湖南城鎮(zhèn)化背景下失地農(nóng)民安置補(bǔ)償問題研究

□文/岳偉許祥鵬

（湖南汽車工程職業(yè)學(xué)院株洲·湖南）

湖南城鎮(zhèn)化背景下失地農(nóng)民安置補(bǔ)償問題研究

□文/岳偉許祥鵬

（湖南汽車工程職業(yè)學(xué)院株洲·湖南）

［提要］隨著湖南省工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)民，尤其是城郊結(jié)合部的農(nóng)民越來越多地失去了他們賴以生存的生產(chǎn)資料——土地，成為“失地農(nóng)民”。本文通過對湖南省長株潭地區(qū)隨機(jī)抽取的40戶失地農(nóng)民進(jìn)行調(diào)研，分析該區(qū)域失地農(nóng)民安置現(xiàn)狀以及存在的問題，并提出建立失地農(nóng)民社會保障機(jī)制的對策建議。

湖南省；失地農(nóng)民；安置補(bǔ)償

收錄日期：2015年9月8日

在城市化過程中，城市規(guī)模擴(kuò)大是必然出現(xiàn)的現(xiàn)象，然而這是以土地資源作為載體的。這將會導(dǎo)致一個直接的問題就是越來越多的農(nóng)民失去了傳統(tǒng)意義上賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。由于失地農(nóng)民離城市近，群體性強(qiáng)，他們的問題若解決不好，很容易引發(fā)社會矛盾。如何解決失地農(nóng)民的安置問題，是影響湖南經(jīng)濟(jì)繁榮與穩(wěn)定、促進(jìn)湖南城市化穩(wěn)健發(fā)展的重要問題。湖南省經(jīng)過多年的實踐與探索，出臺了一系列的政策，采取了一定的措施取得了一定的嘗試性經(jīng)驗。但是湖南省失地農(nóng)民的安置補(bǔ)償問題目前尚處于起步階段，還需要進(jìn)一步的研究來完善。

一、湖南省失地農(nóng)民安置補(bǔ)償現(xiàn)狀

本次研究對隨機(jī)抽取的長沙市、株洲市、湘潭市、懷化市以及郴州市這五個城市的894戶農(nóng)民進(jìn)行訪談式入戶調(diào)查。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，失地農(nóng)民中僅有3.8%對政府的補(bǔ)償持有基本滿意態(tài)度，并且這3.8%的失地農(nóng)民中大多分布在城鎮(zhèn)周圍，就業(yè)相對機(jī)會多些。調(diào)查結(jié)果還表明，失地農(nóng)民就業(yè)的數(shù)據(jù)達(dá)到72.3%，但比較失地前的家庭收入，僅有12.7%的失地農(nóng)民收入增加了，但這12.7%的失地農(nóng)民中大多表示對工作不是很滿意，感覺每天的工作繁重，雖然賺錢，但是很累。

（一）湖南省失地農(nóng)民生活現(xiàn)狀。在訪問調(diào)查中，面對“您認(rèn)為失地給你帶來最大的影響以及困擾是什么”這樣的問題時，73.4%的農(nóng)民表示他們自己心理不踏實，擔(dān)心“坐吃山空”，雖然現(xiàn)在有工作，但是對今后的生活沒有安全感。究其原因主要是，失地農(nóng)民文化水平普遍偏低，整體素質(zhì)不高，因此他們的就業(yè)缺乏競爭力。在當(dāng)今招工用工市場化的情況下，很難找到他們認(rèn)為合適的工作崗位。因為一些企業(yè)在招工時在年齡、文化以及技能等條件上都做了限制，直接導(dǎo)致了失地農(nóng)民就業(yè)難，收入下降。失去土地直接導(dǎo)致消費增加，生活水平下降。

表1　湖南省征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（2012年修訂版）（單位：元/畝）

（二）湖南省失地農(nóng)民土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。湖南省2006年并未出臺征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由于每個市縣的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，2012年做了修改，并從2013年1月1日起開始執(zhí)行。（表1）可以看出，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)土地所在地的不同補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)的不同，這勢必會帶來后續(xù)土地界定的問題。再者，關(guān)于土地的分區(qū)補(bǔ)償是目前補(bǔ)償?shù)妮^為公平的方式，但是對于土地的分區(qū)會帶來一系列的矛盾。

二、湖南省失地農(nóng)民安置補(bǔ)償存在的問題

（一）失地農(nóng)民小農(nóng)意識嚴(yán)重，心理失衡。調(diào)查結(jié)果顯示，很少有農(nóng)民愿意自家耕地被征用。因為在他們長期生活的地方，已經(jīng)在心理上獲得認(rèn)同，在情感上找到歸宿。讓他們突然從農(nóng)民轉(zhuǎn)變到市民從而帶來的鄉(xiāng)土生活向城市生活的轉(zhuǎn)變引起失地農(nóng)民心理不適。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，以土地為生的農(nóng)民在長期封閉的生活環(huán)境中形成了小富即安，安于現(xiàn)狀，得過且過的小農(nóng)意識，而當(dāng)今市場經(jīng)濟(jì)具有開放性、競爭性、法治性的特征。這兩種完全不同的生活背景，會給失地農(nóng)民的心理造成一定的生存壓力；第二，受傳統(tǒng)思想的影響，耕地被征后，他們認(rèn)為他們失去了賴以生存的基礎(chǔ)，因此面對后續(xù)的生活完全沒有了安全感，甚至充滿恐慌；第三，長期的農(nóng)耕生活使他們有了固定的勞動方式和生活習(xí)慣，但是這種傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會勞動方式和生活習(xí)慣與現(xiàn)代工業(yè)社會勞動方式和生活習(xí)慣有著極大的差異和沖突，從而使失地產(chǎn)生了一系列的心理問題，這對補(bǔ)償是一個很大的難題，是一個根本性的問題。

（二）失地農(nóng)民住房安置成本高，生活壓力偏大，就業(yè)困難。根據(jù)對隨機(jī)抽查的800多戶農(nóng)民進(jìn)行訪談得知，進(jìn)入城市生活的失地農(nóng)民，普遍認(rèn)為承受著較大的生活壓力。因為他們失去土地以后，脫離了蔬菜等農(nóng)副產(chǎn)品自給自足的供給，面對飛速上漲的物價，生活壓力增大；另一方面盡管政府在促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)方面采取了多種措施，但從失地農(nóng)民的實際就業(yè)情況來看，他們文化程度不高，整體素質(zhì)偏低，再加上當(dāng)今社會上的企業(yè)對工作崗位的一些限制，直接導(dǎo)致失地農(nóng)民就業(yè)困難。即使有的農(nóng)民就業(yè)，但是他們表示工作不滿意，甚至還有部分農(nóng)民無法適應(yīng)崗位要求。

（三）征地補(bǔ)償?shù)摹爱a(chǎn)值”和“倍數(shù)”難以確定。雖然我國的法律規(guī)定了征地補(bǔ)償中產(chǎn)值和倍數(shù)的變化幅度，但是欠缺對于原則的規(guī)定，缺乏對于市場變化的靈動性，導(dǎo)致人為因素干擾比較大，給實際操作帶來困難。尤其是靠近城區(qū)的經(jīng)濟(jì)作物用地，由于經(jīng)濟(jì)作物的價格隨著市場的變化而變化，因此其價值在短短一兩年內(nèi)會出現(xiàn)很大的變化。如果此時仍按照原來采用的歷史性平均產(chǎn)值來確定其價值就遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。例如，株洲市云龍示范區(qū)的土地，因為大學(xué)城的進(jìn)入，近幾年來房價上漲，物價越來越接近市區(qū)，甚至和市區(qū)持平。如果仍然按照征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中最近3年平均年產(chǎn)值去估價而進(jìn)行土地補(bǔ)償，失地農(nóng)民肯定會出現(xiàn)不滿情緒。

再者，由于一些原因可能會導(dǎo)致同一區(qū)域內(nèi)的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同。可能會出現(xiàn)相鄰的兩塊地或同一區(qū)位的兩塊地，因現(xiàn)在的用途、產(chǎn)值以及征地后用途不同而導(dǎo)致土地補(bǔ)償費用不同這一現(xiàn)象。在株洲市和株洲縣接壤的焦點地區(qū)這一現(xiàn)象最為顯著。如株洲市的郊區(qū)和株洲縣一村交界處耕地補(bǔ)償費相差很大，房屋補(bǔ)償多的相差接近十萬元一棟，這就是典型的因行政分區(qū)不一致而導(dǎo)致的差別，這肯定會給后續(xù)工作帶來安全隱患。

（四）不同空間區(qū)位和時間差異引起的土地價值差異沒有體現(xiàn)。在土地補(bǔ)償中，我們應(yīng)該根據(jù)空間和時間的不同來體現(xiàn)土地價值的差異。以株洲市東郊為例，根據(jù)湖南省征地補(bǔ)償?shù)膮^(qū)域劃分標(biāo)準(zhǔn)，株洲市云龍示范區(qū)和龍頭鋪應(yīng)該屬于一個級別范圍內(nèi)，但是實際上，由于云龍示范區(qū)城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先性，目前兩個地區(qū)的商品房價格出現(xiàn)了較大的反差，并且兩個地區(qū)的生活成本也出現(xiàn)了較大的差別。因此，同樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不能解決根本性的問題。而且這樣的情況并非個例，據(jù)調(diào)查，發(fā)達(dá)地區(qū)征地市場價格與征地補(bǔ)償費相差懸殊。

三、對湖南省失地農(nóng)民安置補(bǔ)償?shù)慕ㄗh

（一）規(guī)范征地中的政府行為。在對失地農(nóng)民的補(bǔ)償中，應(yīng)盡量減少政府主導(dǎo)的投資，支持、培育獨立自主的投資主體，建立和完善公平、公正的補(bǔ)償機(jī)制。

再者在補(bǔ)償中應(yīng)做到“依法行政”，監(jiān)督和懲罰成本的支付必不可少。使市場和政府逐漸形成一種合力，體現(xiàn)真正的公平。就城鄉(xiāng)結(jié)合部土地矛盾而言，在完善土地市場建設(shè)的同時，明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)邊界、強(qiáng)化制度保障、改革征地制度以及土地出讓制度等，是解決問題的重中之重。首先要從就業(yè)、社保、養(yǎng)老保險、教育等方面進(jìn)行配套制度完善，從根本上解決失地農(nóng)民的后續(xù)生活問題；其次在計算補(bǔ)償費的時候，要嚴(yán)格按照有效合法的面積計算，并統(tǒng)一組織新建安置房，供失地農(nóng)民家庭購買，并且保證安置房的價格與補(bǔ)償價相接近。嚴(yán)格控制“三亂”現(xiàn)象，對惡意裝修或非實用的改建要拿出強(qiáng)硬態(tài)度，一律減半或者不予補(bǔ)償。

（二）建立并完善征地拆遷補(bǔ)償安置的公眾參與機(jī)制，增加補(bǔ)償透明度。要借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，被征土地所有權(quán)人及權(quán)利相關(guān)人都有權(quán)參與征地的各個環(huán)節(jié)，并享有發(fā)言權(quán)。當(dāng)有人對征地價格和安置形式不滿意時，可以提出異議申請仲裁，甚至向法院提出訴訟，以維護(hù)自己的權(quán)利。根據(jù)所調(diào)查地區(qū)的情況表明，農(nóng)民對征地情況的了解非常有限，了解情況的人很少。因此，我們要增加征補(bǔ)償安置的透明度，提高廣大農(nóng)民的參與率，重要的是要盡量提供給農(nóng)民更多的發(fā)言權(quán)和參與權(quán)，讓他們充分行使自己的權(quán)力，重新找到隨著土地而失去的歸宿感。

再者，在針對失地農(nóng)民安置補(bǔ)償?shù)倪^程中，要加強(qiáng)事前指導(dǎo)和事中監(jiān)督，確保補(bǔ)償安置工作健康平穩(wěn)發(fā)展。在實施前，制定具體實施計劃，確保補(bǔ)償過程合法有效開展，不損害補(bǔ)償安置主體的合法權(quán)利，不違背國家法律法規(guī)和政策。在實施進(jìn)程中，要適時加強(qiáng)監(jiān)督，隨時掌握實施情況，及時糾正出現(xiàn)的問題，保證補(bǔ)償過程不偏離正確軌道。

（三）以市場為載體，引入股份合作機(jī)制。以市場為載體，充分利用市場機(jī)制配置資源，優(yōu)化配置生產(chǎn)用地資源。采取“以地入股、合作開發(fā)的市場化經(jīng)營路線。運用市場機(jī)制，把股份制的機(jī)制引入生產(chǎn)用地的安置補(bǔ)償中來，通過村民代表大會制定股份合作章程和管理辦法，將全村的土地進(jìn)行統(tǒng)一的價值評估，然后量化到人，明確每人所應(yīng)該擁有的股份，最后通過失地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與開發(fā)商、失地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶通過合同約定以優(yōu)先股的方式入股，與用地單位共同開發(fā)并從中獲取利益分成，讓他們依然保持了以土地為生的方式，給予其充分的安全感。

（四）建立就業(yè)扶持機(jī)制。根據(jù)調(diào)研表明，大多數(shù)的失地農(nóng)民表示就業(yè)困難是他們面臨的最大問題。究其原因是失地農(nóng)民整體素質(zhì)不高。因此，政府應(yīng)針對失地農(nóng)民提供相應(yīng)的技能培訓(xùn)、提供適合的崗位介紹、引導(dǎo)勞務(wù)輸出等全程服務(wù)。再者，政府承擔(dān)一定的費用，委托部分學(xué)校或者公司實行“訂單式”培養(yǎng)，同時充分利用培訓(xùn)學(xué)校與企業(yè)之間所搭建的人才網(wǎng)絡(luò)，盡量推薦就業(yè)。

另外，政府在進(jìn)行失地農(nóng)民培訓(xùn)時應(yīng)采取一定的激勵政策。首先，失地農(nóng)民培訓(xùn)經(jīng)費由政府、用人單位和個人三方承擔(dān)。政府要從土地的增值收益中劃撥出一部分資金，建立培訓(xùn)專項基金，借此加大對就業(yè)和培訓(xùn)工作的資金投入。再者鼓勵用人單位結(jié)合單位崗位的需要開展失地農(nóng)民培訓(xùn)，招收失地農(nóng)民進(jìn)入公司，由政府給予一定補(bǔ)貼。

對于失地農(nóng)民的補(bǔ)償安置問題是一個需要長期研究的問題。隨著新情況，新問題的不斷出現(xiàn)，還有很多問題需要進(jìn)一步研究，例如失地農(nóng)民的補(bǔ)償方式，失地農(nóng)民的可持續(xù)生計問題以及子女的上學(xué)就業(yè)等問題。

主要參考文獻(xiàn)：

［1］湖南商學(xué)院失地農(nóng)民研究課題組.長沙市失地農(nóng)民安置模式創(chuàng)新研究［J］.企業(yè)家天地，2009.6.

［2］王作安.中國城市近郊失地農(nóng)民生存問題研究［M］.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2007.

［3］邢海虹，劉科偉：征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究綜述［J］.國土資源科技管理，2007.

湖南省情與決策咨詢研究課題：“湖南城鎮(zhèn)化背景下失地農(nóng)民安置補(bǔ)償問題研究”（項目編號：2015ZZ014）；湖南省教育廳一般課題：“基于Logi st i c模型的湖南農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)決策行為研究”（項目編號：15C0713）

F29

A