舟曲泥石流災后重建中受災農民的可持續生計模式探討

呂蕾莉，陳 煒

（甘肅農業大學人文學院，甘肅 蘭州 730070）

甘肅省舟曲縣在受災前就屬于國家扶貧開發工作重點縣，以農業生產為主要生計模式，人均地區生產總值居甘肅末位，2009年城鎮和農村居民收入僅為全國平均水平的51.4%和43.5%，貧困面為80.2%。是國家級三大地質災害多發縣（滑坡類地質災害密度高達0.052 點/km2），全國自然災害頻發縣。“一江兩河”貫穿其中，地形地貌復雜，“八山一水一分田”是縣情的形象寫照[1]。2010年的“8·8”泥石流災害發生，舟曲縣農村基礎設施和生產設施受到巨大破壞，農業綜合生產能力下降，公共服務能力幾乎喪失，大量受災群眾失去了家園、耕地和生產資料，貧困程度進一步加深，村民的生計問題是當前政府亟待解決的問題。災后兩年多以來舟曲縣經過一系列扶貧攻堅政策，取得了很大進步，2012年，農民人均純收入達到3 601 元，同比增長18.2%，但仍然是同年全國農民人均收入7 917 元的45.5%，貧困水平依舊嚴重，實現農民的可持續生計是扶貧工作的終極目標。

“可持續生計”的概念始見于世界環境和發展委員會在1991年的報告。“它從一開始就是要維系或提高資源的生產力，保證對財產、資源及收入活動的擁有和獲得，而且要儲備并消耗足夠的食品和現金，以滿足基本的需要。”[2]就是要使大多數人通過各種模式獲得長久和穩定的生計，這種研究被廣泛使用在貧困問題的研究中。對于受災地區農民巨大的資源喪失和生活轉變，其生存問題也是生計研究的對象之一，本研究對受災農民可持續生計的定義是農戶在喪失部分原有的生計資源后，運用其現有的生計資本重新進行資本配置，以實現社會秩序的重新平衡和家庭生活的正常運轉，至少保持其現有生計水平不低于受災前。

1 舟曲縣農民的生計模式調查

課題組于2011年8月和2012年8月兩次赴舟曲縣對受災農民的生計情況進行了調研，通過訪談和問卷調查對比村民受災前后的生活變化和生計模式，并按性別、年齡和學歷進行了統計分析，據此得出受災村民的主要生計模式和可能的生計空間。針對較嚴重的三眼村、月圓村、羅家峪村、北街村、河南村、東街村等6個村莊進行入戶調查，發放問卷125 份，回收120 份有效問卷，回收率96.0%。采用SPSS 16.0 進行了分析，以下是對受災村農戶的基本情況和生計模式的分析。

1.1 受災概況

災害波及城關鎮和江盤鄉的12個村2.4 km2的區域，受災3 944 戶，人數達14 223 人，死亡1 765 人，因災返貧人口9 162 人。對正在建設的扶貧開發項目造成了巨大危害，波及鄉村道路、水源、河堤、林木和糧食及經濟作物以及牲畜圈舍，累計經濟損失達8 108.5 萬元，對已經實施整村推進的扶貧項目損失達264.5 萬元[3]。

1.2 調查農戶的基本狀況

1.2.1 居民健康狀況及文化水平 從表1 中可知，該調查區61.7%的居民身體狀況處于健康狀態，24.2%的居民患有慢性病，說明當地居民健康狀況較好。該地區受到初中以上教育的有55.3%，初中以下占到45.0%，可見該地區農民文化水平居中，人力資本存量中等，具備勞務輸出的條件。

表1 居民文化程度和健康狀況

1.2.2 受災前后村民生計模式的變化 從表2 中可以看到，受災前后農民的生計模式始終以外出務工和家庭經營為主，受災前農民的工資性收入與家庭經營收入基本持平。而災后務工收入比重逐漸增高，顯然成為家庭主要收入來源。由于農業基礎條件落后，農民還是改變不了“靠天吃飯”的歷史，勞務輸出也是舟曲縣農民的主要生計模式，僅2009年，舟曲縣勞務輸出就達3 萬人次。災后耕種雖然有所恢復，但農民種地的積極性并不高，尤其是糧食作物。外出打工是家中有青壯年勞動力的主要來源，年老體弱家庭種植僅僅自給自足，甚至有的家庭老人賦閑在家，僅靠政府發放補助度日。

1.3 災后村民生計資本的變化

生計資本是構成生計模式的基本要素，泥石流災害使得農民原有的生計資本發生了巨大變化，在此基礎上，農民的生計模式也會發生相應的轉變。

1.3.1 災后農戶種植情況 舟曲縣主要農作物是小麥、玉米、蕎麥和馬鈴薯。以小麥和玉米為例了解災后種植情況：災后小麥和玉米種植戶分別為27 和28戶，占調查總數的22.5%和23.3%，未種植小麥和玉米的分別占77.5%和76.7%。在調查走訪中了解到，災后大部分農戶因為家庭主要勞動力喪失、吃救災款、外出打工等各種原因放棄種植糧食作物，農業生產不是農民災后生活的主要生計來源。

表2 舟曲縣2008～2013年農民人均純收入構成（元/a）

1.3.2 災后政府人力資本配置情況 舟曲縣城目前人口超載嚴重，為轉移部分人口新辟峰迭新區。但仍然無法緩解人口壓力，以人均建設用地80 m2計算，尚有0.8 萬人口超出承載量，這就需要進行有效的安置轉移措施。政府對當地人力資本的配置采取了多樣化的手段。2010～2012年舟曲縣累計完成勞務技能培訓6.89 萬人次，輸轉勞務10.99 萬人次，創收8.99 億元；還包括農村黨員干部培訓、脫盲、“兩后生”、“一村一名大學生”、“9+3”職業教育等措施。有組織的勞務輸出給當地農民帶來了很多增收機會，但在受災農戶的調查中，仍然缺乏宣傳力度，農民的知曉度并不高，通過對受災村農戶的訪談，災后有40.8%的農戶了解政府提供的用工信息；有38.3%的農戶知道政府組織過統一的勞務輸出。對政府勞務輸出信息關注較多的也主要是通過學生和干部。可見政府的人力輸出信息不對稱，大部分農民不了解勞務輸出信息。

1.3.3 災后村民經濟活動情況 由于災后村民復耕較少，村里除了生產能力較弱或上學的人留在村中領取低保或等候家人的收入以外，有勞動能力的青壯年大多外出務工，但務工人數所占比例并不高，僅有33.3%的農民出外務工或經商，可見勞動力輸轉并不充分，或者說勞務輸出在村民的收入中沒有占到太多比例。

從表3 中可知，出外務工人員大多在外省，占比50.8%；大多數集中在建筑業、采礦業等低端或高危行業，占比63.3%。人力資本存量水平還是較低。

1.3.4 災后資金資本配置情況 通過對受災村的了解，災后低保戶大量增長，有的村甚至成倍增長，如北街村災前有低保戶131 人，災后增至264 人，月圓村災前50 人，災后103 人，三眼村災前112 人，災后192人，東街村災前80 人，災后103 人。每位低保戶每月領取的低保金40～120 元不等。并不是每位低保戶都能領取低保金，在所調查農戶中，有51.3%的農戶在災后從銀行、信用社等金融機構借貸；19.7%的農戶災后得到了到戶扶貧項目。但整體上村民的借貸和創業意識還不足，政府在農民靈活就業的扶貧力度也有所欠缺。在恢復生態系統方面，首先，政府對退耕后的農戶進行失地補償，補償標準為每戶360 元/667m2，加衛生醫療費50 元/667m2，共計410 元/667m2。其次，創建退耕還林生態效益補償機制，在原退耕還林現金補助和糧食直補的基礎上，新增生態效益補償費，補助標準為500 元/(a·667m2）。另外，政府鼓勵退耕農戶以一定的規模在適宜的地區種植花椒、核桃、中藥材等經濟作物。但調查發現，大部分農戶僅僅是為響應政府號召，只種植了少量核桃和松樹，難以創造可觀的經濟效益。

表3 災后私營活動類型及主要地點 （戶）

1.3.5 災后重建中農戶的期望水平 從表4 中可知，農戶對政府的公共服務沒有太高的期望值，其原因之一是該地區人力資本存量不高，對改變生計水平的相關服務認識不足或者沒有遠見，之二是受災后農民在失去親人和財產后對周圍生活條件表現出了心理上的冷漠，總之，缺乏對地方政府公共服務的關心，導致政府對農民的扶持總是處于“一頭熱”的狀態，農民對政府的各種信息的接受處與被動狀態，對長遠的生計發展沒有具體的規劃和思考。

表4 災后農民對政府提供公共服務的期望 （戶）

2 影響農民災后生計的主要因素和生計資本分析

生計策略要通過一系列生計活動才能得以實現，“在不同的資產狀況下，生計活動呈現多樣性，并且相互結合來實現生計策略”。參照英國國際發展機構2000年建立的LS 框架DFID 模型（圖1）來分析當前舟曲縣受災農民影響貧困的主要因素和資本存量，探析農民的可持續發展路徑。

圖1 可持續生計框架示意圖[4]

DIFD 生計分析框架中的資產包括五部分：自然資本、人力資本、物資資本、金融資本和社會資本，個人或家庭所擁有的資產狀況決定了他們使用的生計策略。舒爾茨認為人力資本主要指凝集在勞動者本身的知識、技能及其所表現出來的勞動能力。李建民對人力資本進行了個體和群體的人力資本分類，因為受災農民文化水平和技能的有限，群體人力資本結合的可能性較弱，因而重點分析人力資本的個體能力，即存在于人體之中、后天獲得的具有經濟價值的知識、技術、能力和健康等質量因素之和。因為人力資本具有投資性、增值性、收益性等“資本”特性，與物質資本相比，人力資本又有依附于人的特性，所以它也要通過合理配置，使其效用達到最大化[3]。對于受災后的農戶來說，人力資本是最基本也是最有利的依托。因此這里以人力資本為核心進行不同資本的配置，尋求與其他資本的最佳契合點。

2.1 農民人力資本狀況

農村人力資本是指農村勞動力在受到職業學校教育、職業技能培訓或中學基礎學習所積累起來的人力資本。鑒于受災地區脆弱的生態環境和農業資源的大量損失，人力資本是維持農民可持續生計最可靠的資本。調查顯示，受災村民健康狀況整體較好，大病和殘疾患者僅占到9.2%，具備再生產的能力，受初中及以上教育的農民達到55.0%，具備一定的創業能力，因此可以實現人力資本與其他資本的結合與轉化，項目投資和勞務輸出無疑是農民實現可持續生計的契機。

2.2 農民人力資本與社會資本的配置

進行勞務輸出后，眾多的勞動力從土地釋放出去，合理有效的安置手段是人力資本配置的重要環節，農民在尋求生計方式的過程中大都直接或間接地通過了自己的社會關系，比如在找工作過程中通過老鄉、朋友或親戚的介紹，或者政府招工安置，都是通過人力資本與社會資本的配置來實現非農就業以解決生計問題的。但被調查村民并沒有明顯受到政府勞務輸出的影響，可見政府沒有充分的利用社會資本來解決村民生計問題，村民對周圍信息獲取的積極性也較低，缺乏利用社會資本的動力機制，勞動力資本與社會資本還應該進一步結合。

據統計，2010年底，舟曲縣共有私營企業94 家，至2012年底，有私營企業220 家。災害發生后，舟曲縣政府積極實施了受災貧困村產業開發項目災后恢復重建，投資500 萬元有針對性地為城關鎮三眼、羅家峪、月園、北關、北街、東街、南街、瓦廠、西街、西關和江盤鄉河南、南橋等12個受災村恢復重建養殖圈舍1 515 座（處）。這些項目的投資都為人力資本與社會資本的結合提供了契機。

2.3 農村人力資本與金融資本的配置

無論是進行何種農業生產活動，農民都要把自身的種養技術和一定的資金結合起來，也就是通過人力資本與資金資本的合理配置來滿足生計需求。受災村農戶的資金資本主要包括長期以來農民的農業生產積累、家人在外打工的收入，以及救災款和低保或貧困補貼。2012年，舟曲縣政府根據《甘肅省財政廳、農行甘肅省分行金融支持聯村聯戶為民富民行動合作協議》和《農行甘肅省分行“雙聯農戶貸”和“雙聯產業貸”貸款管理辦法（試行）》等規定，制定了一系列“雙聯惠農貸款”工作的實施方案，重點扶持省扶貧辦確定的舟曲縣19個鄉鎮、158個貧困村的從事種植、養殖、農副產品加工、流通等農林牧生產經營活動的“雙聯”戶，以及能夠幫扶、輻射、帶動“雙聯”戶的種養大戶、運輸大戶、多種經營大戶、農民專業合作組織和農業產業化企業。對符合條件的農戶貸款額度為3 000～50 000 元，期限為1～3 a。舟曲縣2012年扶貧攻堅農業富民增收項目計劃安排投資32 237.3 萬元（其中財政扶貧資金970 萬元，整合項目資金3 200 萬元，省級財政補助300 萬元，州級財政補助200 萬元，縣級財政補助1 910 萬元，部門資金808.5 萬元，藏區專項資金925 萬元，信貸資金2.389 5 億元），涉及11項產業內容。縣上調整整合項目資金3 200 萬元，解決基本農田和退耕還林地灌溉設施。

這樣就為人力資本與金融資本得以結合創造了條件，但當地農民自主創業意識薄弱，需要進一步提高農民利用信貸的意識和能力，使金融資本能夠在流通中創造效益。

以上這些產業發展和政策模式都為舟曲縣受災后農民的生計提供了社會資本、資金資本和物質資本，如果能與人力資本進行合理的配置，就能為農民的可持續生計發展提供可行空間。

3 災后農民的生計模式思考

通過對舟曲縣受災村調研，可以總結出受災農民當前面臨的三大問題：（1）失去了對土地原有的依附性；（2）缺乏再生產能力，失地農民生活難以為繼；（3）地方政府公共服水平亟待提高，對生計資本的配置有限。受災農民在災害中喪失了大量的物質資本，資金資本在災后取決于政府能否給予有力的補償，所擁有的資本主要是人力資本和社會資本以及現存的自然資本，因此其生計模式應立足于現有資本進行轉化。由于農民主要的收入來源是工資性收入和家庭經營收入，因此，提高人力資本存量，加大人力資本與社會資本的結合和提高自然資本與人力資本的結合是解決生計問題的關鍵（圖2）。

3.1 提高人力資本存量，加大勞務培訓力度，提高農民就業能力

由于舟曲縣是甘肅藏區經濟總量最小、最貧困縣，甘肅省財政自給率最低縣（僅為1.25%），甘肅省人均耕地最少縣（人均耕地不足800 m2），同時也是甘肅省勞務輸出大縣。人力資本在新的生計模式探求下有了新的內涵，受災農民的農業技能在災后已缺乏用武之地，只有非農化的條件下人力資本與其他資本配置對于維持生計才有現實意義。因此，只有提高人力資本存量，加大投資，促進人力資本與其他資本的優化配置，健全受災農民的社會保障機制，才能為農民實現真正的可持續生計提供有力支持。

圖2 受災農民可持續生計模式分析框架

目前，貧困村農民的文化程度低、職業技能缺乏已成為制約其再生產的主要障礙之一。生計技能培訓應該是保證農民持續增收的主要手段。調查顯示村民最大比例的就是初中生，占到32.5%，這就嚴重影響了勞務輸出的質量和方向，因此外出務工人員以低端行業和高危行業為主，也就進一步影響了當地農民的生計水平，因此，當地政府要建立完善的培訓機制，建立以農民需求為導向的“參與式培訓”機制。通過為農民在田間地頭的現場示范、講解、操作等方式切實提高農民的生產技能。完整的培訓基礎還包括農業基礎設施和農業機具的投入和補貼。培訓對象要本著分層次、分類指導的原則。充分整合各種培訓資源集中用于各類培訓，對18～40歲的青壯年勞動力著力加強職業教育與技能培訓，提高技術水平和外出務工層次，提高農民工在城市的就業能力和生活能力，包括技能培訓：建筑工、計算機應用、電焊、機電修理等勞務技能和經濟林果栽植、農作物病蟲害防治、種養殖等農業實用技術。引導性培訓：基本權益保護、法律、公共道德、城市生活、尋找就業崗位等知識。對于40歲以上勞動力，則以農業技能、林果業技能、服務業技能、商貿業技能等培訓為主，只有這樣，才能具備維持生計最基本的人力資本條件。

3.2 農村人力資本與社會資本合理配置，建立勞務輸出機制

人力資本存量的高低決定不同的生計模式，對于生產存量高的農民，其專業和技能具有較強的對抗性和不可替代性，他們善于利用有利的社會資本。因此地方政府應該立足于以人為本、以人為先，走出一條有組織的異地教育、培訓輸轉的“走出去”扶貧道路，推行城鎮帶動、輸轉脫貧、異地安置、產業吸納相結合的多元化扶貧開發新思路，將各鄉鎮的富裕勞動力從土地和嚴酷的自然條件束縛下解脫出來，從根本上走出“貧困——資源的過度開發——環境退化——更貧困”的惡性循環，走向自主發展能力不斷提升的良性循環軌道。以勞務技能培訓和有組織勞務輸轉為重點，舉辦好各類培訓活動，大力發展勞務經濟。積極倡導“走出去，引進來”，即通過異地輸轉，實現“勞動力走出去，將資金、技術、先進的觀念和生產生活方式帶進來”，鼓勵異地安置，異地脫貧。主要采用兩種勞務輸轉方式：①縣內輸轉：充分利用災后重建、基礎設施建設項目和招商引資用工量需求增加的有利時機，縣鄉勞務工作機構要加強與用工方的協調和溝通，使富余勞動力實現就地就業，減緩就業壓力，增加群眾就業機會和務工收入。②縣外輸轉：建立比較完善的務工社會網絡，拓建勞務輸轉基地，特別是“8·8”災后對口幫扶，將勞務輸轉作為減輕人口承載力、增加群眾收入和脫貧致富的重要措施。

對存量較低的勞動力，結合勞務培訓項目，以兩鄉鎮12個村、兩個社區的失地農民和無業青年為目標人群，開發公益性服務崗位，安排就業。就地發展特色農業產業，并根據農業生產的季節性特征“農忙種地、農閑打工”，就地消化吸收，就地發展。同時，加大合作經濟組織、農村經紀人致富能力培訓，發揮帶頭作用。

3.3 人力資本與金融資本的合理配置，提高農民自主創業能力

相對于社會資本，金融資本與當地存量較低的人力資本的結合就更加有限，但也不排除少數具有創業能力的素質較高的農民對資金資本的運用。這些農民多是進行非正規就業，利用自身積累和各種社會資本積累資金，再將自身的人力資本結合有限的資金資本進行合理配置解決可持續生計。這種結合方式需要充分調動政府、社會、個人等各方面力量，整合財政、信貸、企業等各方面資金，協調相關行業部門，在統一規劃的基礎上，建立起強大的投融資體系，全面發展產業扶貧貼息貸款方案，用于支持農戶發展種植、養殖業等產業項目，各鄉鎮根據實施方案中下達的各村貸款控制指標，廣泛宣傳、組織有發展種養業意愿及條件的農戶向鄉鎮信用社提交貸款申請，并填寫產業扶貧貼息貸款審批表，鄉鎮政府審核后，由農戶報當地發放貸款的信用社審查審批辦理貸款手續。這些較為繁雜的手續需要動員廣泛的社會力量，對于接受能力較弱的農民在一定程度上減弱了資金資本的活躍度。因此，簡化資金資本的使用途徑，多樣化資金資本的社會來源，是在原有模式基礎上進一步探索的方向。

另外，建立完善的社會保障機制，對于那些年老體弱，受教育水平較低，子女教育負擔重的農戶，應該考慮對他們進行特困幫扶，將其納入當地的社會保障系統，維持最低生活標準。

3.4 人力資本與自然資本的合理配置，以農業產業化帶動農民農業生產

舟曲縣自然資源豐富，主要有水力、礦產、中藥材、經濟林、山野菜等。白龍江、拱壩河、博峪河及其40多條支流總徑流量36.88 億m3，水能總蘊藏量為76.8萬kW。現已探明有色金屬、黑色金屬和非金屬共10多種。林地面積12.27 萬hm2，天然林活立木蓄積量1700 萬m3，是全省優良的天然用材林分布區之一。境內旅游資源獨具特色，既有雄偉奇觀的自然景致，又有古老神奇的藏羌民俗文化和景觀。名貴中藥材70余種，年產1 000 t 以上。可食性山野菜資源約80種，年產量達7 500 t。食用菌130 多種，年產50 t 以上。這些天然資源都可為當地農民帶來生計出路。2012年舟曲縣在縣政府帶動下建設特色蔬菜種植200 hm2、中藥材標準化生產基地1 000 hm2，推廣優良品種油菜種植1 333 hm2。重建100 座溫室大棚和7個養殖基地；建設優質林果基地333 hm2，林下資源開發基地2 402 hm2，林下養殖667 hm2，科技推廣示范園33 hm2。同時還建設1個蔬菜育苗中心，600 處牲畜養殖暖棚及圈舍，3 處動物防疫設施，3個畜禽良種繁育場及19個畜禽改良站點。這些建設項目客觀上帶動了地方的生產和部分農民的就業，為農民的收入提供了一定的來源和渠道。

然而，自然資源要實現產業化不是僅僅依靠農民自發的開采，而是需要政府為主導的規模化的開采利用，政府在指導農業生產的過程中，應始終堅持“經濟效益和生態效益并重”的理念，做好退耕還林、污染治理等生態建設和治理工作，通過加強經濟補償或糧食補貼，引導農民扭轉過去簡單粗放的種養習慣，加強生態多樣性建設，避免單一的種植養殖活動對當地資源的過度開發和利用，為農民生計的可持續發展奠定充足、穩定的自然資源基礎。加強對農田水利建設、土地整理、低產田改造和土壤改良等基礎性工程的投入，增強農業的抗旱能力，以及新品種、新技術的引進，加大農業科技宣傳培訓經費的投入。

另外，當地政府應注重當地特色產業的開發，縮短新技術的推廣周期，形成規模化的產業鏈，這樣既能解決當地農民就業問題，又能讓農民“離土不離鄉”，不需要承受外出務工的食宿壓力。

[1]舟曲縣人民政府網.舟曲縣縣情簡介[EB/OL].http://60.165.254.166/show.asp?id=6.2011-04-25.

[2]張 蕾.人力資本視野下失地農民生計模式轉化研究[D].成都：四川大學，2006.

[3]國務院關于印發舟曲災后恢復重建總體規劃的通知.http://www.law-lib.c,2012-09-10.

[4]MarthaGRoberst,楊國安.可持續發展研究方法國際進展—脆弱性分析方法與可持續生計方法比較[J].地理科學進展，2003，22（1）：11-21.