用綠色發展制度體系推進生態山東建設

王金勝

[摘 要]在世界各國紛紛向綠色發展轉型和中國大力推進生態文明建設的進程中，山東省于2012年提出了建設生態山東戰略。建設生態山東必須推動山東經濟向綠色發展轉型，構建起系統完備的綠色發展制度體系。山東省在綠色發展的制度體系方面存在強制性制度較多而自發性制度不足、條塊和部門性制度較多而系統整體性制度相對較少、具體和器物制度較多而綜合性理念性制度較少等問題。因此，山東省構建綠色發展制度體系需要從構建綠色教育制度、綠色發展考評制度、市場引導制度、注重整體性規劃和完善法律法規等方面努力。

[關鍵詞]綠色發展；生態山東；制度體系

[中圖分類號]F207 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372（2015）03-0029-04

Promoting the ecological construction of Shandong with the green development system

WANG Jin-sheng

（School of Economics， Party School of Shandong Provincial Committee of CPC， Jinan 250103， China）

Abstract： In the transforming of green development all over the world and the promoting of ecological civilization construction in China， Shandong province puts forward the construction strategy of “ecological Shandong” in 2012. Constructing ecological Shandong should promote Shandong economy to green transformation； build up a complete system of green development system. And there are some problems existing in the system of green development of Shandong， such as more mandatory system and insufficient spontaneous system， more strips and departmental system and relatively less integrity system， more concrete system and less comprehensive conception. Therefore， we should pay attention to construct the green education system， the green development appraisal system， the market guiding system and the overall planning， and should focus on perfecting the laws and regulations to construct the green development system of Shandong.

Key words：green development； ecological Shandong； system

2015年3月24日，中央政治局審議通過的《關于加快推進生態文明建設的意見》中，首次把“綠色化”與新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化上升到“五化協同推進”的高度，這使發展綠色經濟，實現綠色發展上升為國家戰略。早在2012年，山東省就提出建設生態山東的目標，而構建綠色發展的制度體系，實現綠色發展成為推動生態山東建設的重要路徑和必然選擇。

一、系統完備的綠色發展制度體系是促進山東綠色發展，建設生態山東的必然要求

山東省是我國經濟大省、人口大省，但也是人均資源小省，經濟社會發展中的資源環境瓶頸越來越嚴峻，根據研究，2012年山東省的資源環境承載潛力在參與測算的全國30個省市中排名僅為第28名[1]。在這樣的背景下，山東省要想在全國“率先發展、走在前列、提前實現全面小康”，建設生態山東就成為破解資源環境壓力、實現可持續發展的必然選擇。

資源環境生態問題實質上是經濟問題，根源于經濟發展方式。要建設生態山東，必須實現經濟發展方式的轉變，從傳統的粗放式發展向綠色發展轉型。2012年山東省第十次黨代會報告中也指出要“提高生態山東建設水平，增創綠色發展新優勢”[2]，綠色發展已經成為建設生態山東的重要目標和實現形式，并成為山東公共政策制定者的共識。

綠色發展作為一種新的發展模式，也是一種新的資源配置方式以及由此決定的更高效率的配置績效。由于任何新生事物的發展和壯大都離不開相應制度的引導和規范，任何資源配置主體的決策行為都受到一定制度的影響，都是在一定的制度約束下進行的理性選擇，而不同制度規范背景下行為主體的差異也必然會帶來資源配置效率的不同，因此，從資源配置方式的視角來看，綠色發展必然受到相應的制度規范的影響。正如黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出的，“建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系”[3]，這就突出強調了制度體系對于生態文明建設的重要性。綠色發展是建設生態文明的重要路徑，是體現生態文明理念的具體實踐和探索，所以，推進綠色發展也必須建立系統完善的制度體系。

山東經濟作為中國經濟的一個“縮影”，無論是面臨的資源稟賦狀況，還是經濟發展水平、經濟結構形態以及面臨的資源環境約束，都與中國整體形態具有高度相似性。如資源總量大但人均資源水平較低；經濟快速發展，工業化、城鎮化快速推進，但經濟結構有待優化等問題比較突出。在此背景下，山東省委省政府作出了“建設經濟繁榮、人民富裕、環境優美、社會和諧的生態山東”的戰略部署，努力實現山東的綠色發展。盡管山東省也在不斷探索生態文明的制度體系，但在具體的綠色發展實踐中，既缺乏系統完備的國家層面的綠色發展制度體系，也缺乏山東省域層面的具體規章制度。在全面深化改革和中央不斷簡政放權的條件下，山東省應該努力爭取全國層面的綠色發展制度在山東試點試驗，也需要結合山東的具體實際，大膽探索具有山東特色的區域性的綠色發展制度設計，以此推動山東綠色發展，促進生態山東建設。

二、山東省綠色發展制度體系存在的不足

我國的生態文明建設和綠色發展戰略正在逐步地開展，包括山東省在內，全國各省市也都正在積極地探索。盡管世界環境治理、資源保護與經濟發展關系的處理可能具有一些規律性，但考慮到各個國家經濟社會發展階段、資源稟賦、文化理念、法制環境等的差異，各國在綠色發展制度建設方面也各具特點。綜合國內外先進地區的情況來看，山東省在推進綠色發展制度體系建設方面仍存在一些不足。

（一）具體的強制性制度較多，而自發性制度相對不足

隨著生態文明和綠色發展理念的逐步興起，山東省也在積極探索綠色發展的制度體系，但總體來看，強制性制度較多，而自發性制度相對不足。正如我國著名經濟學家、世界銀行前首席經濟學家林毅夫指出的，“制度不是某種自然資源，而是要人為的去進行創造和規范，當目前的制度因維護的成本增加或相對收益較小而不能再滿足需要，就會產生一種動力去改變和替代它。”[4]283人們創造和規范制度的過程就是制度變遷的過程，制度變遷分為兩種方式，一種是強制性制度變遷，即依賴于政府的強制力（如政治力量）進行的制度變革，第二種是自發性制度變遷，即當一種制度的不均衡會導致效率損失的時候，制度變遷中會有自發的力量來提高效率[4]287。綠色發展作為一種新的發展模式，也是在傳統的粗放的“黑色”或“褐色”經濟基礎上進行的制度變革，在這一變革過程中，制度就起著引導和規范的作用。

山東省在不斷加強環境管制和建設生態文明的過程中，也制定了一系列進行資源環境保護的法律法規，如污染物排放、清潔生產等方面的法律法規。但利用市場機制等引導社會主體自發地進行資源環境保護的制度規章相對還比較少，如在西方發達國家早就實行的一些環境經濟政策在山東省還沒有真正地完全實行。現有的規章制度中更多的是依靠環保部門、物價部門、公安部門等行政部門的強制性手段來約束違規企業，而調動企業、居民等市場主體自覺地參與資源環境保護和污染治理方面的公共政策和制度供給不足。

（二）條塊的、部門性的規章制度較多，系統性、整體性的制度相對較少

由于我國行政體制的特點，山東省和全國其他省市一樣，都采取條塊式的行業管理模式，不同的部門分別制定本部門、本行業的相關法律法規。但綠色發展作為一種社會發展模式，不是由單個行業、單個部門所能協調決定的，必須是全社會共同參與，各部門協調配合，形成一些系統性、整體性推進綠色發展的規章制度，綠色轉型的努力才能取得成效。

山東省在2003年開展生態省建設以來，特別是2012年推進生態山東建設以來，也出臺了一些系統性的帶有全局性影響的政策文件和規章制度，如對各地市的科學發展觀考核政策等，但受制于行政體制的制約，山東省的公共政策供給仍然呈現出條塊性、部門性的特點，過去“鐵路公安，各管一段”“五龍治水”的特征還比較明顯。比如，污水治理需要涉及環保局、市政局、水利廳等不同的行業和部門，每個部門都針對本部門分管的行業出臺一些政策措施，但仍然難以避免環境污染問題。再比如，渣土揚塵是造成空氣污染的重要來源之一，但渣土在工地上時屬于建設部門管，出了工地的圍擋就屬于市政城管管，在公路上還要受到交通等部門的管理等。推進經濟結構轉型，轉變經濟發展方式，鼓勵循環、低碳、綠色經濟發展和生活方式的規章制度仍然缺乏，綠色生產制度、綠色營銷制度、自然資源資產的核算和交易制度等仍然欠缺或有待完善。

（三）具體的技術和器物層面的制度供給相對較多，而綜合性的理念和意識層面的制度供給相對較少

根據制度規范和約束的對象不同，可以分為技術和器物層面的制度以及理念層面的制度。在綠色發展制度中，技術和器物層面的制度主要是約束資源配置方式和配置狀態的制度規范。理念層面的制度主要是引導和規范人的思想觀念、價值訴求、意識形態、道德標準等精神層面的制度規范。向綠色發展轉型既應包括生產綠色產品、開發綠色技術、提供綠色服務、進行綠色包裝、開展綠色生產等看得見、摸得著的具體形態的轉變，也應包括人們思想觀念、價值訴求等精神層面的轉變，而且根本性的是精神層面的轉變，只有精神層面上、理念上、意識上真正實現了轉變，各社會主體才能在自覺的生產生活中按照綠色發展的要求進行決策和行動，綠色發展才能取得事半功倍的效果。

為了限制傳統的高污染、高耗能、低效益的傳統產業和技術的應用，山東省也制定了許多包括污染物排放標準、材料標準、環保標準等在內的制度規定，但在引導人們綠色發展理念，綠色生產、綠色生活理念的培育和傳播等方面的制度相對較少，由于精神層面的制度不太容易考核，所以既有的制度貫徹落實地也不太理想。比如，即使中央提出的轉變經濟增長方式、轉變經濟發展方式、建設生態文明等政策和理念傳播了很多年，山東省在2003年就開展了生態省的試點，但一直到現在仍然有部分官員、企業家、民眾對建設生態文明理念的意義了解不清，甚至持懷疑態度，或者是口頭上天天喊生態文明重要，但在具體的工作和實踐中卻往往漠視或忽略。

三、加快構建綠色發展的制度體系，助推生態山東建設

任何新生事物的產生和壯大都離不開制度的引導和規范。黨的十八屆三中全會提出“建立系統完整的生態文明制度體系”標志著我國生態文明建設已經從理論探討轉變到具體制度構建和實踐探索的新階段。綠色發展的本質是全面協調人的發展與自然的發展的關系，實現經濟—自然—社會的協調，這就需要改變傳統發展模式下的人的生產生活方式。正如馬克思指出的，“一切生產都是個人在一定社會形式中并借這種社會形式而進行的對自然的占有”[5]24，而制度則正是“個人之間迄今所存在的交往的產物”[5]。因此，制度的構建和對制度尊嚴的敬畏是改變人們行為方式的決定性因素。

（一）構建綠色發展的教育制度

思想決定行為，用綠色發展的教育制度解決人們的思想理念和意識問題。只有轉變人們的思想意識，樹立綠色發展的理念，人們才能真正把綠色發展作為思考問題和進行決策的出發點[6]79。一是要加大各級各類學校中生態文明理念、綠色發展理念的教育內容和投入，通過系統完整的綠色發展教育，在全社會形成綠色發展共識。二是要加大對政府公務員和企業家群體的宣傳教育。政府公務員掌握著社會資源的配置權力，企業家群體掌握著企業組織內部資源的配置權力，而且企業（廠商）是社會生產的最主要主體。在社會資源配置中政府和企業成為主要的決策者，因此，需要在這兩個群體中加大綠色發展教育力度。三是加大綠色教育基礎設施建設。要加大投入綠色學校、環境保護教育中心、展覽館、綠色社區、綠色企業等建設，為提高綠色教育水平提供物質保障。

（二）完善綠色發展的考核評價制度

考核評價制度是影響人們決策的指揮棒，是人們的行為指引，也是政府憑借政治權力履行國家治理能力的重要抓手。只有不斷完善綠色發展的考評體系，在干部考核評價過程中，不僅考察地方經濟發展的能力，而且要看這種政績是否以犧牲資源環境為代價，是否以犧牲地方可持續發展能力為代價。盡管中央組織部2013年12月下發了《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，山東省也在2008年和2014年分別公布了《關于健全推動科學發展促進社會和諧考核監督體系的意見（試行）》和《山東省委、省政府關于改進完善17市科學發展綜合考核工作的意見》等規范性文件，但還沒有形成切實有效的綠色發展考核評價體系。在綠色發展的考核評價體系方面，要注意協調綠色發展和環境保護的關系；要進一步淡化GDP考核，要增加生態效益考核和生態審計的力度，建立體現綠色發展的目標體系、考核辦法、獎懲機制；在考核評價體系中要避免片面強調資源環境保護而犧牲經濟發展的傾向和片面追求經濟增長而犧牲資源環境的傾向。

（三）構建充分發揮市場機制的綠色發展的經濟制度體系

現代經濟學表明，市場往往是資源配置最有效率的方式。綠色發展作為一種新的發展模式，也必須建立在充分發揮市場作用的基礎上。因為，在交易成本較低的情況下，純粹的“科斯手段”可以替代靠較強政府干預的“庇古手段”[7]。所以，只有讓各市場主體在綠色發展的過程中通過市場機制獲得收益，綠色發展才能保持旺盛的生命力，才能轉變為各市場主體的行為自覺。要盡快建立操作性強的資源有償使用制度、排污權交易制度、水權交易制度、生態轉移支付制度、生態保險制度和生態補償制度，探索體現資源稀缺程度的要素和產品價格形成機制。

（四）盡快研究出臺推動山東綠色發展的整體性規劃和配套政策

系統完備的整體性規劃和配套政策是推動一項戰略取得成功的重要條件。盡管2012年山東省出臺了《中共山東省委 山東省人民政府關于建設生態山東的決定》，科學總結了生態省建設取得的成就，闡釋了生態山東建設的重大意義、總體要求、奮斗目標以及具體的配套政策。但山東省目前還沒有出臺關于綠色發展的整體性規劃和配套政策，盡管在山東省“十二五”規劃以及其他的政府文件中有相關的內容，但大多是宏觀性的，是不具體的，而且缺乏針對性，不是著眼于綠色發展的專門規劃。

今后要抓緊研究制定推動山東綠色發展的整體性規劃，并結合國際綠色發展的機遇、我國的相關政策和山東省的實際，出臺系統完備的配套措施，包括基于綠色發展視角的環境保護規劃、資源保護與開發規劃、綠色經濟發展規劃、林業發展規劃等。在整體性規劃的基礎上，通過出臺相應的財稅政策、貨幣政策、產業政策、價格政策等配套政策，促進經濟結構調整、經濟發展方式轉型、生產和生活方式轉變，共同推動山東綠色發展，建設生態山東。

另外，貫徹綠色發展的理念，還需要在貫徹落實中央決定的基礎上，全面審視和反思當前經濟制度、政治制度、文化制度、社會制度、生態文明建設制度的內在關系及其組合架構，形成與我國社會主義社會性質，與社會主義市場經濟體制，與中華民族，特別是山東文化特點相契合的整體制度架構。

（五）加強和完善法律法規等強制性制度體系建設

從西方發達國家的經驗來看，用強制性的法律法規不斷提高環保標準，加大嚴懲破壞資源環境的違法違規行為，確保生態補償者獲得收益，讓生態破壞者付出代價是進行生態治理和生態文明建設的普遍性做法。盡管我國已經出臺了30多部環境保護方面的法律，但實踐效果不理想，對綠色發展的針對性不強。今后要借鑒美國、歐盟、日本、韓國等發達國家的經驗，不斷加強和完善促進綠色發展和生態山東建設的法律法規體系。要以貫徹新的《環保法》為契機，加強環境保護相關法律法規的調整和完善工作。探索建立地方性的《綠色發展促進法》，培育綠色發展的法制化環境。盡快用法律法規的方式建立起山東省自然資產產權確權、自然資產用途管制、生態紅線劃定、環境損害賠償制度。用法律確保環境保護部門依法進行環境監測、責任認定、行政處罰、行政強制、民事賠償和刑事處罰的權利和職責，建立順暢的環境損害救濟途徑，保護民眾的環境權，落實企業的環境責任。

四、小結

綠色發展作為一種新的發展模式，需要在系統完備的制度體系的規范和引導下才能發展壯大。正如習近平總書記指出的：“協調發展、綠色發展既是理念又是舉措，務必政策到位、落實到位。”[8]山東省委省政府作出建設生態山東的重大戰略部署，其根本出路在于通過建立系統完備的制度體系，破解制約山東綠色發展的制度性約束，用系統完備的制度體系來規范和引導經濟發展方式的轉變，以實現山東綠色發展和建設生態山東的目標。

北京師范大學科學發展觀與經濟可持續發展研究基地，等.中國綠色發展指數報告—區域比較[M].北京：北京師范大學出版社，2014：5.

姜異康.加快建設經濟文化強省譜寫山東人民美好生活新篇章[N].大眾日報，2012-06-01（1）.

中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2013：52.

林毅夫.解讀中國經濟[M].北京：北京大學出版社，2012.

馬克思恩格斯全集：第46卷（上）[M].北京：人民出版社，1995.

蔣秧生.綠色發展：“兩型社會”的強力引擎[J].湖南財政經濟學院學報，2011（12）：31-35.

沈滿洪.生態文明制度的構建和優化選擇[M].環境經濟，2012（12）：18.

抓住機遇立足優勢積極作為系統謀劃“十三五”經濟社會發展[N].人民日報，2015-05-29（1）.

[責任編輯 王艷芳]