校圖書館建設規定》。endprint

3.2 構建圖書館法的體系

目前的《規程》可以這樣評價：“條例”的結構、“標準”的內容、孤立的體系。如前所述，《規程》全文8章是按“條例”的要求來規劃結構的，可是在內容上，又試圖讓每項工作有一個“法定”的標準，如圖書館的面積應該是多大？館長應該如何選拔？組織機構如何設置？分為幾個部門？等等，似乎有了《規程》，高校圖書館建設與發展的所有問題就可以迎刃而解，然而在實際工作中，《規程》卻難以得到貫徹實施。主要有兩個原因：一是《規程》僅僅是一個行政規范性文件，而且是一個缺乏上位法的行政規范性文件，換句話說，各高校不按《規程》辦事也不能怎么樣，因為《規程》沒有規定處罰條款也不能夠規定處罰條款。二是《規程》雖然明確了部分細則或標準，但僅僅是粗獷型的，難以兼顧各類學校的實際情況。比較理想的做法是：先頒布一部關于高等學校圖書館建設的行政法規或教育部部門規章，再頒布一系列關于專項工作細則的行政規范性文件，如此才能合理合法地推進高校圖書館建設。

3.3 尋求“法治化”的合法渠道

至少四個因素給高等學校圖書館的“法治化”提供了動力。一是政治文化環境。推進社會主義文化大發展、大繁榮離不開圖書館這一陣地，而高等學校圖書館作為圖書館系統的先鋒隊，對其進行保護與促進勢在必行。二是高等學校圖書館擁有“準法治化”的歷史。從1956年的《條例草案》到2002年頒布、目前仍在施行的《規程》（修訂），高等學校圖書館的“準法治”進行了近50年，這50年中，可以說業界有要求、歷史有教訓、國外有參照，但我國的高等教育卻在圖書館的發展史上留下真正實現法治化的空白，在13部教育行政法規中，有教師、衛生、體育、幼兒園等的立法，但缺少圖書館。147部教育部部門規章，涉及高等教育管理的方方面面，但還是缺少圖書館。三是立法環境成熟。2000年《立法法》和2002年《規章制定程序條例》的相繼頒布，為高等學校圖書館走向法治化提供了機遇，《立法法》和《規章制定程序條例》為立法提供了從立項、起草、審查、決定、公布等一系列的解決策略。四是專家隊伍已初步形成。根據《規章制定程序條例》，“部門規章由國務院部門組織起草，地方政府規章由省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府組織起草?！薄捌鸩菀幷驴梢匝堄嘘P專家、組織參加，也可以委托有關專家、組織起草。”而1999年成立的教育部高等學校圖書情報工作指導委員會的成員，無論是來自學校的規模、性質，還是學科，都覆蓋廣泛，毫無疑問，這是高等學校圖書館建設與管理方面最權威的隊伍，以這支隊伍為基礎，無論是起草與高等學校圖書館有關的教育部部門規章，還是國務院行政法規，都具有代表性、權威性。

3.4 按“規章”的要求來考慮細節

《規程》雖然目前屬于行政規范性文件，但是高等學校圖書館的建設與發展已經具備了立法的條件，《規程》在細節構建上應該按法律文本來考慮。如根據《規章制定程序條例》第七條，“規章用語應當準確、簡潔，條文內容應當明確、具體，具有可操作性。”此外，“除內容復雜的外，規章一般不分章、節?！薄兑幊獭冯m然提綱挈領，但從總則到附則分為8章，這顯然不符合“規章”要求，因此，再次修訂時可以考慮不分章節。

總之，《規程》僅僅是一部“準法”，而不是嚴格意義上的法律，屬于行政規范性文件的范疇，它僅具有有限的法律效力?！兑幊獭返脑俅涡抻啿粌H是內容上的更新，更應該是結構上的調整、性質上的升級、效能上的跨越。這樣才能促進圖書館事業乃至整個文化教育事業的健康、可持續發展。endprint