□林欣
(暨南大學應用經濟學博士后流動站,廣東 廣州510632)
北美自由貿易區二十年發展的回顧與展望
□林欣
(暨南大學應用經濟學博士后流動站,廣東 廣州510632)
北美自貿區建立至今已有二十年的發展歷程,在其成立前成員國已經開始了市場開放進程,在貿易壁壘的移除和服務貿易自由化等方面對其他自貿區的發展帶來極大地影響。北美自貿區的建立對成員國的貿易發展和FDI起到積極作用,它能夠帶來經濟和社會雙重效益,但對美、加經濟發展的影響要比對墨西哥的小,而且對墨西哥的影響是非均衡性的。北美自貿區未來的發展很可能會受到TPP的極大影響,成員國的監管合作會加強,區域一體化會繼續深化。這些對中國自貿區建設具有一定的啟示。
北美自貿區;貿易壁壘;一體化;監管合作
美國是當今建立自貿區最多的經濟體之一。北美自貿區在美國各大區域貿易組織中具有重要的地位和作用。它擁有4.5億人口,生產17萬億美元的商品和服務,包含兩個發達國家和一個發展中國家,是世界上第一個由發達國家和發展中國家組成的經濟集團。北美自由貿易區于1994年1月1日正式建立,它為美國所建立的其他自貿區和多邊談判提供了標準,它影響美國有關市場準入、原產地規則、知識產權保護、環境保護以及爭端解決等方面的談判。另外,該自貿區成員間的政治、經濟情況的差異非常大,因此具有比較典型的研究和參考價值與意義。
目前,我國正在建立各種類型的多邊和雙邊的自貿區。自貿區的建設可以加快我國對外開放步伐,促進我國經濟可持續發展,強化我國與有關國家和地區經貿關系,將會在更大范圍內、更寬領域中和更高層次上參與區域經濟合作和經濟全球化進程。因此更需要了解其他自貿區的發展經驗和不足,對北美自貿區二十年發展的回顧和展望具有重要的現實意義。
1.1自貿區建立前的市場開放進程
如果向前追溯的話,北美的經濟一體化并不是始于北美自貿區的。早在1911年,美國就與加拿大簽署了互惠的貿易協定,最后由于加拿大人拒絕自由貿易以及總理被罷黜,繼而該協定終止。1965年,美國與加拿大簽署了《美加汽車產品貿易協定》,開啟了兩國在特定產業的自由貿易。具有里程碑意義的是1989年美加簽署的《美加自由貿易協定》,該協定是美國簽署的第一個具有重要經濟意義的雙邊自由貿易協定,也是當時全世界最綜合的雙邊自由貿易協定,它包括了幾個開創性的條款,如減免關稅、提供服務業的國民待遇和金融服務貿易自由化、擴大政府采購市場至貿易協定國、提供兩國有約束性的機制來解決由協定引起的貿易爭端等。這些條款中的大部分都納入了后來的北美自由貿易協定之中。但是北美自貿協定還包括或特別豁免一些尚未在美加貿易協定中出現的條款,如知識產權、文化豁免、交通服務和投資、貿易救濟、軟木木材、農產品供給管理等六項。
墨西哥政府在上世紀80年代中期開始改革進程,對其經濟實行自由化,在北美自貿協定談判開始時,墨西哥已經在其保護性貿易制度自由化方面取得顯著的進展,這減少了談判的阻力。此后,墨西哥加入北美自貿區之前一直努力使其貿易自由化,包括逐步取消長期依賴的進口替代政策、外國投資的限制、依靠控制的匯率來促進國內增長以及保護其免受國外主導的風險等。[1]墨西哥從全世界最具保護性的經濟體轉變為最具開放的經濟體。墨西哥開放的突破點在于上世紀80年代中期對其進口替代政策的改革,繼而在1986年加入了關貿總協定,其貿易加權的平均關稅率降低至1989年的19%。①參見UnitedStatesInternationalTradeCommission(USITC),TheLikelyImpactontheUnitedStatesofaFreeTrade Agreement withMexico,Publication2353,February1991。但是,一些非貿易壁壘和有關投資的限制則在協定的談判中才得到一定的解決。自從墨西哥加入了北美自貿協定,便將該協定作為基礎模式來同其他國家簽訂自貿區協議。
就美國而言,北美自由貿易區的建立意味著美國可以向南方國家擴大其出口市場,也是改善雙邊政治關系的機會,此外,還意味著對烏拉圭回合的多邊貿易談判僵局的突破和激勵,有著示范作用。②
1.2自貿協定的相關條款概覽
北美自貿協定正式簽署前,美加自由貿易協定已經實行,而且美國對大多數墨西哥的商品關稅率都較低。協定中一些重要的條款包括關稅和非關稅貿易自由化、原產地規則、服務貿易、對外投資、知識產權保護、政府購買和爭端解決,而勞工和環境條款則被安排在單邊協定中。
有關貿易壁壘的移除。協定中關于市場開放條款逐步消除所有關稅和大多數非關稅壁壘,主要針對自貿區生產和貿易的商品,而且在協定生效的十五年內實行。因為早期美國和加拿大都已經簽署了自貿協定,所以北美自貿協定的這些措施對墨西哥影響頗大。北美自貿協定生效時,美國從墨西哥進口的約40%是免稅的,其余面臨高達35%的關稅,以貿易加權平均率算約7%。墨西哥對美國農產品貿易加權關稅平均為11%左右。另外,影響美、墨貿易的還有兩國的植物檢疫規則、墨西哥進口許可證要求和美國銷售訂單等。在紡織品、服裝、汽車和農業等方面還有一些顯著的變化,即逐步消除對這些重點行業的貿易壁壘。
服務貿易自由化和其他一些條款。北美自貿協定的服務貿易條款是在成員國中設立了一套基本規則和義務。協定在原有的美加自貿協定和烏拉圭回合基礎上,加入了國際認同的一些政府服務貿易管制的原則。然而,對其成員國存在一定的排除和保留,這些措施包括美國的海運業、加拿大的電影和出版業,以及墨西哥的石油和天然氣鉆探業。③雖然協定對墨西哥某些服務部門實施自由化,特別是金融服務業,從而改變了其銀行業開放,但其他服務部門則幾乎沒有影響。另外,除了減少關稅和非關稅壁壘這些市場開放措施外,北美自貿協定還包含一些其他條款,如對外投資、知識產權保護、爭端解決程序和政府采購等。
有關勞工和環境的附加協定。北美自貿協定文本中并沒有包括勞工或環境的規定。時任美國總統的克林頓為解決勞動力和環境問題而在正式協議中做出努力。北美自貿協定對包括有關單方協議簽署,授權美國參加北美自貿協定中的勞工和環境委員會和為這些活動撥款的一些規定實施立法。北美勞務合作協定(NAALC)和北美環境合作協定(NAAEC)于1994年1 月1日,與北美自由貿易協定在同一天生效。北美自貿協定的實施還包括兩個調整援助計劃,即旨在緩解與貿易有關的勞工問題:北美自由貿易協定過渡性調整援助計劃(NAFTA-TAA)和美國社區調整和投資計劃(USCAIP)。這些努力對跨越國界的環境和勞工問題做出了示范,并為建立新型北美自貿協定伙伴間關系奠定基礎。
除了這些協定和計劃,美國和墨西哥簽訂了雙邊協議,解決北美自貿協定的邊境環境合作。在這個協議中,美、墨兩國政府致力于在沿美、墨邊境開發環境基礎設施項目,旨在解決有關邊境的環境退化問題。該協議建立了兩個組織來解決這些問題:位于墨西哥華雷斯的邊境環境合作委員會(BECC)和位于德克薩斯州的北美發展銀行(NAD Bank)。
大多數的經濟學家認為盡管存在短期的調整成本,但貿易自由化可以促進整體貿易伙伴的經濟增長和效率。北美自貿區之所以不同尋常,原因在于它是第一個包含兩個發達國家和一個低收入發展中國家的自貿區,正因如此,協定受到美國各方的密切關注。有支持者也有反對的聲音,前者認為可以創造就業崗位并減少墨和美、加的收入差距,而后者認為會導致美、加企業為降低成本而將企業搬遷到墨西哥。對貿易協定做出全面的定量估計需要大量的數據以及經濟模型相關的理論和實踐支撐,這一任務非常艱巨。不過,大量的研究從不同的方面表明,北美自貿協定取得了許多預期的貿易和經濟成就,可以促進區域內的經濟增長和效率,但有贏者和輸者的調整。另外,我們不能將貿易的調整完全歸結于北美自貿協定的簽署,貿易也受到其他因素的影響,如貿易協定成員國自身的經濟調整也會影響貿易趨勢和經濟發展。下面就三個主要方面來分析協定的影響。
2.1商品貿易發展
自協定生效后,美國同加、墨的貿易量增加了兩倍多,其增長速度超過同其他國家和地區的。2011年,自貿區成員國三方貿易總量達到1萬億美元,美、墨之間的貿易占地區貿易增長的49%。①參見Mexico'sMinistryoftheEconomy,NAFTAWorks,AMonthlyNewsletteronNAFTAandRelatedIssues,April2012。2012年,加拿大是美國的第一大出口市場,而墨西哥排名第二,這兩個國家在2012年占美國出口總額的32%。在進口方面,作為美國進口供應商,2012年加拿大和墨西哥分別排在第二和第三位。這兩個國家占美國進口的26%。②
迄今為止,美國是墨西哥商品貿易的最主要的合作伙伴。自貿協定生效后,美國對墨出口迅速增加,從1993年的416億美元增加至2012年的2 163億美元,同比增長420%。另一方面,美國從墨西哥進口從1993年的399億美元增加至2012年的2 777億美元,同比增長596%。具體可見表1。
墨西哥嚴重依賴美國作為其出口市場,而且這種情形多年未減。墨西哥對美國出口總額占比從1993年的83%下降到2011年的79%。而從2003年,中國超越墨西哥為美國的第二大進口供應商。從1993年到2011年,美國占墨西哥進口總額由69%下降至50%。中國是墨西哥的第二大進口來源地。
美國是加拿大商品的頭號買主,也是加拿大的進口供應商,美、加互為重要的貿易伙伴。加拿大向美國的出口份額從20世紀80年代就穩步上升,從1980年的60.6%小幅增加到1989的70.7%,在2002年累計達到87.7%。然而,美、加貿易各自的相對重要性存在下降的趨勢。自2002年以來,這一比例已穩步降低至73.7%。自2007年開始,中國已經取代加拿大成為美國最大的進口供應商。

表1:美國與NAFTA成員國的商品貿易(單位:10億美元)
2.2服務貿易的發展
北美自貿區給美國服務業帶來巨大的好處,拉動了75%的美國經濟產出和80%的私人部門就業。美國是迄今世界上最大的服務貿易出口國,在2011年已經超過6 000億美元。美國也是許多成功的服務業企業的母國,如銀行業、能源服務、快遞業、信息技術、保險和電信等。由于北美自由貿易區所提供的新的市場準入機會和更加明晰的貿易規則,美國對加拿大和墨西哥的服務貿易出口總值從1993年的274億美元增加到2011年的820億美元,而美國從加拿大和墨西哥的服務貿易進口總值也擴大,從1993年的165億美元增加到2011年的420億美元,但美國服務貿易出口的增長率大于服務貿易進口的增長率。另外,美國與加拿大的服務貿易量的增速要大于與墨西哥的。而與商品貿易增速相比,則有所滯后,這一點對墨西哥而言更是如此。具體可參見表2。總體而言,北美自貿區消除了加拿大和墨西哥大多數服務業的貿易壁壘,其中許多與北美自貿區建立前美國所參與的行業非常接近,所以對美國和加拿大更有利,尤其是美國。

表2:NAFTA下美國和加拿大、墨西哥的貿易量 單位:百萬美元
2.3對直接投資(FDI)的影響
外國直接投資(FDI)一直是多年來美、墨之間經濟關系的重要組成部分,尤其是在北美自貿協定正式實行后。協定正式生效后雙向投資快速增長。美國是墨西哥FDI的最大來源。美國在墨西哥的FDI總量由1993年的152億美元增加到2011年的914億美元,增加了5倍多。隨著最近幾年經濟增速放緩,尤其是2008年的國際金融危機等因素,投資的增速也有所降低。墨西哥對美國的FDI,雖然遠低于美國對墨西哥的,但也迅速增長,從1993年的12億美元增加到2011年的138億美元。在20世紀80年代和90年代初墨西哥的單邊貿易和投資自由化措施,促進了美國在墨西哥FDI的增加,另外,北美自貿協定的規定也有助于穩定墨西哥的改革并提高投資者的信心。在墨西哥的FDI中近一半的投資在制造業。
美、加之間的雙向投資在自由貿易時期增速顯著,無論是投資總量還是流量。美國是加拿大最大的投資方,2011年流入加拿大的FDI存量達到3 189億美元,而在1993年總量才699億美元。從1988年開始,平均年增長率為17.3%,遠超過同時期名義GDP的增長率。在自貿協定簽署前的五年,美國流入加拿大的FDI年平均為32.8億美元,在加入自貿協定的前六年降為年平均17億美元,主要由于在加拿大的美國分公司撤資而導致。然而,從1995年到2011年,FDI流量顯著增加為年平均139億美元。美國流入加拿大的FDI目前相當于加拿大GDP的19%,而在自貿協定簽署前,這一數字為1%。加拿大并不是美國最大的投資方,而美國是加拿大最大的投資目的地。在2011年,大約40.3%的加拿大FDI是流向美國的,在自貿協定簽署前的五年,加拿大流向美國的FDI年均為23億美元,但從1995年到2011年,增加為年均97億美元。具體可參見表3。

表3:美國與NAFTA成員國的FDI頭寸 (單位:百萬美元)
北美自由貿易協定簽訂初期對美國的影響相對較小,主要因為協定生效時美國同墨、加兩國的總貿易額僅相當于其GDP的5%不到。許多美、墨貿易自由化的經濟效應與美國經濟密切相關,因而很難將協定帶來的影響的定量測算與其他因素分開,美國國際貿易委員會關于協定的研究也指出了這點。但在其2003年的一份研究報告中指出,該協定的完全實施可以拉動美國GDP的0.1%—0.5%的增長。①參見USITC,The Impact ofTrade Agreements:Effect ofthe TokyoRound,U.S.-Israel FTA,U.S.-Canada FTA,NAFTA,and the UruguayRoundontheU.S.Economy,Publication3621,August2003。總體而言,北美自貿協定有利于美國的制造業,尤其是美國的汽車業,通過供應鏈的發展更具全球競爭性。美、墨貿易增長的大部分可以歸結于制造業的專業化和裝配工廠重定向所獲得的規模經濟。特定部門關稅的減少不僅會影響該部門,還會影響從該部門作為中間產品的行業產品價格,而對這些投入產出之間的忽視會導致低估潛在的貿易收益。[2]另一方面,隨著貿易量的擴大,協定的成員國也出現了垂直供應關系,特別是美、墨邊境。在美國生產投入的中間品,并出口到墨西哥,制成品再出口到美國,這樣的模式奠定了邊境作為重要的生產基地的基礎。美國的汽車、電子、電器、機械等都依賴于墨西哥制造商的幫助。美國從墨西哥進口的40%以及從加拿大進口的25%的貨物原產地是美國。相比之下,美國從中國進口的只有4%的原產地是美國的。②Christopher E.Wilson,WorkingTogether:Economic Ties Between the United States and Mexico,WoodrowWilson International CenterforScholars,November2011,P1-5。
北美自貿協定能夠帶來經濟和社會雙重效益,但其對墨西哥的影響并不是均衡的。其對墨西哥的生產率具有積極的影響,2011年世界銀行的研究發現,協定實施后,貿易一體化促進墨西哥工廠的生產率,對墨西哥的經濟影響是正面的。[3]還有研究指出,協定有助于墨西哥制造商更快地適應美國的技術創新,對就業的數量和質量可能有正面影響,可以減少宏觀經濟波動,不過增強了三個成員國經濟周期的同步性,加劇了墨西哥經濟部門對美國經濟發展的敏感性。[4]其中,協定的較具爭議性的方面是關系到墨西哥的農業部門,相對其他經濟部門,協定導致該部門更多的工人失業,許多批評者認為玉米行業更嚴重,直接原因在于墨西哥從美國進口更多的低價農產品,而墨西哥自身的農業改革和私有化也導致競爭加劇。而且,墨西哥對農業部門的改革也會影響,所以很難將農業部門所受的影響完全歸因于協定的實施。[5]但是,有關協定縮減墨西哥和美、加之間的收入差距存在爭議。協定并沒有實現縮小墨西哥和美、加發展差距的承諾,部分原因在于缺乏更深層面的區域一體化和合作,還因為各國國內的政策以及潛在的地理和人口現實使得收入差距拉大。[6]世界銀行的研究表明,協定給墨西哥帶來的經濟和社會效益并不能夠幫助縮小美、墨的經濟差距,收入趨同受制于其他一些因素,如國內企業的創新動力、勞動力的技能等。
而協定對加拿大的影響并沒有墨西哥那么大。從加拿大的角度來看,協定并沒有像原先加拿大人擔心的那樣會改變加拿大對水和能源資源的控制。自由貿易有助于加拿大的發展,使得加拿大更加開放,成為貿易大國,改變了其原先在貿易上的劣勢。
北美自貿協定促進了北美的經濟發展和貿易關系,改善了區域經濟一體化。但隨著全世界簽署區域貿易協定的經濟體越來越多,尤其是正在進行的TPP自由貿易談判的深入,政策制定者需要考慮諸如北美自由貿易區是否失去了存在的必要。不過,無論協定的支持者還是批評者都一致認為應該完善協定中尚未做到的,著眼于北美經貿關系的未來發展,加大政策的協調性以保護環境和工人的權利,促進雙邊和多邊的研發,以提高北美產業的全球競爭力,投資于更多的邊界基礎設施,減少區域內的收入差距等。總體來看,北美自貿區未來的發展可能會涉及三個方面。
首先是會受到TPP的影響。美國所推行的TPP不僅包括北美自貿協定的成員國,更有成為協定擴充版的趨勢,北美自貿協定會受TPP的內容與實現方式的影響。TPP的合作伙伴成員希望該協議具有綜合性和高標準,并設法消除有關貨物、服務、農業貿易關稅和非關稅壁壘,并為一系列的問題設立規則,包括知識產權,外國直接投資和其他經濟活動等。而美國表示其只是與尚未建立FTA的TPP伙伴談判雙邊市場準入問題,美國也一直尋求超越當前FTA中所提出的規則。這已經成為會談爭議的焦點,也可能成為墨、加的問題。今年是北美自由貿易協定簽署20周年,而此前關于該協定“已經過時、要求重新修訂”的呼聲也不斷高漲。但在2014年2月召開的第七屆北美領導人會議上,三國均表示不會重新開放對北美自貿協定的修訂,對于那些20年前該協定未能涵蓋到的內容,將考慮通過TPP來協商納入。所以,TPP對北美自貿協定的影響有以下幾個方面:知識產權保護、投資、服務貿易、政府采購、勞工和環境條款。如果TPP達成的話,墨加兩國將不得不遵循更嚴格和更強制實行的勞工和環境條款,更強的知識產權保護條款,以及一些在北美自貿協定中尚未詳細討論的細節,如國有企業的相關行為。
其次是加強成員國的監管合作。對于美國的政策制定者而言,他們考慮的問題是如何改善與墨、加兩國在貿易、交通、競爭力、經濟增長等方面的合作。自2005年后,這三國通過各種努力在這些問題上增進合作,最具代表的是三方參與的北美領導人峰會。實際上,2005年召開的第一屆北美領導人峰會之后,三國就同意通過北美安全和繁榮聯盟 (SPP)加強監管合作,旨在通過監管合作增進三國的繁榮,但該機制并不具有法律約束的承諾或責任。早期的SPP的倡議也演變成了奧巴馬政府所提出的有關監管合作的嘗試,包括一些雙邊努力。例如,2012年3月,三國的國防部長在加拿大渥太華會見,參加首屆“北美國防部長的三邊會議”,就國家安全問題加強合作。所以,北美自貿協定中尚未涵蓋和修改的一部分經濟貿易方面的將納入TPP,而其他方面將逐步納入SPP機制,可以將SPP看成是北美自貿協定協定的“超級走廊”。
最后是繼續深化區域一體化。其一,全世界的區域貿易協定簽署的數量日益增長,而且南美洲與除北美三國外的其他國家合作,會使得北美自貿協定的伙伴國的貿易政策改變,尤其是給未來的TPP有關貿易政策產生影響。如果從貿易政策方面來看,北美三國更深入的貿易和投資關系將對公司治理、勞工權利、環境保護等帶來積極影響。另外,中間產品貿易和供應鏈對北美自貿協定成員國非常重要,三國未來將會在這兩個領域進行密切合作,對邊境基礎設施的改善進行投資。其二,為了使北美的產業更具競爭力,以及美國的“重新工業化”戰略,美國會重新考慮與墨、加當前的貿易關系,即會在北美自貿協定的基礎上拓寬北美一體化和合作。例如,有學者提出成立北美投資基金以幫助縮小墨西哥和美加的收入差距,這一基金由世界銀行管理,主要用于基礎設施項目和教育。[7]不過,深化一體化的政策在短期內則很難實施,尤其是對美國而言更是如此,但由于會涉及北美三國未來的共同利益,這些政策會是北美自貿協定未來需要認真考慮的選擇之一。
隨著經濟全球化的深入,由于WTO多邊談判的僵局,世界主要經濟體尋求通過自貿區建設來深化合作,以便在全球競爭中贏得更主動的地位。中國也正在加快實施自貿區戰略,實行更加積極主動的對外開放。根據中國自由貿易區服務網的數據,中國已經簽署協議的自貿區有10個,正在談判的自貿區有6個,正在研究的自貿區有2個,而這一快速發展趨勢還將持續。北美自由貿易區二十年的發展歷程對中國具有一定的啟示。北美自貿區的三個國家的經濟成果、行為方式以及合作關系的建立和運行為中國同其他國家和地區建立自貿區,以及如何應對美國主導的TPP等問題提供了新的參考視角。
通過對北美自由貿易區二十年發展的回顧和展望,中國未來的自貿區建設可以參考的經驗主要有以下幾方面。
首先,未來自貿區的建設需要考慮TPP所帶來的潛在影響。中國未來所談判的自貿區不能只考慮雙邊的貿易發展,如果TPP談判成功,會對自貿區未來發展帶來的負面影響有多大。這也是自貿區發展的可持續性問題,包括相關的條款等。例如,東盟十國所牽頭的《區域全面經濟伙伴關系》(RCEP),中國需要權衡其和TPP、以及中日韓自貿區的潛在利益。
其次,自貿區的建設需要有良好的制度建設,包括組織機構、協調機制、爭端解決機制和監管合作等。北美自貿區簽訂初期就擱置了一些領域,這對今后的發展帶來不利影響,也不能光看重經濟合作而忽視政治層面的信任和合作,一旦出現國家間的摩擦和糾紛時,勢必極大地影響經濟合作,使得自貿區的措施難以實行。
最后,自貿區的建設需要考慮經濟的互補性,對于農業和農產品方面尤其需要重視。經濟的互補性在于錯位發展和發揮貿易比較優勢至關重要,對自貿區的可持續發展也十分重要,而農產品的重要性在于WTO至今尚無法就其達成一致,可見通過談判解決的難度相當大,農產品涉及到國家安全,對于中國更是如此。
[1]范斯聰.北美自由貿易區的發展過程及其政治解讀[J].江漢論壇,2013,(12):38.
[2]Lorenzo Caliendo and Fernando Parro,Estimates of the Trade and Welfare Effects of NAFTA,National Bureau of Economic Research working paper,w18508,2012,P1-5..
[3]RafaelE.deHoyosandLeonardoIacovone,Economic Performance under NAFTA,The World Bank Development Research Group,2011,P25.
[4]Daniel Lederman,William F.Maloney and Luis Serven,Lessons from NAFTA for Latin America and the Caribbean,The World Bank,2005.
[5]RobertA.BleckerandGerardoEsquivel,NAFTA,Trade,and Development[J],CESifo Forum 4,2010,P18.
[6]Robert E.Scott,Carlos Salas,Bruce Campbell andJeffFaux,RevisitingNAFTA:StillNot Working for North America’s Workers,Economic Policy Institute,Briefing Paper No.173,2006,P43.
[7]Robert A.Pastor,The North American Idea:A VisionofaContinentalFuture[M],Oxford University Press,2011,P169-171.
責任編輯王友海
編號]10.14180/j.cnki.1004-0544.2015.09.033
F114.4
A
1004-0544(2015)09-0182-07
廣州市哲學社會科學規劃項目(14G27);廣東省高等學校優秀青年教師培養計劃項目(Yq2014112)。
林欣(1981-),男,安徽馬鞍山人,暨南大學應用經濟學博士后流動站研究人員,廣東技術師范學院經貿學院副教授。