對非盈利性政府投資項目管理模式看法

羅明剛（貴州貴安建設投資有限公司　貴州貴陽　550000）

對非盈利性政府投資項目管理模式看法

羅明剛
（貴州貴安建設投資有限公司貴州貴陽550000）

分析了我國目前非盈利性政府投資項目管理存在的問題，并針對不同城市使用的項目管理模式進行分析，最終提出可供政府選擇使用的投資項目管理模式，提高工程管理效果。

非盈利性；項目管理；政府投資

隨著我國經濟的快速發展，政府在項目上投資急劇增加，其中非盈利政府投資占了很大一部分，雖然政府投資在管理上受到社會輿論的監督，但是與一般投資不同，非盈利投資在管理上容易出現松懈，這在一定程度上會對投資項目管理造成不良影響，因此，需要對管理模式進行探討，不斷更新，使項目管理模式能夠適應我國的發展。

1　非盈利性政府投資工程管理的特征與問題

1.1特征

非盈利性政府投資工程管理主要具有以下特征：①建設單位與業主為同一單位，建設單位在項目建設過程中雖然沒有盈利目的，但是卻有著自身利益的追求。②建設單位與投資方兩者分離，雖然投資主體是政府，但是政府在實際投資過程中，并沒有真正的計入到項目建設中，在項目的實際建設過程中，是以龍頭單位的身份負責拆遷、設計、施工等各個環節的操作。③在項目建設過程中所選取的服務或公共管理部門多數都是非盈利的部門，管理能力、技術、經驗等方面都有所欠缺。

1.2存在的問題

一次性業主管理水平有限，專業性差。針對政府投資工程的管理由“一次性業主”負責，從本質上看就是在建設領域反映生產方式，在政府投資的項目中與這種生產方式相適應，政府工程的管理將會表現出臨時性、分散化、自營性的特征。因此，一次性外行業主將引發大量的安全問題和質量問題，不利于政府投資項目的管理。

同位一體化情況，會導致外部因素起不到良約束，將會導致投資失控。所謂同位一體化就是投資主體、管理部門、建設單位三者的職責界限模糊，在實際項目管理過程中，政府并沒有起到主體作用，項目的實際投資經常會超出預算，使設計部門對項目投資的審定成為一張白紙。

管理部門沒有對政府所投資的項目進行強有力的監控，政府投資工程管理機構既負責項項目組織實施，同時還要負責對建設市場的監管，將兩項職責都集中在管理機構身上，將會導致政府投資工程在監管過程中出現不利局面。

2　典型的非盈利政府投資管理模式

我國許多城市目前都展開試點非盈利性政府投資項目改革，并且在實踐過程中取得了一定的經驗。其中比較典型的是城市A和城市B，將其分別稱為A城市模式和B城市模式。

2.1A城市模式

在A城市模式中，由政府直接成立具有豐富管理經驗、較強技術和經濟能力的工務局。主管部門和使用單位主要負責項目的前期工作，項目確定之后，工務局是項目法人，主要通過招投標選擇承包商，同時要負責對承包商的監管，圖1為A城市政府投資項目管理模式結構圖。

圖1　A城市政府投資項目管理模式結構圖

2.2B城市模式

B城市模式是“代建制”，指的是政府通過招標的方式，選擇專業性較強的項目管理單位（下文簡稱為代建單位），其主要職責是建設組織施工和投資管理，項目建設完成后，交給使用單位。代建單位在項目施工期間，其投資系的主體責任不會發生變化，相關行政部門對代建制項目的審批程序也不會發生變化，B城市項目管理模式架構如圖2所示。

圖2　B城市項目管理模式架構圖

在B城市中，由政府、工程管理公司、投資公司依據我國相關的法律規定，履行各自的職責，各自的權利不會受到他人的干預。政府設立相應準入條件，允許具有較強經濟實力、技術能力、管理能力的項目管理公司參與到項目管理競爭中，同時負責對項目和市場的監督。投資公司作為業主代表投資主體地位，依據招商合同中的具體規定選擇代建單位，并與代建單位簽訂建設合同，同時要負責項目建設的還貸與投資，對項目從建設到經營進行全程管理。工程管理公司受投資公司委托，對項目開展的可行性進行詳細研究，依據項目的具體情況選擇何時的總承包建設單位或代建方式。工程管理公司集委托人和代理人雙重身份于一身，是一個獨立的經濟實體。

2.3A城市模式與B模式的對比

A城市模式與模式兩種典型模式的對比內容的詳細信息見表1。

表1　A城市與B城市管理模式對比信息

通過對A城市模式和B城市模式的對比分析不難發現：兩種模式具有以下特點：

（1）可以使政府部門在工作中各司其職，單位在工作中能夠集中所有經歷，進行專業行政管理，避免了尋租情況的發生。

（2）B城市模式中成立了一個政府投資業主，代表“投資公司”。其在運行過程中具有控制權和投資決策權，并且要承當相應的責任。A城市的工務局與政府屬于上下級關系，很難形成合理的激勵約束機制，容易引起腐敗，而B城市模式則不存在這一問題。

（3）在B城市模式下，如果工程管理公司遇到了拆遷、工期、成本等與實現預先情況不相符的情況下，在處理上需要向公司上級進行回報，這將會對工程的施工進度影響。A城市中的工務局的身份為政府機構，監督和管理工的開展更方便。

（4）B城市模式對工程管理的監管由監理公司負責，從而有效的避免了投資公司在管理上出現“道德風險”和“逆向選擇”行為。A城市模式的工務局主要扮演監督管理角色，對政府投資項目進行管理和監督，缺少對投資控制的合理約束，無法對內部進行監控，缺少激勵和內部競爭機制。

（5）B城市模式中的工程管理公司和政府投資公司的確定通過市場公開投標完成，投資公司與管理公司以及政府與投資公司之間的合作都通過委托合同關系限制。在A城市模式中，工務局由政府制定，承包商與監理公司管理關系的確定應當通過招標的方式確定，由于不存在合同關系，因此在公司監理上面臨較大困難。B城市模式主要通過自由競爭機制提高項目管理效率，并且與A城市模式相比，市場化程度更高。

（6）B城市模式應用“代建制”，公司的管理有專業的工程管理公司進行，在管理過程中不會因為人力、技術、資金問題對管理效率造成不良影響，而A城市的工務局，在管理上則經常會因為各個方面的因素對管理造成不良影響。

3　結束語

綜上所述，B城市模式的改革力度更大，改革的進行更為徹底，取得的效果也更加明顯，與A城市相比去更加先進，是我國非盈利性政府投資項目管理模式在未來的主要發展方向。但是，在對兩種模式的應用要考慮當地的具體情況，如果當地的條件無法采用B城市模式的情況下可以先使用A城市模式，逐漸相B城市模式過渡。

[1]孫猛.國內外政府投資項目管理模式的比較研究[D].西南交通大學，2012.

[2]侯劍云.非經營性政府投資項目管理模式研究[D].華南理工大學，2015.

[3]潘偉.基于TOPSIS法的政府投資項目代建制實施績效評價研究[D].北京建筑大學，2013.

F283

A

1673-0038（2015）52-0179-02

2015-12-9

羅明剛（1974-），男，布依族，助理工程師，大專，主要從事政府投資項目工程管理工作。