新加坡調整生育政策的啟示

陳濟朋

中國全面放開二孩的呼聲越來越高，但時機的選擇很關鍵。談論生育政策調整的話題，筆者想到了曾經待過的新加坡。新加坡在歷史上也曾面臨與中國類似的生育政策調整問題，其政策轉變調整的經驗和教訓，值得我們細加研究。

新加坡在20世紀60年代建國之初曾出現生育高峰，相關文獻顯示，高峰時期曾達到平均一名育齡女性生育6個孩子的水平。面對英軍撤離后經濟失去支撐的困局，新加坡在1966年成立了家庭計劃及人口局推動計劃生育。起初，新加坡只是鼓勵家庭小型化，到1972年還明確提出“兩個就夠了”的政策，1977年開始提倡晚婚晚育。政府采取了一些待遇區別化的措施，借助經濟誘因來推行計生政策，比如，只有生前三個或兩個孩子時才享受產假。

新加坡的生育率在1975年降到了2.1的更替生育率水平，提前幾年完成了目標。不過，政策調整卻并不及時。到了1986年，家庭計劃與人口局正式解散，但當時出生率已經低于更替生育率達10年之久。1987年，“兩個就夠了”的政策被直接改為“三個或更多”。

對于政策調整滯后的原因，新加坡國立大學政策研究院高級研究員葉鎂盛說，這是一個很有爭論的話題。在技術層面，由于人口統計數據往往遲滯，政策制定者要確認生育率的降低是短期的變化還是趨勢已經發生根本變化，這需要一些時間。

李光耀后來為當時的政策辯護說，這使得新加坡當時有可能將更多資源投入教育，也減輕了當初的就業壓力。不過，他也承認，政府沒想到教育水平對于女性生育率有那么大的影響。一直到1983年，1980年的人口普查分析結果出來后，才確認了變化的趨勢。

葉鎂盛認為，新加坡的“少子化”，主要是由于生活方式改變導致機會成本增加和生育觀念改變。女性受教育程度越來越高，結婚生子不再是唯一的選擇，婚育年齡也在推遲。

如今，生育率低下是新加坡面臨的嚴重挑戰。作為一個城市國家，這種挑戰尤其嚴峻，只能靠大量吸收移民來補充人口。但是，吸收移民的快慢要考慮社會承受度，是個政治話題。學者認為，生育率很低時，可能要花錢鼓勵生育，因為孩子將是維持社會持續更替的“公共產品”。

計劃生育調整過程中的政策慣性，顯然讓新加坡吃了虧。葉鎂盛說，人們的生育意愿會隨著社會經濟狀況改變而改變，重要的風險之一是當決策者想讓人生的時候卻沒人生。她建議，中國進行嚴密的社會學調查，以確認人們的生育意愿，然后根據現實情況對政策及時調整。至于部門利益的處理，新加坡的家庭計劃及人口局在1986年解散之后，部分人回到了衛生部。另一項新加坡做得好的地方則在于，決策始終注意透明度，及時公布政策調整的依據。

有人認為，與新加坡不同，中國有農村可補城市人口生育率的不足。但以筆者的經歷，農村人也已經融入經濟發展大潮，“少子化”趨勢不可逆轉，能否補足真是個未知數。