創新農村土地管理 保護農民合法權益

裴浩良　房姍姍

摘要：我國農村土地相關制度受城鄉二元結構的影響，二元特征十分明顯。通過研究不難發現我國農村土地制度的二元性是轉型過程中出現的特有問題，須要與二元結構實現同步變革。對國家、集體、農民間的土地關系進行嚴格界定，會成為今后農村土地相關制度創新的主題和重點。

關鍵詞：農村土地制度；結構轉型；制度創新

中圖分類號： F301.24 文獻標識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2015.19.032

1新時代背景下我國現有土地制度的特點

一是“二元性”特征十分顯著。我國憲法對于城鄉土地不同所有制的相關規定形成了土地二元管理的基本格局。對于城市土地而言，相關使用權流轉已經形成拍賣等較為成熟的方法和市場。農村土地所有權在法律上歸屬于農民集體所有這一屬性意味著農地相關的承包經營權局限于特定范圍的農民。客觀上農地在流轉的范圍、用途以及地域等方面存在較多的限制和障礙。農村土地無法與城市相關建設用地實現自由轉化，只有通過國家相關的征用程序才能轉變為城市用地。

二是我國在農村土地所有權以及實質處置權方面的“二元”結構特征，致使農民在土地所有權方面存在一定殘缺。客觀的說，我國農村土地制度一直在不斷改革及完善，農民在各方面實際享有的權利不斷增多，但農地最終處分權實際由國家擁有。一些地方也出現了公權力被濫用的問題，導致農地承包經營合同無法正常保護農民相關土地權益，而且被少數人利用成為變相侵犯農民土地權益的手段。

三是我國農村土地法律以及事實上的所有權間存在“二元”分離的現象，根源在于法律上的所有權與事實上的所有權相脫離，健全我國農地所有權問題應該是將兩者有機統一。農地法律上屬于農民集體所有，實際上變成了集體經濟組織所有，有的甚至成了村干部小團體所有。集體經濟組織實際擁有農地事實上的所有權容易造成農地具體分配關系易被集體經濟組織頻繁調整；農民實際土地承包經營權要實現流轉會受到集體經濟組織限制。

家庭承包責任制實行以來，農地相關的承包經營權與集體土地所有權沒有明確加以界定，農地相應的產權結構是分割的，農地在使用以及收益還有處分等方面一直存在農民以外的其他利益主體，農民擁有的土地承包經營權是事實上的農地使用權，農民在土地所有權方面的主體地位僅僅體現在法律意義上。

2正在轉型的農村土地制度

一是我國現階段的農村土地制度制約了農村現存剩余勞動力的實際轉移。我國城市化進程促使大批農村剩余勞動力進城務工，不僅農民工數量龐大，而且占農民總數的比例也越來越高，進城務工的農民工實際生存狀態與土地已經有了質的分離，但又都不愿意放棄土地。這些農民的土地按照《農村土地承包法》中第26條第3款相關規定均應收回，但該規定難以實際執行。農民因并不擁有真正的土地所有權，造成大量“占有農地的并不耕種，耕種的并不實際擁有農地”現象的發生，并且在現有農地制度條件下很難實現流轉，沒有穩定的權屬關系就很難保證農業生產的持續性投入。

二是我國現階段相關的農村土地制度直接影響到農地實現規模化經營。規模化經營在成本控制和農耕管理等方面具有十分明顯的優勢，市場經濟的日益成熟對我國農村土地實現規模化經營提出了現實要求。

三是我國現有相關農村土地制度直接影響和制約城鄉協調發展。西方發達國家發展歷程告訴我們工業化進程的不同階段其城鄉間實際存在的關系有所不同。工業化進程直接改變了農業在相關國民經濟中的主要地位，農業剩余人口將直接流入工業及其他產業和城市，推動了工業以及城市的快速發展。

3重構國家、集體和農民三者間相關的土地關系是我國農村相關土地制度創新的著眼點和支撐點

我國農地相關制度實現創新的根本思路是要構建一個對于現階段二元結構轉型有利的農村土地相應的制度體系。

一是新型農村土地制度更好地實現了農村剩余勞動力的有序轉移，促進農業相關經濟結構的有效調整，推進城鄉間協調發展。

二是對政府相關的農地方面的管理職能進行嚴格界定，加快對農地制定相應的分區法，這是我國農村土地實現二元結構轉型過程中的必然要求。我國農地相關制度的創新本質上是國家以及集體和農民間進行博弈的過程，政府要積極發揮主導作用，防止出現利益傾斜現象，防范農民權益受損。

三是積極開展對現有農村相關集體經濟組織的創新工作，對相關的《農民專業合作組織法》進行修改和完善，這是二元結構實現重要轉型的客觀選擇。要把村民小組作為最基礎的單位逐步培育農民相關的合作機構，使之成為農民和市場間的橋梁。村民小組內的農民彼此了解程度較深，能夠更好地發揮道德的約束力，對成員間的行為實施有效監督，為村民小組共同利益而努力。

四是對《農村土地承包法》相關內容進行完善，保證農民土地相關權利的完整性，保障二元結構最終轉型成功。我國農村土地制度創新的重點是結合經濟發展實際需要，將土地相關處分權逐步讓農民實際享有。農民可根據農業開發和利用實際需要，實際占有以及經營和使用土地。亦可依法通過對農地出租以及設定抵押權等方式獲得收益。采用給予農民集體內相關成員適當優先權等方式保護農民的合法權益。

參考文獻

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作者簡介：裴浩良，本科學歷，長春市國土資源局雙陽分局，助理工程師，研究方向：土地管理；房姍姍，本科學歷，長春市國土資源局雙陽分局，助理工程師，研究方向：土地管理。